法政時代的整體治理——有效協(xié)調(diào)府際關(guān)系的正

　　在全球化和信息化的時代背景下，中國各級政府之間彼此協(xié)調(diào)、共同協(xié)商、相互信任以形成合作治理的組織網(wǎng)絡(luò)，調(diào)整自身機能和資源配置以適應(yīng)發(fā)展訴求，進而整體有效地服務(wù)民眾。在單一制的情境下，府際關(guān)系的模式以條塊關(guān)系為基礎(chǔ)，政府在條塊基礎(chǔ)上各司其職;當(dāng)前法律不完善導(dǎo)致難以確保程序公正，事關(guān)全局的府際爭議難以控制。譬如中央部委和省級政府之間的競爭極易產(chǎn)生“近水樓臺先得月”現(xiàn)象，政府間競爭不可避免的演變?yōu)楦H爭議，這損害了中央的信用度并阻滯了整體合力的發(fā)揮;何況府際爭議早已超越以往的橫向、縱向及條塊的研究窠臼，而呈網(wǎng)絡(luò)狀的犬牙交錯發(fā)展態(tài)勢，多元的中央部委、地方政府之間的爭議頻頻發(fā)生。整體治理立足于法治基點，打破原有的組織界限，對資源進行合理的拆分組合，在行政活動的彼此磨合中減少資源內(nèi)耗，進而形成同一目標(biāo)并整合行政力量，消減府際爭議并提高服務(wù)的績效、效益與效率。本文力求分析府際爭議的類型及成因，并有的放矢的闡明法治情境下的整體治理在彌合府際爭議中的作用;將NGO納入治理主體體系，從法律和制度上保障實現(xiàn)多中心地和諧共治，促進我國法治、政經(jīng)、文化健康有序發(fā)展。

　　一、我國府際爭議的類型及成因解析

　　當(dāng)前中國政府間關(guān)系法律規(guī)范匱乏且缺乏有效督導(dǎo)機制，筆者以府際爭議為問題破解取向，力求整合資源以實現(xiàn)政府間良性互動與持續(xù)協(xié)作。

　　中國政府間關(guān)系呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展之勢。府際爭議是面對問題取向的政府間惡性競爭的產(chǎn)物，其類型紛繁復(fù)雜，不一而足。府際爭議也稱府際爭端，是指各級政府及政府部門之間相互競爭而產(chǎn)生的錯綜復(fù)雜的沖突和糾紛。其分類有縱向的中央與地方府際爭議、中央與政府部門間爭議、有統(tǒng)轄關(guān)系的地方政府間爭議、有隸屬關(guān)系的政府部門間爭議、有上下級關(guān)系的地方政府與政府部門間爭議;橫向的同級政府部門間爭議、同級地方政府間爭議、同級政府部門與地方政府間爭議;互不統(tǒng)轄的地方政府間、政府部門與地方政府間的交叉府際爭議;有隸屬關(guān)系及無隸屬關(guān)系的多元主體參與的府際爭議等。具體類型有：中央政府與地方政府之間爭議、中央政府與政府部門之間爭議、地方政府之間爭議、政府部門之間爭議、政府部門與地方政府之間爭議，以及縱橫交錯的多元主體雜糅的府際爭議。從省部級層面考量有中央部委與省級政府之間爭議、省級政府之間爭議，多元的中央部委和省級政府之間的爭議。府際爭議已進入多元雜糅的時期，甚至網(wǎng)絡(luò)狀發(fā)展且難以理清頭緒，尤以交叉且無隸屬關(guān)系的府際爭議難以協(xié)調(diào)，以微山湖地區(qū)、渤海灣地區(qū)的復(fù)雜局面為例，涉及到水利部、環(huán)保總局及多個省份而陷入治理困境，謀求彌合府際爭議的策略已迫在眉睫。任何單一的行政協(xié)調(diào)或行政命令都不是靈丹妙藥，而需要用復(fù)合策略來彌合爭議。

　　從宏觀行政生態(tài)環(huán)境考量府際爭議的成因。影響政府間關(guān)系的主要因素有：人口與地理因素、社會與文化因素、歷史因素、憲法與制度因素、政治因素、環(huán)境因素。[1]多元化潮流使公共行政發(fā)展失衡乃至良莠不齊，在游戲規(guī)則不完善的競爭環(huán)境下，府際爭議頻繁發(fā)生進而導(dǎo)致憲政法治受到挑戰(zhàn)。中國尚處于行政生態(tài)模型中的過渡社會，正經(jīng)歷傳統(tǒng)向現(xiàn)代的變遷，其公共行政具有異質(zhì)性、重疊性、形式主義等特點。[2]中國市場導(dǎo)向型改革最主要的特點是：缺乏憲政秩序和法制。這意味著制度化的國家機會主義，統(tǒng)治階級的假公濟私和屢禁不止的腐敗現(xiàn)象。[3]國家發(fā)展植根于技術(shù)模仿而缺乏制度保障，憲政秩序的缺位會引發(fā)諸多追求效率而忽視公平的行為，以權(quán)謀私、任人唯親等現(xiàn)象層出不窮，各級政府為謀求本區(qū)域發(fā)展而以鄰為壑，這在短期內(nèi)或許可以促進經(jīng)濟發(fā)展，但在缺乏法治護航的情形下也引發(fā)了高層難以應(yīng)對的層出不窮的府際爭議，改革成果大量內(nèi)耗而所剩無幾;缺乏法治保障將導(dǎo)致劫貧濟富乃至產(chǎn)生“富者愈富，貧者愈貧”的馬太效應(yīng)，“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”和“效率優(yōu)先，兼顧公平”的策略有悖于公義理論而不符合時代潮流，難以達到預(yù)期的成效并危害社會安定。實行民主憲政的開放社會，才最有可能出現(xiàn)穩(wěn)定而公平的經(jīng)濟發(fā)展。[4]中國處理府際爭議不可能一蹴而就，只能納入法政框架而發(fā)揮以公正為保障的制度優(yōu)勢，從而實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)外的良性互動和可持續(xù)發(fā)展。

　　從相關(guān)法律的匱乏來考察府際爭議的成因。中國沒有《府際關(guān)系協(xié)調(diào)法》，缺乏保障程序公正的機制，出現(xiàn)處理府際爭議無章可循的尷尬局面。據(jù)憲法第90條和《地方政府組織法》第7條，具有制定行政法規(guī)主體資格的有國務(wù)院、各部委、國務(wù)院直屬機構(gòu)、省、自治區(qū)、直轄市政府和經(jīng)濟特區(qū)及較大的市的人民政府。有立法資格的行政主體數(shù)目眾多，緣于不同的區(qū)域利益時常產(chǎn)生惡性競爭，行政立法彼此沖突早已是家常便飯，而政策制定則往往以鄰為壑，這就需要有法律或者協(xié)調(diào)機構(gòu)。而實際上，行政立法打架的境況日益增多，法律之間的矛盾沖突，已成為損害公民、法人和社會組織權(quán)利，妨礙法制建設(shè)的突出問題。[5]《行政訴訟法》第12條規(guī)定“人民法院不受理法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為。” 這就在程序上排除了法院介入府際爭議，府際爭議的解決只能在行政系統(tǒng)內(nèi)部，上級政府尤其是中央政府成為處理府際爭議的當(dāng)然主體。上級政府不受約束的自由裁量權(quán)，根本難以保障評判的公正，府際爭議的隱患由此產(chǎn)生。法院只受理具體行政行為案件，對抽象行政行為無權(quán)過問，也就預(yù)示著國務(wù)院可免責(zé)于自身制定的行政法規(guī);而司法審查只針對省級以下政府，眾多地方行政主體在權(quán)力框架下并未被尊重，地方政府對中央命令的公正性懷疑難免。排除司法介入和法律缺位，使府際爭議的發(fā)生概率大大增加，不符合法政時代的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

　　從職責(zé)不清角度探析府際爭議的成因。在單一制的管理體制下，中央、地方、政府部門之間職能權(quán)限并未廓清，官僚制并非可以輕易超越，而在一定時期必須達到權(quán)責(zé)對稱和監(jiān)督平衡。在分權(quán)尚沒做好的情況下談?wù)希瑹o異于癡人說夢;中央掌握人事權(quán)和財權(quán)，下級政府謀求更多的資源以獲得政績;上下級權(quán)責(zé)不明晰，部委或地方政府紛紛擴權(quán)卻又缺乏法律限制，不可避免的產(chǎn)生府際爭議，而紛爭中往往因 “行政位勢差”(喬耀章教授)而損害公平，挫傷了弱勢一方的熱情也損害了中央的權(quán)威。在唯GDP績效考核機制下，各級政府唯恐“肥水流入外人田”，很難考慮區(qū)域協(xié)作及利益整合，“井水不犯河水”深入人心;可在行政區(qū)劃和經(jīng)濟區(qū)域并不重合的情況下，人為的割裂彼此聯(lián)系是不現(xiàn)實的，府際爭議的頻發(fā)證明最終還是得走向整合協(xié)調(diào)，在法治視野下理順府際關(guān)系和明晰各行政主體權(quán)責(zé)，進而實現(xiàn)多中心治理機制的共同治理才是可行之路。

　　從科層制的缺乏交流探究府際爭議的成因。條塊分割導(dǎo)致行政層級過多，信息溝通不暢，與日俱增的政府爭議愈來愈難以應(yīng)對。在中國當(dāng)前實行科層制的語境下，各級政府“肥水不流外人田”，互動交流甚少，有利可圖時則一擁而上釀成“公用地悲劇”;無利可圖時則推卸責(zé)任，具體事宜無人問津，上演“三個和尚沒水吃”的劇情，給政府形象帶來負面影響。府際爭議縱橫交錯，不同地方和系統(tǒng)彼此拆臺的現(xiàn)象屢見不鮮，府際爭議有亂象紛呈的態(tài)勢。當(dāng)前社保基金漏洞百出可察覺府際爭議的端倪。中國省際社會保障基金標(biāo)準(zhǔn)迥異而無法兼容，省際社保資金難以順暢接軌，這給勞務(wù)輸出省份極大的社保壓力，雖有全國社保基金作后盾，但遠水解不了近渴，加之涉及到財政部、勞動和社會保障部等部委的利益，多元的省份和中央部委間的利益紛爭決定了社保基金問題難以畢其功于一役。各級政府順應(yīng)電子政務(wù)潮流開通網(wǎng)站，可網(wǎng)站間交流少之又少，信息更新不及時，反饋互動途徑甚少(中國政府網(wǎng)亦然)，信息溝通不暢引起的府際爭議再所難免。由是觀之，條塊分割的管理體制已日漸落伍，減少層級、加強溝通進而實現(xiàn)多元行政主體的共同治理已成為當(dāng)務(wù)之急。

　　縱橫交錯的多元府際爭議不斷迭起反復(fù)，在環(huán)保、社保、資源爭奪等方面都層出不窮。隨著利益紛爭的加劇，若無合適的協(xié)調(diào)機制將會愈演愈烈。事實上江河湖海污染等引起的府際爭議已到了形勢嚴峻的地步，府際爭議在各地尤其是邊界地區(qū)普遍存在，采取鴕鳥政策視而不見并不現(xiàn)實，頻繁發(fā)生的府際爭議對中國司法體系提出挑戰(zhàn)，必須超然的立足于法治尋求彌合府際爭議的方略。府際爭議的最終解決得納入法治及公正框架之下，沒有公正作為保障的府際爭議難以處理，一方獲益而另一方利益受損的模式難以為繼。無論橫向的還是縱向的乃至交叉的府際爭議歸根到底都是因為中央和地方關(guān)系沒有理順，而在權(quán)責(zé)不明晰的情境下政府根本難以超越條塊分割的約束，這就需要從整體治理視野考量，立足全局整合資源進而超然的爭取理解信任，達到透明開放和兼容并蓄，平等協(xié)商以形成組織網(wǎng)絡(luò)，充分尊重法律和民意以贏得民心，多方的互惠合作以實現(xiàn)共贏進而政府間良性互動。

　　二、作為舶來品的整體政府及其協(xié)調(diào)治理特質(zhì)

　　整體政府作為新公共管理的未來趨勢，符合法政時代的訴求，可有效消弭府際爭議。

　　整體政府起初叫“協(xié)同政府”，是布萊爾政府于1997年引入的一個概念;目標(biāo)是更好地處理那些涉及不同公共部門、不同行政層級和政策范圍的棘手問題，是作為與部門主義、視野狹隘和各自為政相反的措施而提出的;協(xié)同政府意味著通過橫向與縱向的協(xié)調(diào)，消除政策相互抵觸的狀況，有效利用稀缺資源，使某一政策領(lǐng)域的不同利益主體團結(jié)協(xié)作，為公眾提供無縫隙的而非互相分離的服務(wù);澳大利亞將 “整體政府”定義為：“整體政府是指公共服務(wù)機構(gòu)為了完成共同的目標(biāo)而實行的跨部門協(xié)作，以及為了解決某些特殊問題組成聯(lián)合機構(gòu)。可正式亦可非正式;可側(cè)重于政策制定、項目管理抑或服務(wù)提供。”[6]整體治理更關(guān)注高瞻遠矚的戰(zhàn)略，借鑒經(jīng)濟學(xué)及其它社會科學(xué)的研究路徑及方法;整體政府是傘概念進而可大可小，是解決碎片化問題及加強協(xié)作的溝通舉措，可理解為高層之間的合作，也是加強基層整合的協(xié)同;整體政府已超越層級，其改革的實施可用于橫向、縱向乃至交叉政府或機構(gòu)，甚至解決多元的級別不同的互不統(tǒng)轄的府際爭議;整體政府力求協(xié)調(diào)好公私關(guān)系，不僅是政府間的協(xié)作，還可以是政府與社會乃至企業(yè)的互動。總之，整體政府旨在為民眾提供更好的公共服務(wù)，整合力量以完成憲法賦予的使命。整體政府在英國、新西蘭、澳大利亞等盎格魯——撒克遜國家推廣，已起到日益彰顯的積極促進作用。

　　公平是彌合爭端的有效武器，憲政為公正的施行保駕護航。整體治理實現(xiàn)了對行政主體的尊重，以獨立的地位賦予其平等話語權(quán)。通過公法規(guī)定公共治理主體，形成一個多元主體分工不掣肘、既有效競爭又密切合作、充分體現(xiàn)主體間性、縱橫交錯、實現(xiàn)全方位良性互動的主體結(jié)構(gòu)。[7]整體治理立足的基點是憲政法治，實施的框架是民主自由;整體治理倡導(dǎo)平等語境，統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)則、加強交流、促進溝通以避免有違公正的判例發(fā)生;整體治理破解條塊分割的束縛，超然的以項目管理的策略解決爭議;整體治理是在分權(quán)基礎(chǔ)上的整合，主張和而不同、百家爭鳴、共生共榮;整體治理是基于誠信的互惠互利，破除行政級別觀念而實現(xiàn)民主協(xié)商的圓桌會議式的多方共贏;整體治理并不崇尚跳躍式發(fā)展，提倡減少干預(yù)市場并在現(xiàn)存的語境中的完善增補，尊重行政主體的權(quán)益從整合行政力量方面尋求提高;整體治理確立共同目標(biāo)，平常各行其是而非整齊劃一，危機時期則精誠合作;整體治理充分注重民意，廣納雅言以鞭策自身，塑造整體良好形象。

　　在趨同化的時代背景下，任何機構(gòu)都將在世界風(fēng)云變幻中接受政治改革的影響。整體治理最大的亮點在于實現(xiàn)了組織的整合，任務(wù)型組織在整體治理中表現(xiàn)出組織層次上的整合，跨越了組織界限，使組織邊界趨于模糊。[8]整體治理正是以任務(wù)型組織形式尊重各行政主體的利益，在法治基礎(chǔ)上高屋建瓴的力圖最大限度的整合資源，承認官僚制卻又不囿于傳統(tǒng)行政架構(gòu)。中國必須構(gòu)建學(xué)習(xí)型政府并加強監(jiān)督制衡，在法律范疇內(nèi)循規(guī)蹈矩的彌合府際爭議。在多管齊下并循序漸進的引入新公共管理理論，“用我們的憲法把它加以過濾，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外國氣體蒸餾掉。”[9]探求元文本的情境生態(tài)模型，進行適當(dāng)政治改革以提高西方理論在中國的生存能力，尤其探究憲政法治及三權(quán)分立并以此彌合府際爭議，進而實現(xiàn)不斷循環(huán)的良性互動。整體治理通過提前運籌以整合資源，將府際爭議彌合于萌芽狀態(tài)，故能在未來的樹立良好政府形象中獨領(lǐng)風(fēng)騷;力求避免以鄰為壑，減少扯皮內(nèi)耗以集中精力協(xié)調(diào)公共資源進而大展宏圖。

　　三、法政時代的整體政府協(xié)調(diào)府際關(guān)系的可圈可點之處

　　后發(fā)優(yōu)勢不是歷史施舍的，而是在不斷開拓創(chuàng)新中覓得。憲政框架下的整體政府可整合資源、增強互信進而消解府際爭議。

　　整體治理弘揚憲政法治，重新聚焦于公義。整體治理尊重司法權(quán)，推崇有正義感的法官的智慧，倡導(dǎo)以判例法和司法審查的成功案例來處理府際爭議，從而另辟蹊徑解決府際爭議;整體治理以公正為根基并主張消除特權(quán)，將處理府際爭議置于平等的框架之下，從而避免上級政府偏袒庇護;整體治理將法律推向前臺，力求制定彌合府際爭議的法律從而有章可循;整體政府合理融入分權(quán)制衡因素，對各級政府都嚴格限定行為范疇;整體治理尊重下級的合法權(quán)益，以平等的心態(tài)消除潛在的紛爭隱患;整體治理旨在清理侵害他方利益的害群之馬，整合資源更好的服務(wù)社會;整體治理再創(chuàng)行政科學(xué)對公正關(guān)注度的新高，倡導(dǎo)營造保障公平的情境。立足于公正才能凝聚力量，才可以讓處理爭議的結(jié)果無可厚非。“惟愿公平如大水滾滾，使公義如江河滔滔。”立足于公義的整體治理不會羈絆于條塊分割，而超然的擺脫科層制的窠臼并根據(jù)實際需要協(xié)調(diào)，是彌合府際爭議和協(xié)調(diào)府際關(guān)系的基點，是新公共管理的發(fā)展趨勢，是軟實力的重要組成部分。

　　整體治理倡導(dǎo)權(quán)責(zé)對稱，整合日趨離散的行政資源。整體治理講求權(quán)限明晰、權(quán)責(zé)對稱;通過限權(quán)問責(zé)打造天平而非擴權(quán)卸責(zé)來喂養(yǎng)尺蠖;在適合市場化的領(lǐng)域約束權(quán)力而不與民爭利，在公共服務(wù)領(lǐng)域履行責(zé)任而非推卸給市場。[10]在分權(quán)成為潮流的情境下，政府各懷心志并有演化成一盤散沙之勢。整體治理試圖超越新自由主義的框架，尊重已有成就并提高效率，明確定位職能以聚合力量服務(wù)民眾。“美國行政學(xué)研究發(fā)軔期著重于討論行政在整個政治制中地位和作用問題，研究了統(tǒng)一和加強行政力量對于維護特定統(tǒng)治秩序的必要性和可行性。” [11]這說明整合的必要性，整體治理在分權(quán)的基礎(chǔ)上明晰中央行政部門與地方政府的權(quán)限，從法律上規(guī)定各級政府的責(zé)任與使命;又不乏靈活的整合乃至以項目管理的方式應(yīng)對頻發(fā)的府際爭議，促進中央行政部門間的橫向協(xié)作、部委與其下屬機構(gòu)之間的內(nèi)部縱向協(xié)作、地方政府間的協(xié)作、部委與地方政府間的協(xié)作，從而使政府為服務(wù)民眾的意愿凝聚成一股力量，實現(xiàn)多元網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系協(xié)同合作，納入多中心的非政府組織治理體系進而堅不可摧。

　　整體治理搭建網(wǎng)絡(luò)狀治理交流平臺，促進多元民主協(xié)商。按照政府管理范式從統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)變的角度，為解決當(dāng)代中國區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃沖突提供一種新的思路。[12]公共治理在維護公共利益的基礎(chǔ)上集思廣益、開誠布公、廣納雅言，基于平等協(xié)商立場，以理性為支撐平臺，增強決策的合法性，形成良性互動循環(huán)。[13]整體政府秉承價值中立原則，兼顧各方利益，重視協(xié)商，尊重話語和競爭，從而全面的考慮問題，同時增加達成穩(wěn)定而非專斷的一致協(xié)議的可能性。[14]整體治理對府際關(guān)系的協(xié)調(diào)具有提綱挈領(lǐng)的作用，要求政府之間、政府與社會、政府與NGO的資源共享，打破層級并成立網(wǎng)絡(luò)型組織以相對平等的語境對話;整體治理擺脫傳統(tǒng)行政架構(gòu)的窠臼而側(cè)重于治理層面，甚至超越層級束縛根據(jù)具體需要進行協(xié)調(diào)交流;整體治理盡力消除行政區(qū)劃與經(jīng)濟區(qū)域重合的不利影響，使政府協(xié)調(diào)一致進而通力合作，小而言之可有效促進本區(qū)域政府的彼此協(xié)作，大而言之將提高整體實力進而提升綜合效能;整體政府可引領(lǐng)政府間和諧共處進而兼容并蓄，使政府認識到分權(quán)基礎(chǔ)上整體協(xié)作的好處。政府間以網(wǎng)絡(luò)狀形式平等協(xié)作，互相尊重并舉行多元民主協(xié)商，紛爭自然迎刃而解。

　　整體治理提前預(yù)警并有效化解危機，塑造政府公益形象。信息時代負面新聞傳播加速，府際爭議對政府的總體形象損害不言而喻，分權(quán)容易導(dǎo)致信息失真溝通不暢，故需從危機管理層面協(xié)調(diào)府際爭議。整體政府可讓政府間共享信息集約整合，發(fā)起預(yù)警以未雨綢繆的規(guī)避風(fēng)險。2003年的SARS考驗了各級政府的協(xié)調(diào)控制能力，在突發(fā)危機面前各地但求自保，只能采取的強制措施以化解危機。我們每一個人都加入社會之中，把自身以及我們?nèi)康牧α慷贾糜诠娨庵居⒚黝I(lǐng)導(dǎo)之下;我們是一個整體，每一個成員都是其中一個不可分割的組成部分。[15]當(dāng)每一個行政主體都能夠融入整體治理理念中，針對社保引起的爭議制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并成立協(xié)調(diào)小組，確保國民無后顧之憂，也減少府際爭議發(fā)生的概率。國家安監(jiān)總局和煤監(jiān)局聯(lián)署辦公即為整體政府的外在表現(xiàn)，而長遠意義的整合兩個以上政府部門目標(biāo)會化解內(nèi)部危機;將來的“大部制”會實現(xiàn)政府職能的整合，在整合服務(wù)理念中整體治理將會大行其道，有效處理危機從而在民眾中樹立良好形象。

　　盡管我們常常表示出對西方國家三權(quán)分立理論不屑一顧的神情，卻幾乎全盤接受了三權(quán)分立理論的概念范疇、理論假設(shè)、分析工具和思維方法而鮮有批判和創(chuàng)新，因而只能無時無刻不處在三權(quán)分立理論的強大影響與支配之下。[16]整體治理立足憲政法治，在博弈中塑造出合乎法治要求的行政主體;營造陽光公正的語境，確保府際關(guān)系的協(xié)調(diào)不偏不倚;倡導(dǎo)政府間的良性互動以促進政府彼此信任，通力協(xié)作使政府的整體優(yōu)勢得以發(fā)揮;整體政府力求達到文化整合的高境界，把有限的資源用在刀刃上;協(xié)調(diào)各方利益以解決條塊分割的弊端，整合碎片化的資源以產(chǎn)生積聚效應(yīng);最終實現(xiàn)新公共管理語境中的多中心治理，將NGO納入治理主體之中，從而實現(xiàn)多中心的和諧共治。整體治理是眾望所歸的消弭府際爭議，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)型府際關(guān)系良性互動的正道。