農村基層治理中的產業發展和鄉村治理分析

　　想要做好農村基層治理工作，就必須做好產業發展和鄉村治理兩大難題，農村產業發展和有效治理就需要調動農村的內在發展動力，充分發揮基層黨委和政府的作用。在“黨建+新型農業經營主體”的模式下發揮農村發展的內在動力，有助于完善基層黨建的延伸，優化村級治理，引領農業產業的發展，從對基層治理創新的案例分析中，反映基層治理創新的普遍問題，需要注意對基層治理創新的單向性問題、持續性問題和擴散性問題予以關注。

　　〔關鍵詞〕黨建+ ,新型農業經營主體,基層治理,紅色合伙人

　　一、問題的提出

　　黨的十九大報告提出實施“鄉村振興戰略”，并要求按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”。與過去新農村建設所提的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”20字方針相比，新的“20字方針”更為切中當下農村發展的需要，“產業興旺”和“治理有效”是為解決農村發展困境和治理難題而提出的要求，“生態宜居、鄉風文明、生活富裕”則是滿足廣大農民群眾對美好生活需要而提出的目標。而且黨的十九大再次就“加強和創新社會治理”作出了重大戰略部署，提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，并要求“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，和“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調解、居民自治良性互動”。可以說，鄉村振興與社會治理創新密不可分，鄉村振興離不開農村基層治理的創新，農村基層治理創新是實現鄉村振興戰略的重要組成部分。

　　然而，對于中西部欠發達地區而言，基層治理創新有一定的難度，農村基層治理創新更難。不少有關治理創新的研究都表明，政府創新呈現“東部強，中西部弱”的區域性差異〔1〕，顯示出創新與經濟發展水平顯著的相關性。具體到基層，盡管我國的改革始于農村，但改革開放近四十年的發展，城鄉之間的差距非常大，這種差距也體現在治理創新上。相比于城市社區，農村社區的治理創新也極其匱乏〔2〕。而要解決當下鄉村發展中的種種問題，比如人口“空心化”、產業發展滯后、鄉村治理弱化等問題，又必須在創新農村基層治理、改變鄉村發展模式上取得一定的突破。

　　創新農村基層治理，重點要解決好產業發展和鄉村治理兩大難題。“產業興旺”和“治理有效”是鄉村振興戰略的兩大抓手，這也是與新農村建設“20字方針”最為明顯的區別。沒有農村的產業發展和有效治理，鄉村振興的其它目標——“生態宜居”“鄉風文明”“生活富裕”，也很難實現。農村產業發展和有效治理，需要調動農村的內生發展動力，尤其要發揮好基層黨委和政府的主導作用。基層黨組織是農村基層社會治理創新的組織領導者、示范服務者和統籌協調者〔3〕，在基層社會治理中發揮著非常重要的作用。那么，基層黨組織如何發揮自身在社會治理中的作用?如何最大限度地激發和調動農村中自身的內生動力?本文以江西省董家鎮“紅色合伙人”黨建創新為例，探討黨建如何引領農村基層治理創新，總結基層創新經驗，挖掘創新內涵，豐富基層治理形態。

　　二、“紅色合伙人”黨建品牌的運作實踐

　　董家鎮位于江西省豐城市西北部，面積120.8平方公里，下轄18個村(居)委會，總人口2.6萬人。優美的生態環境和豐富的富硒資源是董家鎮發展的兩大名片。該鎮環境優美，森林覆蓋率達到80.9%，素有“綠色山鄉”“生態名鎮”之稱。而境內40多平方公里連片的富硒土地，富硒平均含量在0.538ug/g以上，更是在全國首屈一指。由于自然資源和農業資源豐富，董家鎮農民合作社蓬勃發展，尤其是以富硒資源為依托的深加工農業產業化和體驗式吃住行游購娛一體化的休閑農業蓄勢待發，并成為推動該鎮現代農業產業發展的重要力量。目前，全鎮18個村(居)委會共成立了25個農民專業合作社。結合實際，初步摸索打造形成了“紅色合伙人”黨建品牌。

　　“紅色合伙人”是指與黨委政府簽訂合作協議的農民專業合作社中的黨員致富帶頭人。同時，對于一些渴望向黨組織靠攏，并積極履行社會責任的致富帶頭人，也將優先考慮，納入紅色合伙人范疇，并優先發展為黨員。董家鎮通過與這樣一批優秀的黨員致富帶頭人簽訂協議，充分發揮黨員在帶領群眾致富、發展壯大集體經濟和小康示范區建設等經濟領域中的作用，并積極向村級治理、扶貧攻堅等領域延伸。“紅色合伙人”黨建品牌目的旨在發揮基層黨建帶動產業發展的紅色動力，強化農民合作社聯建的社會組織綜合黨支部中農村黨員等紅色合伙人的帶動示范作用，發展壯大專業合作社和村級集體經濟，推動現代農業產業發展。要實現這個目標，關鍵在于如何讓“紅色合伙人”黨建品牌落地，董家鎮主要采取了以下四個方面的做法。

　　第一，以紅色標準選準合作對象。“紅色合伙人”的選擇主要有三個標準：一是身份必須是黨員或預備黨員;二是要有發展生產的能力，有可行的創業致富項目，種養具有一定規模;三是有良好誠信度，誠實守信，遵紀守法，無違法違紀記錄;四是能起到帶頭示范作用，群眾信任，助人為樂，熱心公益事業。要言之，“紅色合伙人”必須“又紅又專”。

　　第二，以“1+5”工作法開展工作。“1”即以社會組織綜合黨支部為核心，“5”即為：一個紅農課堂，每月至少講一次黨課，傳達中央精神和分析當前國家惠農政策，“紅色合伙人”要主動加入農民講師團，主講或參與黨課，形成常態化的“紅色教育”;一個紅農論壇，每個季度開展生產、經營方面的大討論。由“紅色合伙人” 或邀請知名企業家和專家舉辦農業生產方面的講座，傳播先進的種養殖技術;一個紅農指導站，“紅色合伙人”定期到田間地頭指導村民種植和養殖，建立常態化的指導聯系，為農業生產提供技術支持;一個紅農大棚(山頭、田塊)，合作社黨員認領一個農作物種植大棚(山頭、田塊)，樹立黨員管理牌，以勤勞作、細管理、高產能做出模范表率;一次紅農競技，每年舉行一次合作社之間和幫扶對象之間的技藝競賽，形成“你追我趕”的學技氛圍等。

　　第三，以合作協議實現目標導向。“紅色合伙人”要和鎮黨委政府簽訂合作協議書，明確責任和義務，實打實地開展工作，以發揮先鋒模范作用。鎮政府將聯合農信部門開放貸款綠色通道，給予“紅色合伙人”貸款政策支持，并專門下派1名專員指導和服務“紅色合伙人”的合伙項目，幫助推廣農業新技術、新成果。同時，作為義務，“紅色合伙人”要與選定的合伙對象建立幫扶聯系卡，每月將合伙項目開展情況向鎮政府報送一次，且“紅色合伙人”應從本鎮農民和鎮域范圍內農民專業合作社中選取合伙對象。“紅色合伙人”的主要任務在于幫助合伙對象學習農業技術知識，帶動他們發展農業產業并實現農民增收。

　　第四，以三大措施保障執行落實。一是強化組織領導。成立以鎮黨委書記為組長的“紅色合伙人”工作領導小組，領導小組下設“紅色合伙人服務站”，成員以年輕黨員為主，為“紅色合伙人”提供服務。二是實行激勵機制。對于表現優秀的“紅色合伙人”，頒發榮譽證書并給予一定的政策支持和資金獎勵，且在村干部的選拔中優先使用;對于“紅色合伙人”黨建品牌建設成績突出的村委會年度考評優先評為先進單位，村干部優先評為先進個人，優先提拔使用。三是暢通引進退出機制。對于積極向黨靠攏的優秀致富帶頭人可考慮發展為黨員，納入“紅色合伙人”隊伍;對于履行義務不到位或出現違規違紀等行為的“紅色合伙人”，則解除合伙人關系。

　　目前該鎮首批選定了四名“紅色合伙人”，均為土生土長的本地人，兩人為返鄉創業的大學生，兩人為當地老黨員。四位“紅色合伙人”在發展自身農民合作社的同時，也為促進農戶就業增收、脫貧致富以及培育新型農民方面做出了突出貢獻。自“紅色合伙人”品牌實施以來，他們開展水稻、葡萄等種植技術培訓10余次，培訓60余人次，幫助當地普通農戶就業增收30余戶，幫助全鎮192戶貧困戶享受投資入股分紅。目前，該鎮擬利用兩年時間在全鎮建立一支20人左右的“紅色合伙人”隊伍，助推全面建成小康秀美鄉村示范區建設，力求將“紅色合伙人”的“紅農”力量打造成為該鎮農業農村發展的一面精神旗幟。

　　三、“紅色合伙人”黨建品牌的創新內涵

　　從董家鎮“紅色合伙人”黨建品牌的運作實踐可以看出，其依托農民專業合作社中的黨員致富帶頭人，強化社會組織綜合黨支部中農村黨員等紅色合伙人的先鋒模范作用，發揮基層黨建帶動產業發展的“紅色動力”，實現強化基層黨建、助推村級治理和發展農業產業的目的，使黨員致富帶頭人成為秀美鄉村建設和全面建成小康社會的重要推動力。“紅色合伙人”黨建品牌抓住了農村發展的兩大關鍵主體：黨員和新型農業經營主體，是“黨建+新型農業經營主體”的基層治理創新，它將黨員與有文化、懂技術、會經營的職業農民和大規模經營、較高的集約化程度和市場競爭力的農業經營組織通過“黨建+”的方式有機結合在一起，實現了基層黨建方式、鄉村治理模式和農業產業發展的創新。

　　(一) 創新了基層黨建方式

　　黨的基層組織是宣傳和貫徹黨的路線方針政策的神經末梢，事關國家治理的基層組織能力。我黨一直以來非常重視基層黨建工作，但在黨建創新上，卻似乎是基層治理中的“短板”。這可以從兩項基層治理創新評選結果上得到一定程度的驗證。①一是由民政部組織評選的“中國社區治理創新成果”，從2013年至2015年該活動共評選出中國社區治理創新成果和提名成果共計55項，但其中基層黨建創新項目極少。二是由人民網和國家行政學院政治學部評選的“全國創新社會治理典型案例”，這個評選范圍更大，從2012年至2017年共評選出創新社會治理典型案例130項，但其中與基層黨建相關的項目也不多。在全國各地社會治理創新蓬勃發展的背景下，基層黨建創新乏力，反映出基層黨建創新已成為基層治理的“短板”。

　　而另一方面，當下基層黨建問題又非常突出，亟需通過創新黨建方式加以克服。基層黨建問題突出表現在：黨建理念滯后，“就黨建抓黨建”，黨建工作難有突破;黨組織軟弱渙散，缺乏為民辦實事的能力，基層黨組織在群眾中威信弱化;黨員工作責任心不夠，缺乏投身于基層黨建工作的貢獻精神，黨員模范作用未有效發揮;黨建工作沒有抓手，黨建活動流于形式和應付，黨建成效不凸顯;基層黨組織隊伍建設存在結構性問題，農村黨員年齡老化、素質不高和能力不強現象突出，發展優秀年輕黨員面臨困境。這些問題在基層黨建中較為普遍。黨的十九大針對加強基層組織建設也提出了具體的戰略部署，包括要突出政治功能、黨支部要引導黨員發揮先鋒模范作用、推進黨的基層組織設置和活動方式創新、加強基層黨組織帶頭人隊伍建設、著力解決一些基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題以及注重從產業工人、青年農民、高知識群體和在非公有制經濟組織、社會組織中發展黨員等。

　　董家鎮“紅色合伙人”黨建品牌建設抓住了基層黨建工作中的突出問題，同時又與黨的十九大有關基層黨建工作的要求相吻合。具體而言，其黨建創新體現在：第一，創新“大黨建”理念，將農村黨建工作與農業產業發展相結合，有助于實現黨建與產業發展的雙重目標。第二，創新基層黨組織隊伍建設思路，黨建+新型農業經營主體的工作方式，將農業專業合作社等社會組織中的優秀黨員吸納到基層黨組織中，或者將這些社會組織中的農業優秀人才發展為黨員，有利于充實基層黨組織人才隊伍;第三，創新黨建活動方式，探索出了黨建工作的有力抓手。通過“紅色合伙人”的活動載體——“紅農論壇”和“紅農指導站”等，黨建工作有了具體的抓手，基層黨建不再流于形式，且能取得切實的效果;第四，創新基層黨員發揮才干的平臺。基層不少黨員有干事的熱情和能力，但苦于沒有平臺，無法有效發揮作用。“紅色合伙人”提供了讓基層想干事的黨員發揮才干的空間，黨員的先鋒模范帶頭作用能夠在帶領發展農業產業、教育培養懂農業、有技術的農民等真抓實干中得到充分展現。因此，“紅色合伙人”黨建品牌建設將基層黨建與社會治理有機結合起來，能夠克服基層黨建和社會治理尤其是農業產業發展方面的問題，找到了黨建工作與鄉村發展之間的契合點，是基層黨建的一大創新。

　　(二) 創新了鄉村治理模式

　　當前鄉村治理陷入困境是學界較為關心的問題，大量青壯年勞動力外流使鄉村發展失去活力，鄉村衰敗是大多數中西部地區農村較為常見的現象。自稅費改革之后，鄉鎮政權與農民之間的關系經歷了較大的變化，有學者將之描述為鄉鎮政權的懸浮式運作〔4〕，即鄉鎮在為農村提供公共物品和服務上幾乎無所助益。而最近幾十年，中央“一號文件”連續14年聚焦“三農”議題，國家對“三農”的投入逐年增加，鄉村面貌和農民生活水平顯著改善，但鄉村治理狀況并未有根本性的好轉，甚至有學者指出，鄉村在治理技術和治理體制、鄉村生態、文明與文化方面，呈現出“復合性危機”的趨勢〔5〕。

　　改革開放40年來的發展，市場經濟和城市化對農村的影響非常大，農村社會經濟結構也隨之有了根本性的重構，農村權力結構固化、村莊利益結構分化和村莊社會結構退化現象較為凸顯，〔6〕尤其是在農村經濟分化的背景下，“富人治村”成為較為普遍的現象。有報道指出，浙江全省2/3以上的農村由企業家、工商戶、養殖戶等先富起來的人擔任村主任或黨支部書記。〔7〕 有學者也認為“富人治村”是對傳統社會鄉紳治理的傳承與超越，是以經濟能人主導的多元精英治理結構，是農村基層社區管理模式的創新。〔8〕 不過，多數學者卻對“富人治村”持負面的看法。主要原因在于他們普遍認為“富人治村”不利于基層民主的發展。比如賀雪峰認為，“富人治村”會導致嚴重的政治排斥，普通村民很難甚至無法當選上村干部。同時，經濟精英群體也可能利用自己手中的權力為自己撈取好處。〔9〕 陳柏峰則將“富人治村”概括為經營致富型、資源壟斷型、項目分肥型和回饋家鄉型四種，并認為最后一種類型非常少，而前三種類型都會產生較為嚴重的負面后果，如削弱村級民主，破壞基層民主的環境。〔10〕 更有學者指出，農村基層黨組織在富人治村的主導下，會演變為經濟精英俱樂部，從而弱化黨在農村的群眾基礎和執政基礎。〔11〕

　　筆者認為，在當前農村自身發展普遍動力不足的背景下，“富人治村”模式有其可取性，它能夠為農村發展和基層治理注入活力，但關鍵在于要克服其弊端。董家鎮“紅色合伙人”黨建品牌建設與“富人治村”模式有相似之處，也有本質性的不同。相同之處在于，都引入經濟精英為鄉村建設和發展服務，不同之處在于“紅色合伙人”參與但不主導村莊治理。“富人治村”本質上是一種經濟精英主導村莊治理的模式，在這種治理模式下，有權力尋租的空間。經濟精英可以利用手中的經濟資源，通過賄選等方式競選成為村干部，然后當選后利用手中的權利為自己謀利。這是“富人治村”最為人所詬病的地方。而“紅色合伙人”則不同，它將經濟與政治(權力)區分開來，“紅色合伙人”與鎮黨委政府簽訂合作協議，其功能服務于農村產業發展，帶動村民增收致富。在這種模式下，村級治理的主體仍然是村干部，而“紅色合伙人”僅扮演參與村級治理的角色。并且“紅色合伙人”某種程度上能夠實現“富人治村”所欲達成的效果——幫助村莊實現經濟發展，但同時又能克服其所固有的弊端。因而，“紅色合伙人”黨建品牌建設在村級治理上亦是一大創新。

　　(三) 創新了農業產業發展

　　1982年至1986年連續五個中央“一號文件”，勾勒出了我國農村改革的序幕，家庭聯產承包責任制度的出臺，極大地解放了農村生產力，激發了億萬農民的生產積極性，農民的溫飽問題逐步得以解決，為我國經濟發展帶來了巨大的“人口紅利”。這是家庭聯產承包責任制度的貢獻。然而，隨著農村社會結構的改變，農村人口大量外流，“包產到戶”也逐漸暴露出來一些問題。其中最為突出的是農村集體經濟名存實亡以及農村集體事業全面衰退。分戶經營的小農經濟肢解了農村的集體經濟，而集體經濟的消亡又加劇了農村集體事業的衰退。深入觀察近十余年的鄉村建設可以發現，絕大多數農村的集體事業，均大量依賴于國家和政府的財政投入，農村發展的內生動力嚴重不足。

　　鄉村振興關鍵在于農業產業發展，而土地制度改革的目的則是為農業產業發展提供制度空間。黨的十九大進一步強調要“完善承包‘三權’分置制度”，“深化農村集體產權制度改革，壯大集體經濟”，以及“發展多種形式適度規模經營”等，當下的農村又正在經歷一場深刻的變革，而“土地流轉”便是這輪變革中的一個高頻詞匯。農業產業發展需要改變過去分戶經營的零散狀態，實現規模經營效益，但農村土地流轉遇到的一個較大困境在于土地對農戶而言具有社會保障屬性，農民對土地流轉具有排斥感和不信任，農民土地流轉的意愿不高。 調查研究顯示，農村土地流轉呈現差序信任格局，農民在土地流轉中非常信任親屬型經營大戶，朋友型經營大戶和熟人型經營大戶次之，而對陌生人型經營大戶的信任度最低。〔12〕 農民對土地流轉的不信任將制約土地流轉的效率和和提高流轉的交易成本。

　　董家鎮探索的“紅色合伙人”模式在克服土地流轉中的不信任和發展農業產業方面也是一大創新。“黨建+新型農業經營主體”的模式可以從三個方面增進農民對土地流轉的信任度。首先，“紅色合伙人”是由鎮黨委政府從本地農業合作社中挑選出的經濟能人，且雙方簽訂合作協議，這為農民土地流轉提供了制度信任的基礎;其次，“紅色合伙人”均為本地人，地緣關系為農民土地流轉提供了人際信任的基礎;第三，“紅色合伙人”所帶領的專業合作社產業發展初具規模，這為提供農民的土地流轉意愿提供了良好的績效基礎;第四，“紅色合伙人”均為黨員，黨員身份對村民而言則是一種信任。事實證明，“紅色合伙人”模式在帶來農業產業發展和農民增收方面已經取得了不錯的效果。以該鎮蘭塘村2016年人均年收入達12000元，是2011年的近2倍。

　　“黨建+新型農業經營主體”的“紅色合伙人”黨建品牌建設是基層黨建創新、鄉村治理創新和農業產業發展創新三者的結合，也是協同治理理論的充分體現。①“協同治理是指政府部門和經濟組織、社會組織以及社會公眾等多元合法治理主體以既存的法律法規為共同行為規范，通過相互配合與協同，有效匯聚多種力量，實現公共利益最大化的過程。”〔13〕“黨建+新型農業經營主體”充分發揮了農村專業合作社等社會組織中優秀黨員的模范帶動作用，實現了基層黨建的延伸、優化了村級治理、引領了農業產業發展。

　　四、結論與討論

　　董家鎮通過打造“紅色合伙人”黨建品牌，發揮“黨建+新型農業經營主體”的優勢，充分調動了農村發展的內生動力，實現了農村基層黨建創新、鄉村治理創新和農業產業發展創新的有機融合。該基層治理創新發揮了基層黨組織的主導作用，調動了村莊內多元主體力量參與鄉村治理，尤其是凸顯了基層優秀黨員的先鋒模范作用，體現了協同治理的理念。其意義體現在：首先，通過“黨建+新型農業經營主體”，可以克服黨建方式單一、黨建成效不凸顯的問題，強化基層黨組織在帶領農村發展中的作用，提升基層黨組織的威信和群眾基礎;其次，通過“黨建+新型農業經營主體”，可以克服“富人治村”中經濟與政治合一而導致的“權力尋租”和“政治排斥”問題，同時又保留了農村經濟精英在幫助發展農村經濟和帶動農民增收方面的功效;最后，通過“黨建+新型農業經營主體”，可以克服農業產業發展中土地流轉的不信任問題，降低土地流轉的交易成本。

　　盡管“黨建+新型農業經營主體”的“紅色合伙人”黨建品牌是基層治理創新中的成功案例，但從這個基層治理創新的個案中，也可以引申出一些我國基層治理創新中的一般性問題加以討論。

　　第一，創新的單向性問題。我國基層治理創新普遍有一個特點，即多為自上而下政府主導的創新，而缺乏自下而上社會多元的創新。這是由于政府掌握強大的社會資源和治理資源，可以通過快速動員的方式實現有效治理，也反映出我國權威主義基層治理〔13〕的現實。但基層社會的有效治理，不能過度依賴政府的創新推動，如何發揮社會力量在創新基層治理中的作用，是需要認真研究的課題。

　　第二，創新的持續性問題。我國向來存在“人亡政息”的說法，由于基層治理創新大多由地方政府發起，其創新的動力主要源自于政績驅動〔14〕，創新項目的落地往往與主政領導者的支持和推動密不可分，往往會由于領導人的工作調動而夭折。因而如何實現創新實踐的常態化和制度化，也是值得進一步探討的問題。

　　第三，創新的擴散性問題。創新的擴散程度可以作為衡量創新影響力和績效的一個指標，也是鞏固創新成果的有效方式。創新生成環境與地方特點密不可分，具有不可復制性。提高創新擴散性的關鍵在于對創新內容和實踐進行高度凝練，總結出新穎實用的創新經驗。這需要長時段的持續觀察，因而對創新的擴散性進行研究需要投入更多的時間成本。

　　總之，在實施鄉村振興戰略的背景下，要特別注重農村基層治理創新，要不斷加強對農村基層治理創新實踐的研究和總結，提煉基層治理模式，豐富基層治理樣態，為提高基層治理能力和實現基層治理現代化提供經驗積累。

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　　黨建工作對于很多企事業單位來說都是非常重要的，現如今，我國越來越重視黨建工作了，在很多基層單位也落實了不少。黨建工作包括：思想建設、組織建設、作風建設、制度建設、反腐倡廉建設、純潔性建設等，具有鮮明的黨性和實踐性，指導黨在不同時代、不同情況下的工作與活動。很多學校也會給學生開設一些黨建工作，讓學生在邁入社會的時候自身素質得到了很大的提升。