新型冠狀病毒肺炎疫情下糧食保障應(yīng)對(duì)策略分析與建議

　　要: 在新型冠狀病毒肺炎( 簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”) 疫情背景下，全球的糧食保障面臨前所未有的挑戰(zhàn)。為掌握全球糧食狀況，保障我國(guó)糧食安全，分析了全球和中國(guó)的糧食供應(yīng)情況，并提出了糧食保障應(yīng)對(duì)策略。通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，疫情之下全球糧食生產(chǎn)預(yù)期總體平穩(wěn)，具有較強(qiáng)地抗沖擊能力，中國(guó)的主糧供給有保障，但大豆等進(jìn)口商品受到一定的影響。由于各國(guó)形勢(shì)差異，不同國(guó)家采取了多種措施保障本國(guó)糧食供應(yīng)，例如增加財(cái)政和政策支持、加大糧食庫(kù)存、建立綠色通道、限制糧食出口、減免進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)行價(jià)格管制等。在此基礎(chǔ)上，建議通過(guò)破解供應(yīng)瓶頸來(lái)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、通過(guò)加強(qiáng)調(diào)控力度來(lái)穩(wěn)定糧食價(jià)格、通過(guò)有效引導(dǎo)市場(chǎng)來(lái)穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，以保障我國(guó)的糧食安全和糧食供應(yīng)鏈的穩(wěn)定運(yùn)行。

　　本文源自王曉梅; 何微; 楊小薇; 孔令博; 林巧， 中國(guó)農(nóng)業(yè)科技導(dǎo)報(bào) 發(fā)表時(shí)間：2021-05-13

　　關(guān)鍵詞: 新冠肺炎疫情; 糧食安全; 糧食供應(yīng); 保障措施

　　“洪范八政，食為政首”，自古以來(lái)，糧食對(duì)于國(guó)家的發(fā)展都至關(guān)重要。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的 “壓艙石”，糧食安全是治國(guó)理政的頭等大事[1]。習(xí)近平同志曾多次強(qiáng)調(diào)“手 中 有 糧，心 中 不慌”，也始終堅(jiān)持把糧食安全作為治國(guó)理政的頭等大事。由此可以看出，只有實(shí)現(xiàn)糧食的自給自足，一個(gè)國(guó)家才能維護(hù)好經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展[2]。

　　新型冠狀病毒肺炎( 簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”) 疫情爆發(fā)以來(lái)，全球糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易受到一定的沖擊。但就目前而言，國(guó)際糧食市場(chǎng)供需整體平衡，僅小部分區(qū)域和國(guó)家存在供需錯(cuò)配現(xiàn)象。為了保證自身糧食安全，目前已有多個(gè)國(guó)家對(duì)糧食出口采取限制性措施，各國(guó)因疫情管控而采取的封鎖措施也影響了糧食產(chǎn)量與流通效率。在錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)情和疫情形勢(shì)之下，中國(guó)如何實(shí)現(xiàn)糧食有效供給、保障糧食絕對(duì)安全、控制和穩(wěn)定糧價(jià)是當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)亟需解決的突出問(wèn)題。本文在全面調(diào)研近兩年全球糧食狀況的基礎(chǔ)上，針對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)全球和中國(guó)糧食供應(yīng)的影響，結(jié)合疫情下各國(guó)已采取的相關(guān)措施，對(duì)我國(guó)的糧食保障提出建議，以期為我國(guó)糧食安全和糧食供應(yīng)鏈的穩(wěn)定運(yùn)行提供參考。

　　1全球糧食狀況

　　1.1 全球糧食產(chǎn)量穩(wěn)定但供需錯(cuò)配

　　1.1.1 糧食產(chǎn)量穩(wěn)中有升 根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織( Food and Agriculture Organization of the United Nations，F(xiàn)AO) 《糧食展望報(bào)告》[3]對(duì)全球谷物產(chǎn)量的統(tǒng)計(jì)，谷物包括小麥、粗糧和大米，粗糧又包括玉米、大麥、高粱等，2019 年全球谷物總產(chǎn)量 達(dá) 27. 11 億 t，同 比 增 長(zhǎng) 2. 3%，其 中 粗 糧 14. 48 億 t，小麥 7.62 億 t，大米 5 億 t; 2020 年全球谷物產(chǎn)量約為 27.50 億 t，其中粗糧 14.78 億 t，小麥 7.65 億 t，大米 5.32 億 t。按照全球約 78 億人口計(jì)算，人均谷物產(chǎn)量約為 352 kg。

　　1.1.2 部分國(guó)家供需錯(cuò)配 由于全球人口和農(nóng)業(yè)資源分布不均勻，不同國(guó)家的糧食人均占有量差異巨大。例如，美國(guó)、烏克蘭、阿根廷、俄羅斯、巴西、加拿大是糧食產(chǎn)品的主要出口國(guó)。根據(jù)《糧食展望報(bào)告》[3]統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2019 年美國(guó)出口谷物 0.78 億 t，烏克蘭出口谷物 0.55 億 t，阿根廷出口谷物 0.50 億 t。而另一些國(guó)家的糧食需求則對(duì)進(jìn)口的依賴度高，例如，菲律賓歷年的大米產(chǎn)量都低于其消費(fèi)量，是全球最大的大米進(jìn)口國(guó)，埃及則是全球最大的小麥進(jìn)口國(guó)。據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織 ( Organization for Economic Co-operation and Development，OECD) 官網(wǎng)( https: / /stats. oecd. org / #) 統(tǒng)計(jì)，2019 年菲律賓進(jìn)口大米 0.03 億 t，埃及進(jìn)口小麥 0.13 億 t。

　　1.1.3 糧食生產(chǎn)供應(yīng)環(huán)節(jié)損耗問(wèn)題突出 根據(jù) FAO《糧食及農(nóng)業(yè)狀況》[4]報(bào)告，全球約有 14%的糧食在收獲后到銷售前的一系列環(huán)節(jié)中有所損失，主要出現(xiàn)在農(nóng)場(chǎng)、倉(cāng)儲(chǔ)和運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)。無(wú)論何種糧食作物，收獲環(huán)節(jié)都是較為關(guān)鍵的損失節(jié)點(diǎn)，此外，倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施不完善以及操作不當(dāng)也是導(dǎo)致農(nóng)場(chǎng)倉(cāng)儲(chǔ)損失嚴(yán)重的主要原因。

　　1.2 中國(guó)糧食供求總體基本平衡

　　1.2.1 糧食產(chǎn)量穩(wěn)中有升 根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2020 年我國(guó)糧食總產(chǎn)量 6.69 億 t，比 2019 年增加 594 萬(wàn) t，同比增長(zhǎng) 0.9%，其中稻谷 2.10 億 t、小麥 1.34 億 t、玉米 2.61 億 t [5]。按照中國(guó) 14 億人口計(jì)算，中國(guó)人均糧食達(dá) 477 kg，平均每人每天超過(guò) 1 kg。

　　1.2.2 糧食庫(kù)存充盈 2019 年，我國(guó)小麥、玉米、大米的庫(kù)存結(jié)余共 2.8 億多 t，而我國(guó)糧食年均消費(fèi)量為 2 億多 t，因此，現(xiàn)有庫(kù)存可以滿足中國(guó)人民 1 年以上的糧食需求[6]。加上我國(guó)每年穩(wěn)中有升的糧食產(chǎn)量，庫(kù)存仍將處于充盈狀態(tài)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2020 年我國(guó)糧食生產(chǎn)形勢(shì)向好，夏糧產(chǎn)量 14 286 萬(wàn) t，增產(chǎn) 0.9%; 早稻產(chǎn)量2 729 萬(wàn) t，增產(chǎn)3.9%; 秋糧產(chǎn)量49 934 萬(wàn) t，增產(chǎn)0.7%。全年谷物產(chǎn)量 61 674 萬(wàn) t，比上年增產(chǎn) 0. 5%[7]。

　　1.2.3 糧食進(jìn)口量占比低 據(jù) FAO《糧食展望報(bào)告》[3]統(tǒng)計(jì)，2019 年，中國(guó)谷物產(chǎn)量為 5.48 億 t，約占全球谷物總產(chǎn)量的 1 /5，而且中國(guó)還是全球最大的大米和小麥生產(chǎn)國(guó)，第二大玉米生產(chǎn)國(guó)。大米、小麥和玉米的自給率均高達(dá) 98% 以 上。 2019 年，我國(guó)谷物凈進(jìn)口量為 1 468 萬(wàn) t，僅占全國(guó)谷物消費(fèi)總量的 2%左右，比重很小，且進(jìn)口的主要谷物是強(qiáng)筋、弱筋小麥及泰國(guó)大米等，進(jìn)口目的是為了滿足不同消費(fèi)者個(gè)性化的消費(fèi)需求[8]。總體而言，我國(guó)小麥產(chǎn)需供應(yīng)平衡有余，大米產(chǎn)大于需，糧食進(jìn)口依存度較小。

　　2 新冠肺炎疫情對(duì)全球糧食供應(yīng)的影響

　　目前，國(guó)際糧市供需整體平衡，庫(kù)存充足，具有較強(qiáng)地抗沖擊能力。新冠肺炎疫情在全球擴(kuò)散蔓延后，為了保證本國(guó)糧食安全，多個(gè)國(guó)家對(duì)糧食出口采取限制性措施，導(dǎo)致主要糧食價(jià)格飆升，恐慌情緒可能在未來(lái)引起糧價(jià)攀升和糧食的暫時(shí)性供應(yīng)短缺，各國(guó)基于疫情的管控措施也進(jìn)一步影響了糧食的流通效率。我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)運(yùn)行則相對(duì)平穩(wěn)，受國(guó)際市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)影響不大，全球疫情對(duì)我國(guó)糧食生產(chǎn)和供給影響有限。綜合而言，短期內(nèi)爆發(fā)全球性糧食危機(jī)的可能性不大，但要警惕新冠疫情發(fā)展的高度不確定性。

　　2.1 新冠肺炎疫情下全球主要國(guó)家糧食供應(yīng)和流通情況

　　2.1.1 國(guó)際糧食供需整體平衡 截至 2020 年 4 月，全球主要糧食生產(chǎn)國(guó)的生產(chǎn)活動(dòng)尚未受到嚴(yán)重的沖擊，美國(guó)大豆產(chǎn)區(qū)除伊利諾伊州外，疫情的影響相對(duì)有限; 巴西、阿根廷的大豆收割正常[9]。從整體來(lái)看，當(dāng)前全球糧食產(chǎn)量已經(jīng)平穩(wěn)超過(guò)需求，供需基本動(dòng)態(tài)平衡，盈余逐步上升，同時(shí)庫(kù)存充裕，即使糧食生產(chǎn)因疫情影響停滯，各類糧食儲(chǔ)備仍能滿足近半年的需求。

　　2.1.2 糧食生產(chǎn)預(yù)期總體平穩(wěn) 農(nóng)業(yè)種植屬非勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)，疫情對(duì)糧食種植規(guī)模和種植結(jié)構(gòu)的影響不大。據(jù) OECD 官網(wǎng)數(shù)據(jù)，2020 年全球小麥產(chǎn)量為 7. 65 億 t，與 2019 年 基 本 持 平， 2020 年全球水稻產(chǎn)量為 5.32 億 t，相較 2019 年穩(wěn)中有增。歐盟、北非、烏克蘭和美國(guó)的預(yù)期減產(chǎn)量幾乎抵消澳大利亞、哈薩克斯坦、俄羅斯聯(lián)邦和印度的預(yù)期增產(chǎn)量。預(yù)計(jì) 2021 年收獲季末，小麥庫(kù)存將上升至 2.75 億 t，原因是中國(guó)的小麥庫(kù)存預(yù)期將出現(xiàn)一定幅度增長(zhǎng)。

　　2.1.3 出口禁令減少國(guó)際糧食流通 據(jù) FAO 糧食及農(nóng)業(yè)政策決策分析 ( Food and Agriculture Policy Decision Analysis，F(xiàn)APDA) ( http: / /fapda. apps.fao.org / /fapda /#main.html) 對(duì)全球各國(guó)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情而制定的政策信息統(tǒng)計(jì)顯示: 截至 2020 年 11 月，至少有 17 個(gè)國(guó)家宣布實(shí)施糧食出口限制，如俄羅斯限制谷物出口，越南暫停大米的出口，緬甸設(shè)定大米出口限額，烏克蘭設(shè)定 2020 / 21 年度小麥最高出口量。同時(shí)，一些國(guó)家開始在國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)行糧食搶購(gòu)，土耳其大量購(gòu)入小麥，哥倫比亞對(duì)玉米、大豆等設(shè)定免稅進(jìn)口。如糧食供需平衡被打破，則可能引發(fā)區(qū)域性或全球性的糧價(jià)飆升與糧食供應(yīng)短缺。

　　2.1.4 封鎖措施打破糧食供應(yīng)鏈平衡 各國(guó)出于疫情管控而采取的封鎖措施打亂了人與物的流動(dòng)節(jié)奏，進(jìn)而影響糧食產(chǎn)量與流通效率。受疫情影響，歐洲數(shù)萬(wàn)移民勞工無(wú)法返回各自的工作崗位，從而影響糧食的生產(chǎn)加工; 美國(guó)播種季開始之前的墨西哥籍勞動(dòng)力短缺也成為隱患，因?yàn)檫@些移民是美國(guó)農(nóng)業(yè)廉價(jià)勞動(dòng)力的主要來(lái)源。除了勞動(dòng)力短缺威脅著糧食生產(chǎn)之外，物流瓶頸也制約著糧食流通效率[10]。隨著疫情的緩和，糧食供應(yīng)鏈會(huì)逐漸調(diào)整至正常水平，但短期內(nèi)，各國(guó)的防疫措施會(huì)繼續(xù)在全球?qū)用嫔舷拗萍Z食流通的效率。

　　2.1.5 沙漠蝗災(zāi)或加重糧食供應(yīng)緊張 近期，全球多個(gè)國(guó)家和地區(qū)再遭沙漠蝗災(zāi)侵?jǐn)_。雖然目前蝗災(zāi)暫未發(fā)展為全球性災(zāi)害，但未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)因素可能導(dǎo)致災(zāi)情惡化，引發(fā)局部糧食危機(jī)。考慮到目前大部分受到蝗災(zāi)侵襲的國(guó)家也是全球主要糧食生產(chǎn)國(guó)與出口國(guó)( 巴基斯坦是小麥主產(chǎn)國(guó)，印度是第一大米出口國(guó)) ，疫情和災(zāi)情的疊加給這些國(guó)家的糧食安全帶來(lái)了極大的不確定性[10]。

　　2.2 新冠肺炎疫情下中國(guó)的糧食供應(yīng)情況

　　2.2. 1 主 糧 供 給 有 保 障 根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 ( http: / /www.stats.gov. cn /) 2016—2020 年關(guān)于糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)的公告，我國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù) 5 年保持在 6.1 億 t 以上，整體來(lái)看，糧食生產(chǎn)保持穩(wěn)定，供需總量平衡，糧食進(jìn)口量占比很低。受新冠肺炎疫情影響，我國(guó)部分產(chǎn)品的出口可能會(huì)遭到限制，但正好彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)消費(fèi)者對(duì)別國(guó)產(chǎn)品的需求缺口。此外，2020 年的夏糧播種面積 為 2 617 萬(wàn) hm2 ( 4 億畝) 且長(zhǎng)勢(shì)良好，全年糧食豐收在望，有能力保障全國(guó)的糧食供給[11]。

　　2.2.2 部分糧食價(jià)格存在一定的波動(dòng) 新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，我國(guó)國(guó)內(nèi)主糧市場(chǎng)總體平穩(wěn)。雖然在疫情較重期間，部分“菜籃子”產(chǎn)品的產(chǎn)銷銜接受到阻礙，加之恐慌囤糧心態(tài)的激增，導(dǎo)致部分糧食價(jià)格有所上漲。但隨著交通和物流的逐步恢復(fù)、企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的比例增加，主糧市場(chǎng)價(jià)格已基本恢復(fù)正常[12]。據(jù)國(guó)家糧食交易中心 數(shù)據(jù)顯示: 截至 2020 年 10 月，中國(guó)小麥、大米價(jià)格總體趨于平穩(wěn)。但受疫情等多重因素的影響，國(guó)內(nèi)大豆和玉米價(jià)格出現(xiàn)明顯漲幅。

　　2.2.3 大豆進(jìn)口或受到一定的影響 中國(guó)大豆嚴(yán)重依賴進(jìn)口，主要用于飼料及食品加工等。我國(guó)每年大豆需求量在 1 億 t 以上，其中 80%以上需要通過(guò)進(jìn)口來(lái)滿足[13]，2019 年，我國(guó)大豆的產(chǎn)量 1 810 萬(wàn) t，與 2018 年相比增加了 215 萬(wàn) t，增幅為 11.9%，但是，我國(guó)大豆市場(chǎng)供給仍然以進(jìn)口為主，且短期內(nèi)難以發(fā)生改變[14]，2019 年進(jìn)口量仍高達(dá) 8 851 萬(wàn) t [15]。雖然目前大豆主產(chǎn)國(guó)還未限制出口，但大量進(jìn)口的實(shí)際市場(chǎng)需求，在新冠肺炎疫情爆發(fā)的背景下，可能面臨著一定的供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

　　2.2.4 玉米供需或出現(xiàn)缺口 近年來(lái)，中國(guó)玉米進(jìn)口一直維持在較高水平。國(guó)內(nèi)外玉米價(jià)格倒掛，導(dǎo)致中國(guó)玉米進(jìn)口量逐漸增加[16]。截至 2020 年 10 月，中國(guó)玉米進(jìn)口累計(jì) 782 萬(wàn) t，已超過(guò) 720 萬(wàn) t 的進(jìn)口關(guān)稅配額。近期，隨著玉米庫(kù)存的消化、養(yǎng)殖業(yè)飼料需求的增加以及相關(guān)反傾銷政策的實(shí)施，玉米供需可能出現(xiàn)一定的缺口。

　　3 新冠肺炎疫情下各國(guó)的糧食保障舉措

　　當(dāng)前爆發(fā)的新冠肺炎疫情導(dǎo)致了全球經(jīng)濟(jì)增速減緩、人均收入下降和失業(yè)人群增加等諸多不利影響。多個(gè)國(guó)家都采取了有力舉措來(lái)保證本國(guó)糧食安全和人民溫飽，以避免恐慌造成的進(jìn)一步惡性反應(yīng)，據(jù) FAPDA 和歐盟官方網(wǎng)站，具體措施和相關(guān)國(guó)家政策如下。

　　3.1 增加財(cái)政和政策支持，保障糧食生產(chǎn)充足

　　歐盟增加了對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)的資金支持，包括農(nóng)民以非常低的利率獲得 200 000 歐元貸款、給農(nóng)民的預(yù)付款從 50%增加到 70%、給農(nóng)村發(fā)展的預(yù)付款從 75%增加到 85%、保證農(nóng)民從每個(gè)農(nóng)場(chǎng)最多獲得 10 萬(wàn)歐元援助等[17]。意大利 2020 年 3 月 17 日通過(guò)的第 18 號(hào)法令中增加農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的預(yù)算支出，設(shè)立 1 億歐元基金以支持 2020 年農(nóng)業(yè)和漁業(yè)發(fā)展，此外，該國(guó)季節(jié)性農(nóng)業(yè)移民占 27%左右。為保證農(nóng)村工人的供應(yīng)，意大利政府已將居住證擴(kuò)展至已經(jīng)居住在意大利的非歐盟公民，以使缺乏居留許可的外國(guó)勞工合法化。中國(guó)則通過(guò)公共銀行獲得信貸/財(cái)務(wù)支持，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行簽署金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略合作協(xié)議，共支持農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供重點(diǎn)企業(yè) 349 家，貸款余額 414 億元[18]。

　　3.2 增加庫(kù)存和物流通道，保證糧食供應(yīng)正常

　　印度食品公司確保在封閉期內(nèi)全國(guó)范圍持續(xù)供應(yīng)小麥和大米，2020 年疫情爆發(fā)之初，印度食品公司擁有 5 640 萬(wàn) t 谷物庫(kù)存( 3 054 萬(wàn) t 大米和 2 586 萬(wàn) t 小 麥) ，其庫(kù)存不僅可以滿足 5 kg·月-1 ·人-1 的糧食要求，而且還可以滿足未來(lái) 3 個(gè) 月 81. 35 × 103 萬(wàn) 人 口 5 kg·人-1 的 糧 食 供應(yīng)[19]。越南根據(jù) 2020 年國(guó)家儲(chǔ)備目標(biāo)，分配財(cái)政部購(gòu)買 19 萬(wàn) t 大米、9 萬(wàn) t 未脫殼大米用于儲(chǔ)存，從而滿足應(yīng)急情況的需求[20]。肯尼亞和菲律賓各自批準(zhǔn)進(jìn)口 36 萬(wàn) t 玉米和 30 萬(wàn) t 大米，以增加庫(kù)存，確保在新冠肺炎疫情期間擁有充足的市場(chǎng)供應(yīng)量[21]。歐盟創(chuàng)建了綠色通道來(lái)確保單一商品市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，綠色通道在指定的邊界過(guò)境點(diǎn)進(jìn)行不超過(guò) 15 min 的過(guò)境檢查[17]。中國(guó)大力改善糧食和農(nóng)業(yè)投入物運(yùn)輸鏈銜接，包括快速溫度檢查、“一站式，三不間斷”、緊急運(yùn)輸綠色通道等。

　　3.3 通過(guò)限制出口和降低進(jìn)口關(guān)稅等措施確保糧食市場(chǎng)的穩(wěn)定

　　吉爾吉斯斯坦、阿爾及利亞暫時(shí)禁止出口某些類型的食品，包括小麥、小麥粉、植物油、糖、雞蛋、大米、豆類等[22-23]。俄羅斯、烏克蘭、越南和哈薩克斯坦則對(duì)糧食出口設(shè)置了限額，新加坡在 2020 年 4—6 月禁止出口超過(guò) 700 萬(wàn) t 的糧食作物[24]，烏克蘭在 2019 /20 年度銷售結(jié)束之前對(duì)小麥的出口限制為 2 020 萬(wàn) t [25]，哈薩克斯坦建立了每月 20 萬(wàn) t 的小麥谷物和 7 萬(wàn) t 的小麥粉出口配額[26]。南非于 2020 年 3 月 19 日宣布對(duì)玉米粉、大米和面粉等一系列食品實(shí)行價(jià)格管制，于 3 月 27 日宣布對(duì)包括食品在內(nèi)的進(jìn)口必需品免征增值稅。毛里塔尼亞于 2020 年 3 月 25 日宣布，在本年度剩余時(shí)間內(nèi)不再對(duì)小麥、油類、奶粉、蔬菜和水果征收進(jìn)口關(guān)稅。薩爾瓦多于 2020 年 3 月 20 日暫停對(duì)白玉米、紅豆和大米征收進(jìn)口關(guān)稅，直至疫情結(jié)束，3 月 22 日，又開始對(duì)玉米、大米和豆類等基本產(chǎn)品實(shí)行最高價(jià)格的管制[21]。

　　4 針對(duì)新冠肺炎疫情的中國(guó)糧食保障建議

　　2020 年 4 月 17 日，中共中央政治局會(huì)議分析了國(guó)內(nèi)外新冠肺炎疫情的防控形勢(shì)，此次會(huì)議突出強(qiáng)調(diào)了確保糧食能源安全和產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈穩(wěn)定的重點(diǎn)任務(wù)[27]。2021 年 2 月 21 日，中央一號(hào)文件《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指出，要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力[28]。從目前的情況看，中國(guó)糧食供給總體基本平衡，但也存在著少部分農(nóng)產(chǎn)品或食品價(jià)格小幅波動(dòng)，部分地區(qū)糧食生產(chǎn)供應(yīng)趨于緊張，因恐慌情緒導(dǎo)致非理性囤糧等現(xiàn)象。為進(jìn)一步做好疫情期間糧食安全工作，確保牢牢守住我國(guó)糧食安全紅線，應(yīng)著重從穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、穩(wěn)定糧食價(jià)格、穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期三個(gè)方面全面發(fā)力。

　　4.1 破解供應(yīng)瓶頸，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)

　　4.1.1 有效保障農(nóng)業(yè)耕種增產(chǎn) 為了做好春耕生產(chǎn)，各地區(qū)應(yīng)根據(jù)不同情況采取貼息貸款等政策，以減少生產(chǎn)成本、降低生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)抗災(zāi)能力; 加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)的補(bǔ)償激勵(lì)措施[29]，落實(shí)各項(xiàng)扶持政策，穩(wěn)定種糧農(nóng)民補(bǔ)貼，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，著力提高糧食生產(chǎn)效益; 部分地區(qū)存在疫情防控帶來(lái)農(nóng)資運(yùn)輸受阻、價(jià)格上漲等問(wèn)題，要及時(shí)疏通農(nóng)資供應(yīng)渠道，確保生產(chǎn)順利進(jìn)行。

　　4.1.2 加快推進(jìn)科研攻關(guān) 實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力，開展綠色增產(chǎn)模式攻關(guān)，推廣優(yōu)良品種和標(biāo)準(zhǔn)化高產(chǎn)高效綠色技術(shù)模式; 加快實(shí)施農(nóng)業(yè)生物育種重大科技項(xiàng)目，深入實(shí)施農(nóng)作物育種聯(lián)合攻關(guān); 通過(guò)“大豆振興計(jì)劃”的實(shí)施，著力提高大豆等進(jìn)口依賴型作物的單產(chǎn)水平，逐步緩解大豆的供需平衡問(wèn)題。

　　4.1.3 減少糧食供應(yīng)損耗 開展糧食節(jié)約行動(dòng)，嚴(yán)格控制生產(chǎn)、加工和流通等各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的糧食損耗; 要立足國(guó)內(nèi)資源，解決當(dāng)前糧食供給的主要矛盾，著力保證好主糧的需求和供給，如適當(dāng)減少工業(yè)用糧需求( 釀酒等) 和促進(jìn)糧食加工副產(chǎn)物的綜合利用等。

　　4.1.4 破解大豆進(jìn)口依賴 目前國(guó)內(nèi)大豆單產(chǎn)水平較低于世界平均水平，且國(guó)內(nèi)大豆需求量巨大，進(jìn)口依賴度高達(dá) 85%以上，來(lái)源國(guó)主要為美國(guó)和巴西。為積極預(yù)防疫情給糧食進(jìn)出口帶來(lái)的不確定影響，需積極尋求大豆替代產(chǎn)品和大豆進(jìn)口替代國(guó)，以保持國(guó)內(nèi)糧食供應(yīng)平衡。

　　4.1.5 緩解玉米供需緊平衡 目前國(guó)內(nèi)臨儲(chǔ)玉米所剩余糧較少，進(jìn)口玉米需求量增加，玉米供需基本進(jìn)入緊平衡狀態(tài)。為預(yù)防玉米供需存在的不確定性，應(yīng)多措并舉、有序推進(jìn)玉米主產(chǎn)區(qū)的相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn); 并積極尋求飼料用玉米替代品，如小麥、高粱、大麥和可溶固形物的干酒糟等; 減少工業(yè)用途玉米的消費(fèi)量，如制作燃料乙醇和淀粉等。

　　4.2 加強(qiáng)調(diào)控力度，穩(wěn)定糧食價(jià)格

　　4.2.1 強(qiáng)化糧食市場(chǎng)監(jiān)測(cè)預(yù)警 密切關(guān)注市場(chǎng)供需變化和價(jià)格異常波動(dòng)，做好供給側(cè)及時(shí)補(bǔ)貨和需求側(cè)市場(chǎng)調(diào)控，保持糧食價(jià)格運(yùn)行在合理區(qū)間; 構(gòu)建農(nóng)業(yè)市場(chǎng)信息系統(tǒng)、用于監(jiān)測(cè)世界糧食供應(yīng)和價(jià)格變化以及糧食和農(nóng)業(yè)政策決策分析平臺(tái)，兩者都有助于全球市場(chǎng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　4.2.2 完善糧食供給應(yīng)急保障 構(gòu)建支撐保障體系，保證充足的原糧儲(chǔ)備，在人口集中城市和價(jià)格易波動(dòng)地區(qū)建立成品糧儲(chǔ)備，以及建設(shè)應(yīng)急的供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)、配送中心和儲(chǔ)運(yùn)企業(yè)[30]; 制定糧食供應(yīng)應(yīng)急預(yù)案，建立應(yīng)急運(yùn)輸對(duì)接機(jī)制，維持糧食市場(chǎng)的價(jià)格秩序; 建立糧食安全責(zé)任制，強(qiáng)化統(tǒng)籌調(diào)度與主體責(zé)任，切實(shí)做到守土盡責(zé)。

　　4.2.3 加快糧食供應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)轉(zhuǎn) 創(chuàng)新糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，優(yōu)化生產(chǎn)技術(shù)措施，暢通糧食加工、運(yùn)輸、配送等供應(yīng)鏈和物流鏈的有效對(duì)接; 著力打造新業(yè)態(tài)，縮短糧食供應(yīng)鏈，如電子商務(wù)可以增強(qiáng)地方抵御力，加強(qiáng)生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的直接聯(lián)系; 逐步推進(jìn)糧食加工企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，突出解決企 業(yè) 物 流 運(yùn) 輸、用 工 不 足、港 口 通 關(guān) 等 問(wèn)題，減少或避免因環(huán)節(jié)成本導(dǎo)致糧食價(jià)格上漲。

　　4.2.4 緩解大豆、玉米等價(jià)格上漲 積極推進(jìn)大豆和玉米主產(chǎn)區(qū)糧食上市交易; 有序保障政策糧出庫(kù)率，加大推進(jìn)臨儲(chǔ)拍賣，推進(jìn)糧食保險(xiǎn)試點(diǎn)、調(diào)整及完善糧食收購(gòu)價(jià)格及疊加政策糧定點(diǎn)定量投放力度; 嚴(yán)厲打擊主產(chǎn)區(qū)貿(mào)易商囤糧惜售、搶購(gòu)和囤糧行為，以及投機(jī)資本肆意炒作引發(fā)糧食恐慌等行為; 積極尋求大豆和玉米替代品，豐富市場(chǎng)供應(yīng)多元化，如國(guó)內(nèi)小麥替代已經(jīng)啟動(dòng); 有效拓展進(jìn)口渠道和進(jìn)口來(lái)源，加大進(jìn)口力度，以此緩解大豆和玉米價(jià)格上漲幅度。

　　4.3 有效引導(dǎo)市場(chǎng)，穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期

　　4.3.1 引導(dǎo)正確消費(fèi)觀念 目前，國(guó)內(nèi)地方和部門產(chǎn)銷對(duì)接有序，各地糧食貨源充足，糧食生產(chǎn)加工企業(yè)復(fù)工向好。政府應(yīng)加強(qiáng)正向引導(dǎo)、減少民眾恐慌囤糧; 引導(dǎo)正確消費(fèi)觀念，節(jié)約環(huán)保的消費(fèi)理念，呼吁促進(jìn)綠色消費(fèi)，減少日常生活中的糧食浪費(fèi)問(wèn)題。

　　4.3.2 維護(hù)正常市場(chǎng)秩序 加強(qiáng)對(duì)糧食市場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊各種違法收購(gòu)、囤積居奇、欺行霸市等經(jīng)營(yíng)行為[31]; 強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，督促相關(guān)企業(yè)依法規(guī)范經(jīng)營(yíng); 同時(shí)對(duì)發(fā)布虛假信息和制造恐慌氣氛的行為進(jìn)行制止和處罰，以維護(hù)市場(chǎng)正常秩序。

　　4.3.3 保持國(guó)際貿(mào)易和市場(chǎng)開放 疫情期間如果各國(guó)僅靠禁止或限制糧食出口來(lái)維持糧食安全穩(wěn)定，可能導(dǎo)致國(guó)內(nèi)市場(chǎng)恐慌和國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)。同時(shí)，我國(guó)糧食市場(chǎng)的穩(wěn)定也不可避免地受到國(guó)際形勢(shì)的沖擊。因此，無(wú)論是從維護(hù)全球糧食安全還是保障我國(guó)貿(mào)易利益的角度出發(fā)，都需積極推動(dòng)全球糧食供應(yīng)鏈和物流鏈穩(wěn)定運(yùn)行。

　　5 結(jié)語(yǔ)

　　新冠肺炎疫情給全球和中國(guó)的糧食保障帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。但整體來(lái)看，全球糧食供給充裕、儲(chǔ)備庫(kù)存充足、市場(chǎng)流通總體向穩(wěn)，具有較強(qiáng)的抗沖擊能力，同時(shí)多個(gè)國(guó)家都采取了增加財(cái)政和政策支持、加大糧食庫(kù)存、建立綠色通道、限制糧食出口、減免進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)行價(jià)格管制等有力舉措來(lái)保證本國(guó)糧食安全。針對(duì)這種國(guó)際形勢(shì)，建議我國(guó)通過(guò)破解供應(yīng)瓶頸來(lái)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、通過(guò)加強(qiáng)調(diào)控力度來(lái)穩(wěn)定糧食價(jià)格、通過(guò)有效引導(dǎo)市場(chǎng)來(lái)穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，以期為做好新冠肺炎疫情期間我國(guó)的糧食安全工作、確保糧食安全紅線提供參考。