一、城市社區(qū)治理模式的法理基礎(chǔ)

根據(jù)國內(nèi)外專家學(xué)者對(duì)世界各地城市社區(qū)發(fā)展組織管理現(xiàn)狀的考察研究，城市社區(qū)治理模式大致有三種類型：即自治型、行政主導(dǎo)型和半行政半自治的合作型治理模式。這三種模式，反映了國家和社會(huì)在爭(zhēng)奪社會(huì)控制的國家社會(huì)的關(guān)系。從其治理模式的選擇來看，市民社會(huì)理論影響著它的發(fā)展軌跡。

1．市民社會(huì)先于或外于國家

洛克認(rèn)為“市民社會(huì)先于或外于國家”。他明確指出，“人類原來所處的自然狀態(tài)，那是一種完備無缺的自由狀態(tài)，他們?cè)谧匀环ǖ姆秶鷥?nèi)，按照他們認(rèn)為合適的辦法，決定他們的行動(dòng)和處理他們的財(cái)產(chǎn)和人身，而毋需得到任何人的許可或聽命于任何人的意志”，①國家只是處于社會(huì)中的個(gè)人為達(dá)致某種目的而形成契約的結(jié)果。他通過對(duì)自然狀態(tài)的假定以及社會(huì)契約論的手段而賦予了社會(huì)以前政治或國家的生命。這是一種外在于國家或政治的社會(huì)觀：國家至多是社會(huì)的保護(hù)工具，換言之，社會(huì)具有獨(dú)立于國家而在的生命或身份。②

洛克還認(rèn)為市民社會(huì)應(yīng)當(dāng)保持人類生活的原初狀態(tài)，國家之于市民社會(huì)，只具工具性的功用，是手段而非目的，國家的功用僅在于維系或具體完善市民社會(huì)，是不能滲透到市民社會(huì)的。

洛克的自由主義思想成為自治的市民社會(huì)理論根基，這種理論指導(dǎo)下的城市社區(qū)治理模式趨向于自治型，具有“強(qiáng)社會(huì)、弱國家”的特點(diǎn)。

2．國家高于市民社會(huì)

黑格爾提出“國家高于市民社會(huì)”。黑格爾說，市民社會(huì)是一個(gè)私欲間的無休止的沖突場(chǎng)所。市民社會(huì)的這一特性決定了它不僅不能克服自身的缺陷，而且往往趨于使其偶然的協(xié)和及多元性遭到破壞。市民社會(huì)是獨(dú)立的，但卻是不自足的。③

市民社會(huì)的不自足性只有憑靠政治秩序化方能解決，那么它就必須訴諸一個(gè)外在的但卻是最高的公共機(jī)構(gòu)，即國家。正是基于上述觀點(diǎn)，黑格爾指出，市民社會(huì)雖說外于國家，但如果市民社會(huì)要救濟(jì)其“不自足”，就需要國家。因此，只有國家才能有效地救濟(jì)市民社會(huì)的非正義缺陷并將其所含的特殊利益溶合進(jìn)一個(gè)代表著普遍利益的政治共同體之中。一言以蔽之，國家高于市民社會(huì)。黑格爾的思想導(dǎo)致公權(quán)力深入社區(qū)，成為行政主導(dǎo)型社區(qū)治理模式的理論基礎(chǔ)，這種模式具有“強(qiáng)國家、弱社會(huì)”的特點(diǎn)。

3．國家與社會(huì)的良性互動(dòng)

當(dāng)代學(xué)者則一改洛克、黑格爾在國家與市民社會(huì)關(guān)系上的極端論點(diǎn)，提出了國家與市民社會(huì)的互相依賴與互動(dòng)。在研究國家與社會(huì)的關(guān)系時(shí)，不再將二者對(duì)立起來，在“弱國家，強(qiáng)社會(huì)”格局下的自治社區(qū)治理模式尋求通過強(qiáng)化政府的權(quán)力以更好地發(fā)揮政府協(xié)調(diào)與調(diào)控的能力，來適應(yīng)得到充足培育和發(fā)展了的公民社會(huì)與民情，以使二者更好地合作和發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，而不是此消彼長的對(duì)立關(guān)系。在“強(qiáng)國家，弱社會(huì)”格局下的行政主導(dǎo)型社區(qū)治理模式則認(rèn)識(shí)到社會(huì)偏弱，需加快發(fā)展社會(huì)的民主，培育良好的公民社會(huì)狀況，發(fā)揮市場(chǎng)的作用，以防止政府與市場(chǎng)的雙向失靈給社會(huì)造成的損害。

在這種思想指導(dǎo)下，行政權(quán)和自治權(quán)在社區(qū)管理中都發(fā)揮重要作用。以美國為例，美國的城市社區(qū)自治性很強(qiáng)，但政府也逐漸顯示了自己在社區(qū)治理當(dāng)中的作用。政府通過政策調(diào)節(jié)、法律制定和財(cái)政支持來實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的宏觀管理，使社區(qū)的自主管理有制度和物質(zhì)保障，而不強(qiáng)調(diào)社區(qū)的治理脫離政府的指導(dǎo)和幫助，相反，正是得益于政府的指導(dǎo)和幫助，使得營利部門和非營利部門都能在社區(qū)事務(wù)中與政府形成良好的合作與互動(dòng)，促使美國的社區(qū)良好運(yùn)行。而且美國城市社區(qū)建設(shè)所需的資金的70％左右來源于政府財(cái)政投入。④

這種新的社區(qū)治理模式強(qiáng)調(diào)了國家行政權(quán)和社會(huì)自治權(quán)的合作，具有“強(qiáng)社會(huì)強(qiáng)國家”的特點(diǎn)，因而可以叫合作型或混合型。

二、我國城市社區(qū)治理的實(shí)踐

1．哈爾濱市南崗區(qū)

法學(xué)視角下城市社區(qū)治理模式之選擇□盧以品胡細(xì)妮256南崗區(qū)社區(qū)治理的重點(diǎn)在區(qū)一級(jí)，成立了南崗區(qū)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)，區(qū)委書記任委員會(huì)主任。委員會(huì)是社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)南崗區(qū)社區(qū)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一部署、綜合協(xié)調(diào)和督促檢查。委員會(huì)下設(shè)“社區(qū)建設(shè)辦公室”和“社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)中心”，前者為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)中心的工作和其他相關(guān)工作；后者為日常工作機(jī)構(gòu)，由民政局長兼任中心領(lǐng)導(dǎo)。在指導(dǎo)中心內(nèi)部，根據(jù)社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容，由相關(guān)的委、辦、局組成7個(gè)工作指導(dǎo)部，其業(yè)務(wù)工作、人員編制和工作經(jīng)費(fèi)分別由相關(guān)的政府部門負(fù)責(zé)，同時(shí)這一管理工作系統(tǒng)自上而下延伸到居委會(huì)一級(jí)。⑤

可見，南崗區(qū)不管是從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)還是日常工作機(jī)構(gòu)都是由相關(guān)的政府部門負(fù)責(zé)，是純粹的政府包管下的治理模式，它的管理工作系統(tǒng)自上而下的延伸到居委會(huì)這層，社區(qū)治理帶有純粹的行政性。

2．上海市盧灣區(qū)五里橋街道

五里橋街道從社區(qū)不同的行政事務(wù)和目標(biāo)出發(fā)，建立了三個(gè)層面的組織管理系統(tǒng)：即作為行政組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的街道辦事處及城區(qū)管理委員會(huì)，作為行政組織執(zhí)行系統(tǒng)的四個(gè)工作委員會(huì)———市政管理委員會(huì)、社區(qū)發(fā)展委員會(huì)、社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)和財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，作為社會(huì)組織支持系統(tǒng)的中介組織，這一組織系統(tǒng)由社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、居民群眾及其自治性組織構(gòu)成。⑥

從形式上看，行政權(quán)和自治權(quán)在盧灣區(qū)模式里似乎都得到了體現(xiàn)，但盧灣區(qū)模式的權(quán)力中心在街道辦這一層，街道辦作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，其工作都是受區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)。而且在區(qū)政府與“街道辦”之間職責(zé)與事權(quán)的劃分上并不明確，由于街道辦所轄區(qū)域較大，作為政府的最基層的派出機(jī)構(gòu)，其事務(wù)繁瑣，往往受累于職責(zé)不明確的行政事務(wù)，而無精力治理社區(qū)。因此，此種模式下雖然注重了中介組織的培育和發(fā)揮作用，但沒有相關(guān)制度的支持，這種雙混合模式下的社區(qū)難以保持雙方力量的平衡，形成良性互動(dòng)。