農民工養老保險制度離不開社會保障制度的核心價值與農民工身份的定位，在此基礎上來討論農民工養老保險制度才有其合理性和實踐性。本文將結合養老保險制度的核心價值與農民工的身份定位來考察我國現行運作的農民工養老保險制度，并提出完善舉措。

一、養老保險制度的核心價值與農民工身份的定位

憲法規定：公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利；國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。獲得物質幫助權是公民的固有權利，是國家必須履行的義務。國家應該建立社會保障制度來履行其對公民進行物質幫助的義務。而且，此種制度應該建立在公平、正義、共享的核心價值基礎上。因為，首先，生存權是最基本的人權。現代文明社會每個國家的政府都有義務有責任建立普遍、平等、惠及全民的社會保障制度，以消除人們的生存危機。如同市場機制必定追求效率一樣，任何社會保障制度都必然地表現出對社會公平的追求。其次，在人類社會發展史上，社會保障制度經歷過從統治者居高臨下的恩賜與人們發自內心憐憫的雪中送炭，到普遍以法制為化身國家應盡義務的現代社會保障體系的歷程，因此，社會保障發展史其實就是一條從慈悲到正義之路。社會保障的正義之路走過了從法律正義到分配正義，從實體正義到程序正義的全面完善過程。再次，社會保障制度對公平正義的維護，是通過共享機制來實現的。共享是社會保障制度追求的基本目標，它強調風險分擔和互助共濟，是以集體與個體的互助來分散個體遭遇的風險，進而促進整個社會的團結與融合。如果社會保障制度偏離了這些核心價值目標，必然帶來社會保障制度在實踐中的異化，造成對公平和效率的雙重損害，從而引起社會的紊亂。①養老保險制度是社會保障制度中的一種。建立完善的養老保險制度是國家對全體公民應盡的義務，養老保險制度也應該建立在公平、正義、共享的核心價值基礎上。

從20世紀80年代末開始，隨著我國改革開放的深入和工業化、城市化的推進，我國農村大批勞動力向城市特別是經濟較發達的沿海城市轉移，形成了“農民工”這一特殊社會群體。作為一個規范概念，農民工主要是指戶籍身份是農民，但主要是從事非農產業工作，以工資為主要收入來源的勞動者。這里要特別指出的是，原有的農民工概念還強調農民工的特征之一是有承包土地但主要是從事非農產業工作。但實際生活中，隨著我國城市化進程的發展，大批的農民土地被征收，而其戶籍身份并沒有轉化為市民，被稱為“失地農民”，因此，講農民工不一定得強調他們有承包土地。農民工是活躍在我國城鎮和鄉村建設中的一支主力軍：他們承擔了城市中臟、苦、累的工作，他們走南闖北所積累的經驗和財富以及在城鄉之間的文明傳遞促進了農村的繁榮進步。因此，體現公平、正義、共享核心價值的養老保險制度也應毫無例外地適用農民工，否則不僅有違社會保障制度的核心價值，而且愧對農民工對國家所做的貢獻。但在我國現有國情下，農民工作為我國城鄉二元結構下產生的特殊群體：他們戶口在農村，卻長期居住在城市；在城市就業，但又不固定從事某一職業；居住在城市，但又不穩定居住在某一城市，常常在不同城市不同職業之間流動；……。使得我國現有社會養老保障制度對農民工而言，要么是將其排除之外，要么是對其不平等適用。即使《社會保險法》的出臺也沒有完全解決農民工的養老保險問題。

我國養老保險制度對農民工不平等的根源在于對農民工的身份定位上：承擔義務上“亦工亦農”，既承擔了城市工人的義務又承擔了鄉村農民的義務；分享權利上“非工非農”，即不給予市民待遇但給予農民待遇又不合適。我們認為，農民工的身份只能定位在公民這一層次上，模糊市民和農民的差別。公民相對國家而言，在享受權利上是平等的，國家對其應盡的養老義務也應是平等的。農民工僅是其職業性質的特點而導致的社會稱謂而已，并不能改變其公民地位，影響其權利的享受。事實上，縱觀世界各國，越是發達國家，公民工作的流動性和多樣性越明顯。但各發達國家并沒有減少或排除流動性和靈活性就業公民的養老保障。西方發達國家在勞工社會保障立法中樹立了一種最基本的立法理念，即社會保障是權利而不是恩惠。這種理念使勞工可以最大程度地分享社會經濟發展的成果，而不會有弱勢感和被歧視感。立法者合理構架了社會保障制度的安排和運行規則，用法律固化了政府作為責任主體服務于全體公民的職責，同時徹底消除了城鄉二元分割的社會保險制度。社會保險制度健全的國家，工人的流動幾乎不受任何制度的限制，社會中也不存在農民工的身份界定。因此，其社會保險制度均是將最為廣泛的社會成員納入到國家社會保險體系和范疇中，使絕大多數的社會成員能直接享受到平等的社會保障權。②

因此，我國農民工養老保險制度的建設目標在國家統籌層面上應該是全國統一的與市民無差別的平等養老保險制度。這才符合社會保障制度的公平、正義、共享核心價值觀和農民工作為公民“平等享有公民基本權利”的要求。但我國現有農民工養老保險制度卻與此不一致，有亟待完善的地方。

二、對我國農民工養老保險制度現狀的考察

根據《社會保險法》出臺的先后，可以將我國農民工養老保險制度分為兩個時期：《社會保險法》出臺前時期和《社會保險法》出臺后時期。

（一）《社會保險法》出臺前時期

《社會保險法》出臺前時期，根據各地農民工養老保險制度現狀，我們可以將農民工養老保險制度大致分為五種類型。第一種為獨立型。指專門為農民工制定養老保險法律制度。其政策既與農民工其他險種無關，也與城鎮養老保險政策無關，是專屬“農民工”養老保險的政策，以北京、廈門等為代表。第二種為綜合型。將農民工的養老、醫療、工傷及其他險種一并考慮，制定出綜合性保險政策，養老保險只是“綜合”險種中的一種，以上海、成都為代表。第三種為融入城保型。將農民工養老納入城鎮職工養老制度體系之內，只是在城鎮職工養老保險相關政策的部分條款中對農民工與城鎮職工區別對待，以廣州、深圳、南京為典型代表。第四種為仿城雙低保型。即仍在城保框架內實行“低門檻，低標準”享受模式。以杭州為代表，農民工養老保險企業和個人繳費比例分別降為12%和4%，但享受待遇低于城鎮職工。第五種為個人賬戶和共濟基金型。該模式以重慶為代表，政策規定：農民工養老保險費由用人單位和農民工共同承擔，用人單位以本單位屬于參保繳費范圍的農民工繳費基數之和乘以10%計繳農民工養老保險費；農民工個人以本人繳費基數乘以5%繳納農民工養老保險費；建立農民工養老保險個人賬戶和共濟基金，個人賬戶規模為農民工繳費基數的14%，其中5%為個人繳費部分，9%為用人單位繳費劃轉部分；共濟基金主要從用人單位繳納的農民工養老保險費中，按農民工繳費基數的1%劃入，用于個人賬戶資金不足時農民工養老保險待遇的支付。③以上五種農民工養老保險類型的整體缺陷有以下三個。