作者：張正峰 劉靜 耿巧麗 單位：中國人民大學公共管理學院土地管理系 上海市建設用地和土地整理事務中心 山東省東明縣國土資源局

土地整治在我國實施以來取得了巨大成就，在增加耕地面積、提高土地生產(chǎn)能力、降低生產(chǎn)成本、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件方面發(fā)揮了重要作用。但不可否認的是，在土地整治實踐中出現(xiàn)了一些不恰當?shù)恼畏绞剑瑥亩鴮^(qū)域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了負面影響［1－4］。土地整治的生態(tài)安全調控機制就是通過一系列相互作用、相互聯(lián)系的措施手段對土地整治系統(tǒng)中的外部環(huán)境、技術、資金、參與者、待整治土地等進行調節(jié)，使其生態(tài)系統(tǒng)功能朝正向的方向發(fā)生演替。

1土地整治中的生態(tài)問題

1．1不恰當?shù)耐恋仄秸绞剿鸬纳鷳B(tài)問題土地平整是土地整治中的重要工程措施之一。土地平整由于工程量較大，在此過程中會使用一些大型機械，如推土機、刮平機等，大型機械的使用和機械化的挖填，可能會引起土壤板結，破壞經(jīng)過長期耕作、施肥、灌溉而熟化的土壤層;另外，由于土地整治項目施工往往處于干旱少雨的季節(jié)，此時潛在的生態(tài)問題就是土壤的面蝕和風蝕［5］。

1．2硬化的道路、溝渠設計方式所引起的生態(tài)問題我國土地整治中大量采用硬化的道路、溝渠，可能引發(fā)較多的生態(tài)問題。一方面，硬化的道路、溝渠將原來完整的生物生境分割成若干個孤立的嵌塊體棲息地，影響到整治區(qū)域中生物的遷移，不利于野生動物的棲息和繁衍，從而導致生物多樣性的降低;另一方面，土地整治中為提高水資源利用效率，往往將溝渠設計成渠身筆直、渠底平坦的樣式，這種樣式容易使溝渠中具有涵養(yǎng)生物的水流失，從而使得魚類、青蛙等水生生物難以寄養(yǎng)和生存。

1．3不合理的地類合并所引起的生態(tài)問題我國土地整治的目標之一是增加耕地面積［6－8］，然而，為多增加耕地而采取的不合理的地類合并轉換也可能引發(fā)生態(tài)問題。首先，土地整治中為增加耕地面積，往往對原有河溝進行裁彎取直，從而改變河溝的自然狀態(tài)，使河流流速、流量發(fā)生變化，不利于水生生物棲息和繁衍;其次，許多地方在土地整治項目區(qū)域中，進行了大面積的填埋河溝和坑塘，不僅損害了生態(tài)系統(tǒng)的服務價值，還會減少區(qū)域內的水面率，減弱滯蓄能力;第三，土地整治中為增加耕地面積，將整治區(qū)域中的荒草地、其他未利用地和零星閑散地開發(fā)整理為耕地，這也導致了原生、次生自然植被及人工植被的面積減少和退化。

1．4過多人為干擾所引起的生態(tài)問題土地整治過程中，鋪筑硬化路面、修建硬化溝渠以及河道的取直等行為在很大程度上影響了景觀的連通性以及斑塊間物種和能量的交流，景觀自然性大大降低;另外，土地整治后整治區(qū)域中耕地數(shù)量的增加，未利用地以及零星林地、草地等景觀類型的減少，會降低景觀的異質性。景觀的異質性越低，則景觀功能越弱，也就更容易遭到破壞;同時，土地整治后，由于土地利用集約度的提高，也在一定程度上會增加化肥和農(nóng)藥的使用量，從而對整治區(qū)域及其周邊地區(qū)的環(huán)境質量產(chǎn)生影響。

2土地整治生態(tài)安全調控機制的分類

2．1按調控機制時間維度進行的分類按照調控發(fā)生的時間順序，從時間維度出發(fā)，將土地整治生態(tài)安全調控分為前饋調控、過程調控以及后饋調控。

2．1．1前饋調控前饋調控是指在土地整治項目可行性研究、項目設計以及立項審查階段即對未來可能產(chǎn)生的生態(tài)問題進行預測，屬于超前的主動調控。前饋調控主要通過做好土地整治生態(tài)影響預評價，確定該項目對生態(tài)安全的影響并設計相應的預防措施或者減緩措施。譬如規(guī)劃設計中盡量少采用硬化路面以避免對動植物群落造成的空間分割乃至種群滅失。

2．1．2過程調控過程調控是指在土地整治項目施工過程中的調控。在土地整治項目實施的過程中，要加強對項目的監(jiān)督管理，將前饋調控中指定的生態(tài)安全預防措施以及生態(tài)影響減緩措施進行落實。譬如在項目施工中要盡量避免對土壤的墾殖層造成破壞，在修建渠道的過程中盡量避免土方壓占對渠道兩側生境的負面影響，同時避免有生態(tài)功能的坑塘被填埋。

2．1．3后饋調控后饋調控主要是指在土地整治項目完成后，建立起新的生態(tài)系統(tǒng)過程中的調控。土地整治項目完成后，在新的土地利用過程中，針對出現(xiàn)的生態(tài)問題，進行人為的補救調控。譬如針對項目施工工程引起的生態(tài)景觀破壞問題，采取調控措施進行生態(tài)景觀的恢復或重塑。

2．2按調控機制構成維度進行的分類按照土地整治調控機制的構成維度分為技術調控機制、經(jīng)濟調控機制、行政調控機制和社會調控機制。

2．2．1技術調控機制土地整治的生態(tài)安全技術調控機制為土地整治生態(tài)安全提供技術支撐。通過科學合理的土地整治規(guī)劃技術，選定土地整治的重點區(qū)域以及重點項目;通過規(guī)劃的生態(tài)影響評價技術預測土地整治可能產(chǎn)生的生態(tài)風險，并制定相應的減緩措施;通過提高土地整治項目生態(tài)化設計水平，對田水路林進行生態(tài)化設計，進行生態(tài)保育型的土地整治等。

2．2．2行政調控機制土地整治項目本身具有公益性的特點，這就要求行政調控的介入。行政調控機制主要包括土地整理法律法規(guī)體系的完善、土地整理的綜合決策機制的建立以及土地整理項目實施過程監(jiān)管的加強。

2．2．3經(jīng)濟調控機制土地整治中充分利用經(jīng)濟杠桿可以更好地保護生態(tài)。首先，可以建立項目資金管理與生態(tài)效益評價相掛鉤的機制，加大對生態(tài)化設計項目的資金投入;其次可以建立土地整治的生態(tài)經(jīng)濟補償機制。

2．2．4社會調控機制土地整治是一個多目標的系統(tǒng)工程，需要社會調控機制來維持正常的社會秩序，解決土地整治過程中產(chǎn)生的社會矛盾。土地整治的社會調控機制主要包括開展可持續(xù)的土地整治以及建立土地整治的公眾參與機制。

3土地整治生態(tài)安全的技術調控機制

3．1土地整治規(guī)劃技術調控機制建立科學的土地整治規(guī)劃技術，根據(jù)各地不同的自然資源稟賦以及資源限制條件合理選址，建立項目選址指標篩選和多目標優(yōu)化決策技術。調整完善規(guī)劃目標，不僅要重視補充耕地的目標，同時也要注重提高土地生產(chǎn)力以及改善生態(tài)環(huán)境;科學估算土地整治潛力，不僅要測算出其補充耕地的潛力，還應估算土地整治提高土地產(chǎn)能和改善生態(tài)環(huán)境的潛力;加強規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)的調查評價分析，要在全面摸清土地利用的自然、社會、經(jīng)濟條件的基礎上，根據(jù)區(qū)域實際情況有重點地開展耕地后備資源適宜性、土地整治生態(tài)環(huán)境影響等的評價分析，為規(guī)劃方案的編制提供基礎依據(jù)。進行合理的土地整治分區(qū)，在全國范圍內根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展狀況以及資源稟賦進行合理的區(qū)域劃分，提高資源的配置效率，對生態(tài)脆弱區(qū)的土地整治要謹慎，以避免對生態(tài)環(huán)境造成負面的影響。科學合理布局重點項目，建立起針對我國不同土地利用功能區(qū)的土地整治項目選址判別指南。選址過程尤其要注意對于我國自然保護區(qū)或者是西部生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)的項目安排。