本文作者：呂帥 單位：華中科技大學公共管理學院

黨的十六屆三中全會提出了科學發展觀,其基本內涵為“堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續的發展觀,促進經濟社會和人的全面發展。”2007年10月中國共產黨第十七次全國代表大會將科學發展觀寫入黨章。公共財政作為現代政府的治理模式,在落實科學發展觀,促進政治、經濟和社會全面協調發展的過程中將發揮重要作用。

一、科學發展觀是公共財政發展的指導思想

(一)公共財政與科學發展觀之間存在著內在的聯系

黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,明確指出基本公共服務均等化是建設社會主義和諧社會的基本理念,是落實以人為本的科學發展觀的具體體現,對縮小區域和城鄉發展差距、促進社會公平公正、維護社會和諧安定、確保人民共享發展成果都具有重大的政治和經濟意義。可見,公共財政的基本目標體現了科學發展觀的內在要求。公共財政有以下四個方面的特點:(1)公共性。公共財政只以滿足整個社會公共需要為職責范圍。(2)公益性。公共財政的公共性決定了財政政策應以追求公共利益為目標。(3)公平性。公共財政要注意政策的公平性,對社會成員和市場主體一視同仁,提供公平的財政條件和經濟福利。(4)法治性。現代政府是法治政府。政府的財政活動必須在法律規范的約束下進行,同時要接受法律規范的監督。

(二)公共財政要以科學發展觀為指導

當前在我國的經濟社會發展過程中存在著能源資源消耗過大和生態環境惡化,經濟結構不合理,社會發展不平衡、相對滯后等問題。同時,隨著工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化的不斷發展,我國的發展呈現出一系列新的階段性特征,這也給我國的社會和經濟發展提出了新的機遇與挑戰。因此,公共財政改革應以科學發展觀為指導,全面推進經濟、政治和社會建設的發展。

二、公共財政在支持經濟建設方面的作用

公共財政應在增強經濟發展動力、轉變經濟發展方式、統籌協調發展等方面發揮積極的作用,促進經濟社會的永續發展。

(一)公共財政與增強經濟發展動力

公共財政應發揮引導科技投入、增加人力資本投資的作用,增強經濟發展的動力。1.多渠道引導、支持科研投入。公共財政應加大對研究與開發工作的支持力度,促進“產學研”結合;實施科技融資財政貼息政策,同時拓寬科技融資渠道。2.促進高新技術產業和人力資源投資的政策。全面推進增值稅轉型、建立R&D發展準備金制度,實行快速折舊,“中試”產品免稅,實施生產性科技服務業稅收優惠,推行政府高科技產品采購、對技術成果轉讓和技術服務方面實施稅收優惠政策。

(二)公共財政與轉變經濟發展方式

經濟發展不等于經濟增長。要實現未來經濟發展目標、促進國民經濟又好又快發展,關鍵就是要在加快轉變經濟發展方式和經濟結構優化上取得重大進展。1.轉變經濟發展方式,就是要實現從粗放型經濟增長方式向集約型經濟增長方式的轉變,節省資源消耗,緩解經濟發展與資源、資金不足的矛盾。公共財政可引導資金投入、實施差有區別的財政稅收政策,促進經濟發展模式的轉變。2.從靜態上來看,轉變經濟增長方式還包括著經濟結構的優化,即產業結構合理和地區經濟協調發展兩個最基本的方面。財政政策的結構性功能十分明顯,稅收政策、轉移支付政策和財政投融資政策對經濟結構調整有著積極的推動作用。

(三)公共財政與統籌協調發展

充分發揮公共財政的職能,有助于實現“統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放、統籌國內國際兩個大局”的總體要求。1.統籌城鄉發展、縮小地區差距,關鍵是完善轉移支付,以縮小東部、中部和西部不同區域公共服務供給能力的差距,盡快改善中西部地區的基礎設施和教育、衛生等公共服務設施條件。2.相對于社會事業發展相對滯后的狀況,公共財政要重點幫助解決“三農”問題、擴大中等收入人口的比重、引導社會事業的開放。在統籌人與自然的和諧發展方面,公共財政要利用價格機制使外部成本內在化,引導消費者提高資源的使用效率,鼓勵清潔能源的開發和使用。3.在統籌國內發展和對外開放以及統籌國內國際兩個大局方面,要注意防范和化解金融風險。從國際經驗來看,金融風險最終體現在國家財政上。建立穩固和強大的國家財政,加強外債管理和財政支出管理是提高防范和化解金融風險能力的重要途徑。

(四)公共財政與實現可持續發展

十七大報告首次寫入“生態文明”,要求建立資源節約型環境友好型社會。公共財政應在降低消耗、保護環境的基礎上,促進社會經濟的永續發展。1.環境保護、生態資源具有公共產品的屬性,因此提供建設生態文明型社會所需的公共產品是公共財政職責之所在。傳統“資源稅”在理論上屬于財產稅,主要功能在于調節資源的級差收入,均衡個人成本與社會成本并不是它的關注點。因此有必要開展“綠稅”的研究,利用稅收等措施解決外部性問題,相應提高資源價格,反映資源的稀缺性,引導資源的配置。2.在支出方面,公共財政應激勵可再生能源、替代能源的開發和利用;加大環境監測和治理的科技方面的財政投入;強制推行政府綠色采購,制定相應的政策措施,通過財政補貼、稅收優惠等措施對綠色生產進行引導和鼓勵。

三、公共財政在支持政治建設方面的作用

財政作為公共體系運行的血液,對一個國家的治理能力意義重大。公共財政制度介于經濟和政治之間,以公共財政的改革作為政治改革的切入口,政治敏感性較小。從一些國家的發展歷程經驗來看,政治改革的成果溯源于財政體制的改革。

(一)注重公共財政的績效評估,促進科學決策

隨著時代的發展,一方面,行政權的擴張與強化導致行政成本的擴大,另一方面,公眾希望獲更高的公共服務性價比。因此,績效管理成為政府改革的重要策略,提出了科學決策的訴求。績效管理,即逐步從外部控制過渡到內部控制,由考察資金節約和技術效率轉移到考察社會經濟效益,落實管理者的責任。績效管理要注重引入市場競爭機制、強化市場信號、建立有效的評價制度。公共財政推崇績效評價,財政評價方式的變革決定了在公共決策過程中必須要考量的決策的科學性。

(二)實施參與財政,促進民主建設