作者：董戰峰 葛察忠 王金南 高樹婷 李曉亮

2011年是“十二五”規劃起始之年，國家頒布的《“十二五”節能減排綜合性工作方案》、《關于加強環境保護重點工作的意見》、《國家環境保護“十二五”規劃》等一系列綱領性政策文件明確提出要重視創新、改進并完善環境經濟政策，來深入推進“十二五”時期的節能減排工作，力度之大前所未有。李克強副總理在第七次全國環保大會上的講話也多次強調創新利用環境經濟政策促進新時期環境管理工作。這些環境經濟政策領域包括環境資源產品定價、生態環境補償、環境稅費政策、綠色信貸、排污權交易政策等。這在很大程度上反映了在“十二五”時期我國政府對創新利用環境經濟政策探索代價小、效益好、排放低、可持續的環保新道路的意愿和決心。此外，《中央2011年政府工作報告》、《關于2011年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》等年度國務院政策文件也就相關環境經濟政策制定和實施提出了要求。各有關部委編制的部門“十二五”規劃也從各自工作領域角度提出要創新利用和落實有關環境經濟政策，以更好地開展環境資源管理工作。如農業部下發的《全國漁業發展第十二個五年規劃》，提出要建立完善涉漁工程生態評價和生態補償機制；國土資源部印發的《礦產資源節約與綜合利用“十二五”規劃》，要求采取“以獎代補”方式對節約與綜合利用取得顯著成績的礦山企業給予獎勵，落實國家關于資源綜合利用減免所得稅、部分產品減免增值稅等政策法規；國家發改委主導制定的《“十二五”農作物秸稈綜合利用實施方案》，指出要落實好鼓勵秸稈綜合利用稅收優惠政策，研究將符合條件的秸稈綜合利用產品納入節能、環境標志等產品政府采購清單等；環保部還首次制定出臺《“十二五”全國環境保護法規和環境經濟政策建設規劃》，指導和推進全國環境保護法規和環境經濟政策的制定與實施。從政策出臺的主導部門分布來看，主要是國務院及國家財政、發改部門，其次是環保、稅務部門，再次是水利、林業、國土等有關自然資源管理部門。出臺的政策類別以水價、電價、補貼、稅費和稅式支出等稅費定價政策以及規范專項財政資金的投入和使用政策為主，對于排污權交易、生態補償、綠色信貸、環境污染責任險等政策類別而言，出臺的專門性政策文件很少，多是在有關的綜合性政策文件中原則性要求開展該方面的探索或要求加快改革進程，早日構建相關機制或制度。盡管2011年在國家層面，排污權交易、生態補償、環境污染責任險等政策文件出臺較少，但是這些領域環境經濟政策的試點探索在加快推進。在這種背景下，不少地區結合國家政策要求及本地區環境管理工作需求，開展了多樣化的環境經濟政策試點和實踐探索，政策制定、出臺和實踐也取得較大進展。

環境資源產品定價

環境資源定價政策改革積極推進，水、電定價政策改革仍是2011年改革“熱點”領域，理順水電定價機制，促進價格合理上漲是基本趨勢。2011年有關部門出臺了一系列政策文件對水價、電價等資源性產品的價格改革予以指導或規范。《中央2011年政府工作報告》明確要求完善成品油、天然氣價格形成機制和各類電價定價機制，推進水價改革；中央“一號文件”《關于加快水利改革發展的決定》，要求構建有利于水資源節約和合理配置的水價形成機制，完善水資源有償使用制度，合理調整水資源費征收標準；財政部、水利部等有關部門也就水資源費的中央和地方分成及使用專門出臺政策文件予以要求。國家發改委下發《關于適當調整電價有關問題的通知》，明確要求補償火力發電企業因電煤價格上漲增加的部分成本，對農村飲水安全工程供水用電執行居民生活或農業排灌用電價格等。許多地方出臺了有關政策，積極推進加強排污費的稽查、促進排污收費的信息化能力建設等。多個省份開展了污水處理費改革，根據當地社會經濟條件和發展水平，促進了污水處理費收費水平合理上漲。

1、水價改革成為社會的廣泛“爭議區”，建立規范性的水價定價及水價調整公開機制成為水價改革的基本方向。

各省市水價總體上呈加價發展趨勢，其目的是為了解決供水企業成本與水價的倒掛問題。2011年水價上調步伐主要集中在下半年，這主要是因為第四季度國內通脹水平有所回落，通脹壓力緩解。自10月份以來，福建廈門、浙江義烏、湖南郴州等20多個城市，已召開過上調水價聽證會；據中國水網統計，2011年底相比2002年底，北京、深圳、上海、廣州四市自來水價格分別上漲48%、53.33%、58.25%、46.67%；截至2011年末，全國36個大、中城市（省會城市及計劃單列市）居民生活用水到戶水價平均值為2.67元/立方米，其中自來水價格平均值為1.76元/立方米，在到戶水價中占比72%；污水處理費平均值為0.76元/立方米，在到戶水價中所占比例為28%。由于一些地方水價調整過程中，社會公眾對價格調整聽證程序及水價上調幅度是否合理存在較大爭議，不少地方政府開始重視按照國家政策要求規范水價聽證程序，出臺相關政策文件促進水價成本調整聽證的透明、公開。如湖北省出臺了《城市供水價格調整成本公開暫行辦法》，要求各地方水價調整過程中，供水企業調價成本、成本監審和結果均要向社會公開。供水企業如不按規定公開調價成本，調價將被終止，企業也將受罰；海南省也出臺了《海南省城市供水價格調整成本公開實施辦法（試行）》，要求城市供水價格調整必須如實公開供水成本，價格主管部門要按照規定進行成本監審，供水企業如果不公開或不如實公開供水成本，價格主管部門將終止其價格調整。在水價改革的過程中，也暴露了一系列問題，主要體現在到底水資源如何定價、水價成本高還是低，不同利益相關方有著不同的看法，社會公眾認為通脹水平較高，水價聽證“逢聽必漲”，而且供水企業成本不透明，因此對水價改革存在質疑態度，導致一些地方社會公眾參與水價調整聽證的積極性不高，甚至出現社會公眾“被代表”問題；供水企業則認為水價太低，難以維持供水服務的正常運營。然而，一些地方出現的供水企業水價調整聽證會上“集體哭窮”，背后卻是財報數據“全線飄紅”現象也令人深思。據中國水網統計，2011年18家水務上市公司均公布了2010年年報，年報顯示，2010年，我國水務上市公司全部實現盈利，無一虧損，各公司平均每股收益0.58元，平均凈資產收益率15.78%，平均銷售毛利率40.02%。從水價改革過程中暴露的問題看，需要積極促進地方政府堅持“保本微利”的改革思路，同時要平衡好供水企業、社會公眾的利益訴求，明確政府有關部門、供水企業以及社會公眾在水價改革中的各自角色定位，并促進水價調整程序的透明、公開。對企業來講，要如實公開其水價，水價到底是高還是低要讓社會公眾徹底、如實了解；對社會公眾來講，則要履行好水價聽證的參與權和信息公開知情權，積極參與到與其利益攸關的水價改革中；對地方政府來講，則要出臺相關政策或法規規范，一方面，要推進水價調整聽證的規范、透明；另一方面，做好水價調整的價格監管，在堅持城市供水基本保障設施的市場化運營堅持“保本微利”改革思路下，確保水資源定價的合理性，以及對違規水企予以制約和懲罰，防止供水服務的“過商品化”。這樣才能更好地增強水價改革的社會可接受性。還有一些地方正在探索差別水價政策實施的新模式。如江蘇省南通市將差別梯級水價政策與企業環境行為評級聯動起來，對企業環境行為評級為紅色和黑色的高污染企業執行差別水價。被評級為紅色等級的企業，其隨水價征收的污水處理費在現行標準的基礎上提高0.3元/立方米；評級為黑色等級的，隨水價征收的污水處理費在現行標準基礎上提高0.5元/立方米。執行差別水價的企業，當環境行為評級達到黃色及以上后，污水處理費即按正常標準執行。