作者：李春波 文冰 單位：西南林學院經濟管理學院

我國是《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的簽字國.清潔發展機制,簡稱CDM(CleanDevelopmentMechanism),是《京都議定書》中引入的靈活履約機制之一.而CDM下的碳匯項目是《京都議定書》框架下發達國家和發展中國家之間在林業領域內的唯一合作機制,因此林業發展被推上了實施全球氣候公約的重要位置.在這種新形勢下,研究林業政策能夠更好地認清我國林業發展的現狀,通過林業政策制度體系的進一步完善,進而使我國的林業能通過清潔發展機制(CDM)這一渠道廣泛地參與到應對全球氣候變化的工作進程中.

1清潔發展機制(CDM)簡介

清潔發展機制(CDM)允許附件1締約方與非附件1締約方聯合開展二氧化碳等溫室氣體減排項目.這些項目產生的減排數額可以作為附件1締約方的限排或減排量.對于發展中國家而言,參與CDM項目可以獲得部分資金援助和先進技術.CDM包括改善終端能源利用效率、可再生能源、替代燃料、碳匯項目等7個項目.中國已于2002年8月批準了《京都議定書》,具有參與CDM的合法資格,從而與其他發展中國家在以上項目領域相競爭.CDM下的碳匯項目是《京都議定書》框架下發達國家和發展中國家之間在林業領域內的唯一合作機制,是指通過森林起到固碳作用,從而用來充抵減排二氧化碳量的義務,并通過市場機制實現森林生態效益價值補償的一種重要途徑.根據定義,在第一個承諾期內(2008~2012年),碳匯項目僅限于造林再造林[1].“造林”是指在過去50年以上的無林地上進行的造林;“再造林”是指在曾經為有林地,而后退化為無林地的地點上進行的造林,這些地點在1989年12月31日前必須是無林地.根據規定,發展中國家通過發達國家提供的投資和技術來促進本國的可持續發展,進行溫室氣體減排,發達國家則可得到二氧化碳減排量,來滿足其減排承諾.因此,林業碳匯項目是能較好地發揮森林生態和經濟效益的方式之一.而發展林業碳匯項目,與各國的林業發展現狀緊密相連,也必然引發新形勢下對林業政策的再次分析.

2CDM框架下的我國林業政策淺析

在以《中華人民共和國森林法》為核心的林業法律體系的指引下,我國先后實施了多種效果顯著的林業發展政策.根據第六次全國森林資源清查(1999~2003年)結果顯示,我國森林面積有17490•92萬hm2,森林覆蓋率為18•21%.

2•1實施六大林業重點工程

在多年的林業工程實施實踐中,我國確立了六大林業重點生態工程,分別是天然林資源保護工程、退耕還林(草)工程、“三北”和長江中下游地區等重點防護林建設工程、環北京地區防沙治沙工程、野生動植物保護及自然保護區建設工程和重點地區速生豐產用材林基地建設工程.《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》中進一步明確,要堅持不懈地搞好林業重點工程[2],從而保證了此項政策的長期穩定性.對六大林業工程的積極推進,使我國的森林面積快速地增長.在CDM框架下,該項政策穩定實施的意義更顯深刻:①六大林業重點工程從不同方面促進了我國生態環境的改善,為國家營造了大量優質的森林資源,使林業碳匯項目更具競爭力;②工程實施資金的全財政化,表明中國政府對林業發展的一貫大力支持的態度和決心;③各工程實施環節提供了森林經營管理經驗;④通過大面積工程造林工作,使全社會充分認識到森林發揮的環境保護作用,對造林護林等的生態意識逐漸增強,為碳匯項目實施營造了良好的社會氛圍.

2•2加大林業經濟扶持力度

前期資金投入大、生產周期長的經營特點,使林業發展有著與生俱來的瓶頸,需要國家大力扶持.參與CDM項目,對林業經濟扶持工作提出了更高的要求.我國政府歷來比較重視林業的經濟扶持工作,已完成在林業稅費、基金和信貸方面的制度建設,初步形成林業經濟扶持政策體系.

2•2•1林業稅費政策

稅費在很大程度上影響著一個產業的發展,林業也不例外.我國現行的林業稅費科目主要以增值稅、所得稅、育林基金、維簡費、林業保護建設費等為主,除此之外,還有森林植物檢疫費、森林資源補償費、森工企業管理費、林業養路費、跡地更新費、更新造林預留費、森林病蟲害防治專項費、野生動植物資源保護管理費、義務植樹綠化費、自然保護區管理費、護林防火費、印花稅、防洪及保安費、堤防維護費等各項收費[3].國家對林業稅費作出一定程度上的政策傾斜,在眾多稅費科目上都有一定的減免優惠政策,如對包括國有企、事業單位在內的所有企、事業單位種植的林木、林木種子和苗木作物以及從事林木產品初加工取得的所得免征企業所得稅;對直接用于農林牧漁業的生產用地(不包括農副產品加工場地和生活、辦公用地)、水利設施及其護管用地免征城鎮土地使用稅等.盡管如此,綜合來看,我國林業稅費構成依然復雜,稅費項目眾多,林農稅費負擔依然過重.在林農生產經營過程中,林業稅費占其總成本支出的比重較大,從而成為影響林農造林營林決擇的重要因素之一.要參與CDM下的林業碳匯項目,需要調動廣大林農的積極性,因此,林業稅費政策更應體現出調動林農生產熱情的積極作用.

2•2•2信貸扶持政策

信貸方面,我國對林業實行的是長期限、低利息的信貸扶持政策.低息或貼息貸款用于彌補林業生產型資金的不足,僅用于林業生產項目;規定有關金融機構對個人造林育林要適當放寬貸款條件,擴大面向農戶和林業職工的小額信貸和聯保貸款;林業經營者可依法以林木抵押申請銀行貸款;鼓勵林業企業上市融資[4].這些信貸扶持措施在一定程度上解決了林業碳匯項目資金問題.

2•2•3林業基金制度

林業基金是國家為了發展林業而設立的專項基金.我國林業基金由國家對林業的投資、各級財政的撥款、銀行提供的林業貸款、按照規定提取的育林基金、維簡費、接收的捐贈款及經過批準的其它資金等組成.林業基金主要用于營林生產性支出,由各級林業主管部門按照規定權限分級管理,專款專用[4].通過林業基金能進一步滿足CDM項目對資金與日俱增的需求,使項目融資渠道擴寬.

2•3完善林業產權制度

我國自1949年以來一直未停止過林業產權制度的建立及完善工作.到目前為止,林業產權制度改革已經歷了6個階段:①土改時期的分山到戶;②農業合作化時期的山林入社;③人民公社時期的山林統一經營;④改革開放初期的林業“三定”,即穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制[4];⑤荒山、荒坡、荒溝、荒灘“四荒地”拍賣,放開其使用權.⑥集體林權制度改革.目前,我國正在進行集體林權制度改革工作.這次改革旨在建立一個適應社會主義市場經濟要求,既能夠興林又能夠富民的林業經營體制,形成林業發展的自組織機制,從而帶動林業的大發展和農民收入的大幅度提高.集體林權制度改革是在保持集體林地所有權不變的前提下,將林地經營權交給農民,使農民不僅具有經營的主體地位,而且享有對林木的所有權、處置權、收益權.