作者：顧凱平 劉音 單位：北京林業大學

系統論認為，宇宙萬物都是由相互聯系、相互依賴、相互影響的若干組成部分組成的具有特定功能的有機整體，即稱為系統，同時他們又是更大的系統的組成部分。系統的最基本特征是系統的整體性和系統的結構性。系統結構所指的是隨著時間的推移，影響系統行為的一些關鍵性的相互關系。然而，我們多半未能認知這些關系，只發現自己不得不這樣做。人類的每一項政策，都是改變系統結構的重要力量，使系統向著良比或惡性方向發生變化。因此，用系統理論對林業政策進行系統思考，是至關重要的。

一、整體論—林業和林業政策

過去人們認識林業是從林業生產木材開始的，把林業理解成一個栽樹砍木頭的部門，這時人們只看到林業這個復雜巨系統的一部分。隨著森林生態功能和其他社會功能日益為人類所重視，森林在陸地生態系統中的主體地位日益被社會所認識，林業已是一個承擔著國土綠化、防沙治沙、生物多樣性保護、濕地保護和林產品供應在內的兼有產業職能，主要承擔生態環境建設和保護職能的社會公益部門。林業具有這些職能不是自封的，也不是任何人主觀上想賦予或想取消就可以辦到的。這是由地球這個包括自然地理、社會經濟和生態環境在內的復雜巨系統的結構所決定的，是由以億年為考察周期的碳平衡和循環規律決定的。簡言之，是由地球這一巨系統內的各種主體及要素之間的內在聯系決定的。這一內在聯系是由林業的生產經營對象是森林及森林的功能決定的。綠化國土主要靠森林，這是無可爭議的了。

近年來，沙塵暴和揚塵天數日益增多，防沙治沙日益成為人們關注的問題之一。要想遏制沙化，也必須植樹造林，而且不形成林網也不能防沙治沙，這也是無可爭議的。生物物種大部分分布在森林中，因此，保護陸地生物多樣性和保護森林是一回事，將其定為林業的職能是必要的。另外，濕地保護也應是林業部門的職責。這樣，國土綠化、防沙治沙、生物多樣性保護、濕地保護和林產品提供等林業的職能缺少一項都不是一個整體性的林業，都可能會使生態反饋鏈產生斷裂，使系統缺少必要的依賴機制、制約機制，使系統整體功能衰落、退化。就是說，林業諸職能是一個系統，作為調節林業產業結構、組織結構的林業政策也是一個系統，二者形成的體系框架如圖一所示。

二、結構論—調整政策

調整就是優化系統結構，調整能在投入等系統要素沒有大的增加的情況下增強系統的功能。林業政策系統，是林業系統中最有活力的一個子系統，是統籌兼顧森林的生態、社會和經濟效益的手段。參與森林培育、保護、管理和開發利用的主體有國家(政府)、企事業單位、農村集體、城鄉居民。、國家林業政策正是調節這些主體的林業行為的。政策調整是林業結構調整中最具活力的一個系統行為。政策調整應追求兩個目標:一是要完備，二是要協調。林業政策如果只是反映林業經營管理全過程的某一個階段，這是一個結構不完備的政策;如果政策失調，如果不能兼顧各個方面的利益，不能調動全社會的積極性，則只能是一個結構不良的政策。這樣的政策可能只是一個系統問題的癥狀解，是一個可能產生后遺癥的解。可喜可賀的是從林業經營管理全過程來看，我國的林業政策已經幾乎覆蓋了各個方面;可是從兼顧各方面的利益和調動各方面積極性來看，目前還很不夠，可以說存在明顯失調。一是在國家利益和經營主體利益上，可以說現在的林業政策是側重于國家和社會需求，即側重于宏觀方面，而林業生產經營者的自主權保護不夠，其利益兼顧不夠，因而其積極性不高，全社會辦林業的局面還未形成，林業跨越式發展的局面還未形成;二是在“管”與“放”的關系上，長期處于“一管就死、一放就亂”的狀態，適度的問題未解決;三是在經濟政策上明顯地存在著對非公有制林業的歧視，不公平，不公正;四是在政企關系上長期存在著嚴重的政企不分;五是林業財務與國家公共財務不接軌，不知林業的哪一些投入應該由國家公共財政開支，哪一些投人由企業從市場中取得。政策調整的思路，應從社會對林業的需求入手。社會要求林業發揮兩個方面的作用:一是發揮森林資源涵養水源、防風固沙、凈化空氣、美化環境、保護生物多樣性的功能;二是直接提供木材和其他眾多林產品。而森林本身都具有三大效益，只是不同林種、不同林齡結構，分布在不同生態區位上的森林其三大效益的作用各有所不同。在這種情況下，我們是采取一切森林都追求其全部三大效益呢?還是有所側重。當然，順其自然，讓一片森林發揮其最重要、最起作用的功能來得最為經濟。

另外再從主體方面來看，政府是代表全社會最廣大人民利益的，它應該做其他主體不能做，也做不了、做不好的事情;而其他各種社會主體，如企業、事業、公司和個人都不可避免地站在局部立場上，他們不可能把社會的生態效益的追求放在首位。如果要他們都站在社會的立場上把社會公益需要放在首位，那就不是市場經濟，只能是計劃經濟。實行分類經營是林業政策的總樞紐。首先我們應該把森林分成兩大類，一類是主導利用其社會生態功能的森林—生態公益林;一類是主導利用其提供有形林產品功能的森林—商品林，這就是森林分類經營。從受益主體來看，生態公益林的受益者是社會全體公民，其代表是國家和政府，應該由政府代表全社會投入;商品林的受益者是其直接經營者，因此，商品林的投入應該是其經營者，經營者應通過市場交易獲得收益。既然受益和投入主體不同，其所有權結構和經營形式也不應該一樣。生態公益林最適應的所有權形式是國有，經營形式應是國家出資組織隊伍進行經營管理。不能實行國有國營的，國家也應出資對其所有者或者經營者進行補償。商品林最適宜是多種所有制，多種經營形式，所有權和經營形式與受益者和投入者的利益關系越直接越好。在保持土地公有制不變的前提下，林地使用權和森林、林木所有權能實行民有民營的就應該實行民有民營，哪怕是私有私營的也可以。

在森林資源營造上，人們應有目的性。生態林自然主要利用其生態效益，那么就應該選擇那些枝葉茂盛覆蓋地面嚴密的樹種，最好形成復層的混交林相，造林方式最好是封山育林;而商品林則應該選擇高產出的樹種，采取大苗、深穴、施肥等集約化經營措施，以獲取最大的經濟效益。公益林的營造要實行義務植樹，部門單位綠化責任制等，以減輕政府公共財政負擔;商品林的營造則需要放開搞活，確保經營者的經營自主權。并應該根據這一原則調整森林資源管理政策，對商品林要放開放活，對公益林要更加嚴格管理。