作者：石磊 單位：中共濟(jì)南市委黨校

我國改革開放三十年來，取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展、法治發(fā)展和行政發(fā)展成就。具有鮮明的時代性和先進(jìn)性特征的社會主義初級階段的法治行政正伴隨著中國共產(chǎn)黨豐富執(zhí)政實(shí)踐而不斷發(fā)展和深入。在新的執(zhí)政環(huán)境下如何加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，如何構(gòu)建完善的行政監(jiān)督體制，是進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的基本保障?？偨Y(jié)這些年對行政監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，一個非常重要的啟示就是行政監(jiān)督的完善是需要一系列外部和內(nèi)部條件的，這些重要條件的成熟直接影響著行政監(jiān)督效能的實(shí)現(xiàn)。同時，我國行政監(jiān)督改革的路徑也要沿著這些條件的發(fā)展來展開。

一、我國行政監(jiān)督體制存在的問題

我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制可分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩大體系。外部監(jiān)督主要包括政黨監(jiān)督、國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會團(tuán)體監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督、新聞媒體輿論監(jiān)督；內(nèi)部監(jiān)督包括審計監(jiān)督及上下級監(jiān)督或同級之間的監(jiān)督。經(jīng)過多年探索，我國已形成多元行政監(jiān)督體系，行政監(jiān)督制度建設(shè)也取得了一定成就。但是在我國行政監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮重大作用的同時，還存在著許多不容忽視的問題，還難以完全扼制轉(zhuǎn)型期腐敗事件高發(fā)的態(tài)勢。

（一）行政監(jiān)督內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

我國的行政監(jiān)督體系已形成了多元化的監(jiān)督主體,但各種監(jiān)督主體之間的關(guān)系尚未完全理順。在多個監(jiān)督主體均有權(quán)對同一起違紀(jì)案件進(jìn)行監(jiān)督檢查過程中,各自如何分工不甚明確。由于在運(yùn)行機(jī)制上缺乏溝通和協(xié)調(diào),致使監(jiān)督主體之間互相推諉或重復(fù)監(jiān)督的現(xiàn)象時有發(fā)生,結(jié)果造成“漏監(jiān)”,使有關(guān)的違紀(jì)、違法案件得不到及時查處,從而影響了行政監(jiān)督的效能。如我國行政監(jiān)督體系中承擔(dān)反腐敗職能的監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要有黨的紀(jì)律檢查委員會、政府系統(tǒng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)以及人民檢察院。根據(jù)有關(guān)規(guī)定,三個機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能是按監(jiān)督對象的身份及其違紀(jì)違法嚴(yán)重程度來劃分的［1］P148:紀(jì)檢部門監(jiān)督的是中共黨員；監(jiān)察部門監(jiān)督的是政府機(jī)關(guān)公務(wù)員；檢察院監(jiān)督的是違反刑法的貪污賄賂分子。但在行政監(jiān)督實(shí)踐中,由于監(jiān)督對象中的公務(wù)員大多數(shù)是黨員,而且相當(dāng)多的貪污賄賂行為的違紀(jì)違法后果在審理之前難以預(yù)先界定,所以很難做到按照監(jiān)督對象的身份和違紀(jì)違法嚴(yán)重程度來確定監(jiān)督機(jī)關(guān)。這就造成有的問題多方插手,有的事情無人過問,有時還導(dǎo)致在案件受理、查辦、移送、處理等工作環(huán)節(jié)中相互間的沖突和矛盾。

（二）行政監(jiān)督主體缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性

“任何權(quán)力制約機(jī)制的有效運(yùn)行都毫無例外地取決于其地位的獨(dú)立,獨(dú)立性是行政監(jiān)督的本質(zhì)特征和內(nèi)在要求。”［2］P107-112從目前各行政監(jiān)督主體的實(shí)際情況看,它們大多處于附屬地位而缺乏必要的獨(dú)立性和權(quán)威性。如在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系中,設(shè)置在政府內(nèi)部的行政監(jiān)察機(jī)關(guān),受本級政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo),監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下,上級監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有人、財、物的實(shí)權(quán),無法對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的領(lǐng)導(dǎo),而同級政府的領(lǐng)導(dǎo)能夠直接或間接干預(yù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作。“由于行政監(jiān)察實(shí)行的是同體監(jiān)察和平級監(jiān)察”［3］P43-48,監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處違紀(jì)的過程中,還容易受到同級管人、管錢等職能部門的牽制,甚至有時不得不屈從其它外部壓力,難以依法開展監(jiān)督工作。在行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)督體系中,人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān),從法理上說,獨(dú)立性最強(qiáng),其對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)是最具權(quán)威的。但實(shí)際上,我國的各級人大目前未能真正獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)力。司法機(jī)關(guān)是我國行政監(jiān)督的重要主體,但司法獨(dú)立并未真正實(shí)現(xiàn)。目前司法機(jī)關(guān)的人、財、物還受制于同級政府,造成了司法的依附性,這不利于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法監(jiān)督職能。

（三）行政監(jiān)督法規(guī)不完善,監(jiān)督缺乏可操作性

行政監(jiān)督是一種法制監(jiān)督,健全的法律監(jiān)督體系是保證行政監(jiān)督效能充分發(fā)揮的基礎(chǔ)。目前,我國的行政監(jiān)督立法仍然不完善。這表現(xiàn)在：一是一些重要的監(jiān)督法律法規(guī)空缺。如各民主黨派及人民團(tuán)體、新聞機(jī)構(gòu)和廣大人民群眾進(jìn)行行政監(jiān)督所必須的《政黨法》、《新聞法》、《舉報法》等還未出臺,使它們的監(jiān)督活動缺乏法律依據(jù)。二是一些現(xiàn)有的與監(jiān)督有關(guān)的法律缺乏程序性規(guī)定,尤其是缺乏具體的實(shí)施細(xì)則,不具操作性。如盡管憲法和地方組織法賦予人大監(jiān)督政府的權(quán)力,但規(guī)定原則性強(qiáng),程序不夠明確,使人大的監(jiān)督權(quán)難以落到實(shí)處。具體說來，如果人大表決未能通過政府工作報告,將產(chǎn)生何種法律后果？后續(xù)措施有哪些？人大通過何種程序?qū)φM成人員進(jìn)行罷免？如果提質(zhì)詢案的代表、代表團(tuán)或常委會組成人員對受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)仍不滿意怎么辦？針對此類的重大問題都沒有具體的制度安排,因此監(jiān)督活動很難開展?？傊⒎ǖ臏笫贡O(jiān)督機(jī)構(gòu)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督缺乏法律依據(jù),這極大地影響了行政監(jiān)督的效果。

二、制約行政監(jiān)督效能的因素

（一）外部監(jiān)督主體的監(jiān)督效能

第一、人大。如前所述，從法理上說，權(quán)力機(jī)關(guān)的獨(dú)立性最強(qiáng)，其對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)是最具權(quán)威的。但實(shí)際上，我國的各級人大目前未能真正獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)力。突出表現(xiàn)在“監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全，監(jiān)督措施不得力，監(jiān)督效果不理想”［4］P10-16。本文認(rèn)為，出現(xiàn)這種人大被弱化的原因是人大常委會主任這一職務(wù)的權(quán)力過大，人大機(jī)構(gòu)嚴(yán)重行政化。人大本應(yīng)是議事機(jī)構(gòu)，所有人大代表都是平等的，體現(xiàn)在制度上就是一人一票。但是由于我國人大的議事能力太弱，人大代表基本都是兼職，開會會期非常短，議事時間無法保證，因此眾多事務(wù)都由人大常委會來承擔(dān)。而人大常委會本來應(yīng)該是為人大代表提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在卻行使著太多人大的權(quán)力。因此，讓這樣一個行政化的機(jī)構(gòu)來行使議事機(jī)構(gòu)的權(quán)力，必然難以發(fā)揮其議事監(jiān)督職能，也就使得“目前人大監(jiān)督是法律地位高而實(shí)際地位低,理論上應(yīng)有的權(quán)力與現(xiàn)實(shí)中實(shí)有的權(quán)力有差距,監(jiān)督工作仍然是人大工作的薄弱環(huán)節(jié)”［1］P149。

第二、執(zhí)政黨。執(zhí)政黨的監(jiān)督包括兩種類型，一種是追究違紀(jì)黨員的責(zé)任，還有一種是針對領(lǐng)導(dǎo)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，追究其政治責(zé)任。對于違紀(jì)黨員，主要由我黨紀(jì)委予以監(jiān)督。但是我黨紀(jì)委是受雙重領(lǐng)導(dǎo)的，既受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，又受上級紀(jì)委指導(dǎo)。這就造成紀(jì)委難以真正對同級黨委及其所屬黨員干部形成監(jiān)督的情況。所以，由于紀(jì)委的獨(dú)立性不夠，也難以對黨員干部，尤其是高級干部形成強(qiáng)大監(jiān)督。對于第二種監(jiān)督，我國自非典后，形成一股高官問責(zé)的潮流。這種政治責(zé)任的追究本來應(yīng)該是由人大來進(jìn)行，但限于人大的現(xiàn)狀難以完成，所以必然在黨內(nèi)來進(jìn)行。但其仍然處于制度化過程中，尚未成形。