作者：牛華 單位：內(nèi)蒙古財經(jīng)學院公共管理系

近年，我國許多地區(qū)開始借鑒西方發(fā)達國家新公共管理的經(jīng)驗，并結合地區(qū)實際進行了政府人事行政制度的探索和嘗試，取得了一定成果。本文闡述了雇員制、聘任制、外包制、人才儲備制四種制度的內(nèi)容和特點，并在分析其各自利弊的基礎上，對我國政府人事行政制度的改革進行比較評析。

一、我國人事行政制度發(fā)展歷程簡要回顧

改革開放以后，我國各項事業(yè)快速發(fā)展，原有計劃經(jīng)濟體制下形成的人事行政管理制度已經(jīng)很難滿足我國經(jīng)濟體制改革和發(fā)展的需求，在這種背景之下，我國開始了改革傳統(tǒng)干部人事制度的探索。20世紀80年代，我國明確提出建立國家公務員制度并進行試點。1993年10月1日起正式施行的《國家公務員暫行條例》，標志著我國公務員制度的建立。2005年《公務員法》的頒布實施，標志著我國公務員制度建設進入了更為完善的階段。可以說，我國現(xiàn)代公務員制度的建立，順應了社會主義市場經(jīng)濟建立和發(fā)展的要求，為政府管理提供了專業(yè)必備的人力資源，對于健全機關干部人事管理法律法規(guī)體系、實現(xiàn)干部人事的依法管理，具有里程碑意義。但是，我國公務員制度是在傳統(tǒng)干部人事制度的基礎上建立起來的，加之自身體系不盡完善，現(xiàn)行的公務員制度在考錄、激勵、監(jiān)督以及進出機制等方面還有諸多缺失。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國政府職能逐漸轉型，新公共管理理論背景下的公共部門人力資源管理開發(fā)與管理的模式逐漸影響并改變著現(xiàn)今的人事管理制度，單一的公務員制度不足以滿足各地各級政府在法律、金融、規(guī)劃、信息等專業(yè)領域內(nèi)對人才的結構性需求，也不能完全解決諸如地區(qū)性人才缺乏和流失的問題。因此，在謀求專業(yè)化公務員隊伍穩(wěn)定的同時，建立靈活而完善的用人機制，以滿足政府及其他公共部門不同特點的人才需求，彌補人事行政制度缺乏彈性、新陳代謝不暢等現(xiàn)實問題，成為各級政府進行人事制度改革創(chuàng)新追求的目標。

二、國內(nèi)人事行政制度創(chuàng)新的類型分析

近年，我國相繼出現(xiàn)了不同于傳統(tǒng)行政體制下的新型用人機制，有的已經(jīng)在多個省市實行多年，成敗各異，如一直受到各界熱議的雇員制；有的已經(jīng)上升到制度層面，以法律形式得以確定，如《公務員法》做出規(guī)定的聘任制；有的初露端倪，各地發(fā)展水平不一，如行政事業(yè)單位某些特定工作職位的外包制；還有只限于某個省市的嘗試，但逐漸被其他地方借鑒效仿的人才儲備制等。這些各具特色的用人制度，在實施的過程中都在一定的層面和角度彌補了公務員制度的不足，被認為是對現(xiàn)行人事行政管理制度的突破。當然，這些制度在實施過程中還存在著一些執(zhí)行困境，需要進一步完善理論研究，并進行實踐探索。筆者對這些制度逐一解析，探討引發(fā)問題的原因，尋找適合的發(fā)展思路，以期推進我國政府人事行政管理制度的創(chuàng)新變革。

（一）雇員制

政府雇員制始于西方，典型代表是英國、澳大利亞和新西蘭，這些國家有20%的政府崗位上是臨時政府雇員。在我國的實踐中，吉林省把政府雇員制作為現(xiàn)行公務員制度的一項應急補充制度，主要是在現(xiàn)有公務員難以完成的一些專業(yè)性很強的任務或項目上雇用高級專業(yè)人才。珠海實行雇員制度，是為了突破僵化的工資福利政策，改變黨政機關在與企業(yè)進行人才爭奪戰(zhàn)中的劣勢地位。深圳推行雇員制度的目的是創(chuàng)新人事管理機制，提高政府運作效能和控制行政運作成本。雖然各個省市實行雇員制的目的不同，但具有一些共性特點，如雇員一般都是專門技術人才；采用合同契約制；一般沒有編制，即使有編制也是占編不入編；一般不具有行政職務，不行使行政權力；實行較高的薪金待遇。對于雇員制的實行，人們褒貶不一。支持的人認為，這是一種全新的靈活的用人機制，引入了市場化、契約化的概念和做法，形成了激勵競爭的工作氛圍和環(huán)境，解決了人員能進不能出、終身制和不能合理流動等問題，能更好地提高公共服務效能。持反對觀點的人認為，現(xiàn)在有的地方借用事業(yè)編制招聘政府雇員干活，實行雇員制，其實是變相增加人員，這就以一種新的、隱性的方式造成政府機構臃腫、膨脹，有可能是“閑著媳婦請保姆”（毛壽龍，2008）。還有學者表示，公務員只要不出大錯就不會被解職，端著“泥飯碗”的政府雇員干得再好，也不會對端“鐵飯碗”的政府公務員形成威脅，預期的“鲇魚效應”根本無從談起。

（二）聘任制

職位聘任是機關與所聘公務員按照平等自愿、協(xié)商一致的原則，簽訂聘任合同，確定雙方權利、義務的一種任職方式。聘任制已在我國正式施行，但時間較短。在聘任制施行的過程中，它的正負效應也在不斷地被探討著。有人認為，公務員聘任制的出現(xiàn)，是對我國“官本位”意識的沖刷與弱化。實行聘任制有利于健全用人機制，增強公務員制度的生機與活力，滿足機關吸引和使用多樣化人才的需求，提高公務員隊伍的專業(yè)化水平。但是，聘任制人員在工作過程中無職無權，無法充分發(fā)揮作用；沒有完善的保障機制，有嚴重的后顧之憂，影響其積極性的發(fā)揮。同時，這種制度的應用范圍有限，在基層政府和事業(yè)單位難以推廣，加之聘任工作時間有限，可能會導致短期行為。

（三）外包制

外包本是政府提供公共服務的一種方式，但這里的外包是指政府部門出資將原本設立在政府人事體制中的某些職位，如某些技術含量不是很高的或是日常性事務的工作通過政府采購或其他市場化、契約化的方式交給政府以外的個人或企業(yè)負責的一種制度。各地的做法盡管各有不同，但也有其共同的特點。第一，采用政府采購的方式，由財政支付費用，獲得企業(yè)或個人的服務；第二，只針對一些后勤保障、維護服務等工勤崗位，不涉及行政審批、財會、涉密及行政執(zhí)法等崗位；第三，崗位人員享受勞動合同規(guī)定的相關權益，但沒有正式編制，不屬于體制內(nèi)人員。將政府某些工作外包，以使政府獲得更高效便利的服務，符合當今政府管理方式和職能轉變的要求，同時也有利于政府機構的精簡。但是，這種不是“招進來”而是“推出去”的工作運行方式，目前只在少數(shù)地方政府實行。當前，很多地區(qū)和單位的工勤崗位還有著對應的工勤編制，有的地區(qū)即使對編制進行了分類管理，但依然保留了工勤編制，只不過與行政或事業(yè)編制有所區(qū)別。清退人員并撤銷相應的編制，在推行過程中需要克服相當大的阻力。