作者：鮑春生 單位：南陽師范學院

一、農村水利設施建設模式的回顧

我國的水資源相對匱乏，而且時空分布不均，嚴重影響了我國農業生產的穩定。新中國成立后，為了扭轉農業靠天吃飯的窘境，政府集中社會資源，加大了對農村水利設施的建設力度，采取了在土地集體所有制基礎上的強制動員機制。這種模式調動了大量的人力、物力資源參與水利設施建設，從而使農田水利設施基本得到完善。實施家庭聯產承包責任制后，農民獲得了耕地的使用權，擁有生產剩余的支配權，極大地解放了農業生產力，但導致了強制性社會資源動員機制削弱。為了加強對農村水利設施的建設和維護，基層政府主要依靠收取“村提留、鄉統籌”的農業稅作為資金來源，并通過“兩工”（農村勞動積累工和義務工）作為制度支持。在這種模式下，農民在農閑時有義務參加農田水利建設，同時還可以獲得一定報酬，維持了農民參與農村水利設施建設的積極性，并使水利設施在一定程度上得到了維護。農村稅費改革后，“兩工”政策被取消。作為“兩工”政策的替代，農村的基礎設施基本上依靠“一事一議”制度來維持，這種制度是對傳統的農村集體公益事業建設觀念和做法的更新，它強調農民對農村事務的自主管理，實現村民自治。但“一事一議”制度在執行中遇到高額的交易成本問題，而且沒有完全建立起替代原來“兩工”政策的建設模式，造成了農村水利設施資金投入不足，農業生產用水的私有化與水利設施供給的公共化之間的矛盾更加激化。

二、農村水利設施現行建設模式存在的問題

1.關于農村水利設施建設融資渠道由于我國農村水利設施的所有權屬于農村集體，農戶只擁有使用權且沒有意愿投資農村水利設施建設，這就導致了農村水利設施建設缺少具體的投資主體。因此，我國農村水利設施建設主要依靠政府的財政投入，項目建設的籌資渠道比較單一。而且稅費改革后的“一事一議”制度也使基層組織無法籌集足夠的資金進行公共設施建設，造成了農村水利設施投資的不足。目前水利工程遍及各個農區，許多設施自家庭聯產承包責任制以來幾乎沒有進行大型修復，實際所需資金比較龐大，僅僅依靠財政投入根本滿足不了需求。

2.關于農村水利設施建設效率農村水利設施建設工程量大，施工具有一定難度，需要依靠大量的勞動力和設備的投入。在“一事一議”制度沒有明確農村水利設施建設模式的情況下，農戶利益的不一致以及農村基礎設施建設巨大的協調成本，使其很難在農村水利設施建設上達成共識。另外隨著農村社會的發展，大量青壯年紛紛外出，農村很難再組織起大規模的勞動力參與水利設施建設。因此在以家庭為單位的生產方式下，傳統的公共基礎設施投資模式無法滿足水利設施建設的要求。

3.關于農村水利設施維護水利設施在使用過程中，不可避免地會出現泥沙淤積、滲漏崩塌等現象，甚至會因地質災害、極端天氣等因素造成功能受損乃至整體工程癱瘓，因而農村水利設施需要經常性的修復。但從產權制度上看，農村水利設施具有公共物品特點，其所有權、使用權都無法為單一主體所擁有，農戶可以在不付出成本的前提下免費使用水利設施，這種很強的外部性使農戶產生了大量的“搭便車”行為。因此，農村稅費改革以后，由于資金和農戶積極性的缺乏，農村水利基礎設施的維護是一個不容忽視的問題。

三、PPP融資模式在農村水利設施建設中的創新

PPP是PublicPrivatePartnership的縮寫，即公共部門與私人企業合作模式，也稱“公私合作”融資模式，是指政府、營利性企業和私人非營利性組織為了建設基礎設施項目，或為了提供某種公共物品和服務，以特許經營協議為方式，并通過合同明確各自的權利和義務，形成一種伙伴式的合作關系，以確保合作項目順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。PPP融資模式以其獨有的特點而得到廣泛應用，特別是在公共設施建設領域已經有了許多成功的范例。PPP融資模式為農村水利設施建設提供了新的思路，但需要根據農村的經濟與社會狀況進行創新。該模式上的合作主體可以由政府、企業和農戶組成：①政府負責水利設施的規劃，從宏觀和全局上規劃水利設施，統籌水資源的分配。②企業參與農村水利設施的建設，對于具有經營性質、能夠產生投資回報的項目，企業獲得政府特許的經營權利，可以利用水利設施從事養殖業、種植業；對于不具有經營性質的項目，政府則采用招標的方式選擇施工企業，利用公共財政經費進行建設。③農戶擁有水利設施中水資源的使用權利，能夠利用水資源進行農業生產，參與水利設施建設的工程驗收，分享水利設施的經營成果。PPP融資模式的應用將有效地促進農村水利設施建設，消除傳統模式存在的問題。首先，將PPP融資模式引入農村水利設施建設項目之中，可以為私營部門的資金進入農村水利設施建設創建平臺，減輕政府長期以來的財政負擔，拓寬融資渠道，從而加快水利基礎設施建設。其次，在基于PPP融資模式的農村水利設施建設中，企業的參與將會促進機械化工具的普遍使用，并采用先進的項目管理方法，從而提高水利設施的建設效率。最后，建設企業獲得政府的特許經營權利，為確保投資回報率，需要保持較大的水資源儲量；為此，企業會自覺加強對基礎設施的維護與管理。

四、PPP融資模式下農村水利設施的建設

1.農村水利設施的規劃

農村水利設施的主要作用在于協調區域內水資源的時空分配，為農業生產和農民生活提供基礎性保障，但由于農村水利設施具有公共物品的特點，導致了農村水利設施在規劃建設中利益關系非常復雜。在PPP融資模式中，政府需要轉變角色，由水利設施的供給者轉變為監督者，將政府從不擅長的工作中解脫出來。在農村水利設施建設的合作機制中，政府利用較強的宏觀統籌能力和協調能力，負責農村水利設施建設項目的規劃與設計，所有建設項目都應該以政府部門的規劃為藍圖，使水利設施能夠全面協調不同農戶間的用水權利，確保建設項目能夠為農業生產和農民生活服務。同時政府還需要在水利設施規劃中協調農戶與農戶之間、企業與農戶之間的利益關系，確保發揮農村水利設施的作用。

2.農村水利設施的建設

在PPP融資模式中，政府可以通過特許經營的方式，鼓勵企業參與農村水利設施建設。與分散的農戶相比，企業具有強大的技術力量和施工機械設備，可以克服農村水利設施建設勞動力不足的弱勢，從而降低施工成本，提高項目建設的效率。在農村水利設施項目建設的初期，由企業自主籌集資金投資建設，鑒于農村水利設施項目的收益率較低，可以由政府為企業提供優惠的資金支持，甚至提供擔保，確保農村水利設施建設擁有充足的資金投入。在工程施工過程中，將成熟的項目管理經驗引入水利設施項目，利用招標投標的方式，選擇具有一定資質和施工技術的企業進行水利設施的建設。在竣工驗收時，建設多方位的項目驗收體系，由政府負責組織對工程驗收，建立監理制度負責對工程的技術測評，組織工程所在區域的農戶代表參與驗收，實現對水利設施工程的全面質量管理。