作者：李泉 陳瑾瑞 單位：蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

面對日益復(fù)雜的自然氣象氣候與多變的資源環(huán)境條件，為了有效應(yīng)對農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的區(qū)域性災(zāi)害問題，中國政府于2011年初明確提出并確立了未來時(shí)期加快和促進(jìn)農(nóng)村水利改革發(fā)展的決定，這對于振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提升農(nóng)民收入和促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。改革開放以來，在多重因素綜合作用下中國農(nóng)村地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)戶對水利供給的需求巨大、水利設(shè)施投資嚴(yán)重不足、水利融資方式單一、渠道不暢，這些掣肘因素嚴(yán)重阻礙著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，有必要探索建立有差別的、動(dòng)態(tài)化和多元化的農(nóng)村水利供給體制與機(jī)制，通過相關(guān)政策引領(lǐng)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村水利領(lǐng)域，從而逐步改變農(nóng)村水利設(shè)施投資不足、農(nóng)田水利設(shè)施薄弱、農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)能力不強(qiáng)、農(nóng)業(yè)主要“靠天吃飯”的多重困境。

一、問題的提出及已有研究回顧

農(nóng)村水利可持續(xù)發(fā)展是事關(guān)第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大問題，農(nóng)村地區(qū)水利條件的優(yōu)劣程度顯著影響著特定農(nóng)產(chǎn)品的種植結(jié)構(gòu)和生長特性。同時(shí)，農(nóng)村水利對于人畜的飲水狀況也有著極其重要的影響。當(dāng)前，中國農(nóng)村地區(qū)區(qū)域差距大，水利設(shè)施建設(shè)極不均衡，內(nèi)陸干旱和洪災(zāi)多發(fā)性地區(qū)水利問題尤其嚴(yán)重。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國區(qū)域性的水旱災(zāi)害頻發(fā)，嚴(yán)重影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民收入的穩(wěn)步提升。例如，西北地區(qū)農(nóng)村自然條件惡劣，干旱半干旱的高原荒漠等自然條件制約明顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)對多變氣候的能力和農(nóng)民抗擊自然災(zāi)害的能力較為薄弱。2011年的中央一號文件指出：“水是生命之源，生產(chǎn)之要，生態(tài)之基；興水利，除水害，事關(guān)人類生存，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步，歷來是治國安邦的大事。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利，必須下決心加快水利發(fā)展，切實(shí)增強(qiáng)水利支撐保障能力，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用”。仔細(xì)分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村地區(qū)區(qū)域生產(chǎn)力總體水平低下，農(nóng)業(yè)科技水平落后，農(nóng)業(yè)投入嚴(yán)重不足，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)極不完善，有限的財(cái)政資金投入農(nóng)村水利建設(shè)捉襟見肘。因此，拓寬投融資渠道加快水利改革發(fā)展，不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局；不僅關(guān)系到區(qū)域防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全甚至是國家安全。

在以農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題研究方面，國內(nèi)外學(xué)者將重點(diǎn)主要聚焦于自然資源經(jīng)濟(jì)學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域。其中，以可持續(xù)發(fā)展研究為代表的學(xué)者們圍繞水資源利用、水利需求-供給、節(jié)水技術(shù)革新等宏觀問題，研究了水利投資變動(dòng)態(tài)勢及水利發(fā)展對區(qū)域人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等的多重制約與影響，總結(jié)了水利工程建設(shè)、投融資運(yùn)行管理、水利設(shè)施使用效率、水利微觀實(shí)體良性運(yùn)行的條件等一般性規(guī)律，并分析了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對水利發(fā)展帶來的影響和變化趨勢。針對中國水利發(fā)展問題，1990年代中期聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）項(xiàng)目“華北地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)水規(guī)劃模型研究”、亞洲開發(fā)銀行資助的“海河水利環(huán)境管理與規(guī)劃研究”等，是對大流域系統(tǒng)區(qū)域水資源利用和水利環(huán)境管理進(jìn)行探索的代表性成果。21世紀(jì)以來，以賀雪峰、周玉璽、宋鴻遠(yuǎn)、孔祥智及朱紅根等為代表的研究者，分別從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制度變遷、鄉(xiāng)村水利組織、農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)、農(nóng)業(yè)節(jié)水激勵(lì)、農(nóng)業(yè)水價(jià)政策等領(lǐng)域，對農(nóng)村水利建設(shè)和水利發(fā)展進(jìn)行了理論與實(shí)證分析；同時(shí)，針對農(nóng)村稅費(fèi)改革對農(nóng)田水利建設(shè)的影響，不同領(lǐng)域的研究者立足于不同層面，分析了農(nóng)田水利建設(shè)的產(chǎn)業(yè)組織模式、農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水行為、地下水灌溉產(chǎn)權(quán)制度等問題，并定性或定量分析了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀及其建設(shè)資金來源情況，發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、資金投入不足、老化失修與功能退化現(xiàn)象嚴(yán)重等是中國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施中普遍存在的問題，而自然條件、區(qū)域經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素及農(nóng)村治理因素則是造成地區(qū)之間農(nóng)村農(nóng)田水利灌溉基礎(chǔ)設(shè)施投資差異的主要原因。國外學(xué)者Savas（2001）認(rèn)為，政府是農(nóng)村公共服務(wù)的安排者，金融機(jī)構(gòu)和私人部門是生產(chǎn)者，但沒有任何邏輯理由證明農(nóng)村公共服務(wù)必須由政府機(jī)構(gòu)來提供。事實(shí)上，一旦將農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施定義為公共產(chǎn)品，那么公共物品的非盈利性特征便決定了必須由政府相關(guān)機(jī)構(gòu)投入資金，金融資本和私人資本在市場條件下不會(huì)進(jìn)入該領(lǐng)域，因而政府在這種狀況下就具有主導(dǎo)作用，政府通過將財(cái)政資金直接投入到水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，能夠有效推動(dòng)水利設(shè)施的完善。Wendner和Goulder（2002）的研究表明，政府提供公共物品時(shí)往往不遵循個(gè)人偏好和個(gè)人意愿，甚至違背個(gè)人意愿，這就使農(nóng)村水利建設(shè)陷入政府“好心做壞事”的困境之中。

總體而言，在廣大農(nóng)村地區(qū)，水利自古以來就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最大制約因素，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施對于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有重要的基礎(chǔ)性保障，且與國家糧食安全、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和主要農(nóng)產(chǎn)品的供給息息相關(guān)，具有農(nóng)村公共產(chǎn)品性質(zhì)，不同主體在其中的重要作用都不可忽視或替代。新中國成立以來，小型農(nóng)田水利建設(shè)投資要么主要以各級財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助作導(dǎo)向，并將動(dòng)員農(nóng)村集體投資和農(nóng)民投勞結(jié)合，要么通過發(fā)動(dòng)各行各業(yè)支農(nóng)和興修水利。毫無疑問，隨著人們意識的提高和農(nóng)民收入的增加，我們有必要進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)農(nóng)村居民除了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品仍有較強(qiáng)的需求外，還對包括飲用水、環(huán)境衛(wèi)生的改善、養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)及教育文化等在內(nèi)的其他哪些公共產(chǎn)品有著怎樣的需求、持有何種態(tài)度，這種研究將有助于為建立職能清晰、權(quán)責(zé)明確的水利工程投融資與管理體制的奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、中國農(nóng)村水利設(shè)施投融資困境分析

從農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展整體實(shí)踐歷程分析，自建國后的人民公社時(shí)期及分田到戶之初，中國形成了國家投資、農(nóng)民投勞的小農(nóng)水利投入機(jī)制，大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)投入和集體化經(jīng)營使得農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)快速增長，為中國糧食主產(chǎn)區(qū)提供了旱澇保收的基本水利條件。截止1957年，全國農(nóng)田灌溉面積由1949年的0.16億公頃增加到0.227億公頃，1965年增至0.32億公頃。從水利基本建設(shè)投資占全國基本建設(shè)投資的比重看，在“二五”至“五五”4個(gè)五年計(jì)劃期間，該比重均保持在6.5%以上的高位，最高時(shí)達(dá)到8.0%。從“六五”時(shí)期開始，水利基本建設(shè)投資急劇下降，從“五五”時(shí)期的157.2億元下降到93.0億元，下降了40.8%。在“七五”和“八五”期間雖然投資額有所回升，但水利基建投資占基本建設(shè)投資的比重卻持續(xù)下降至1.9%。改革開放以來，從中央到地方，小農(nóng)水利投入機(jī)制向多渠道、分散化發(fā)展，中央政府重點(diǎn)關(guān)注貧困農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，主要采用以工代賑的方法支持貧困地區(qū)基本農(nóng)田、小型水利、鄉(xiāng)村道路、人畜飲水、小流域治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施過程中，由于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理體制改革并未及時(shí)跟進(jìn)和配套，導(dǎo)致農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入主體缺位，不僅農(nóng)民投勞減少、農(nóng)田水利投入相對減少，而且缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，資金投入效率不高，國土、農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、扶貧、水利等涉農(nóng)部門在缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制的體制安排下分別實(shí)施農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目，存在重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)的問題，以致資金使用效率低下，而國家的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)又顯偏低，地方配套資金多無保證，農(nóng)民自籌能力差，最終嚴(yán)重影響農(nóng)田水利工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)度，這已成為制約農(nóng)田水利建設(shè)的主要瓶頸。數(shù)據(jù)顯示，1981～1990年間中國新增灌溉面積793.3萬公頃，同期由于老化失修等原因造成灌溉面積減少840.0萬公頃，增減相抵后仍凈減46.7萬公頃。不僅如此，中國實(shí)行土地承包制以來，鄉(xiāng)村組織主要是村級組織的行動(dòng)能力日漸衰微，農(nóng)戶的行動(dòng)能力不斷增強(qiáng)，村級組織越來越缺乏約束農(nóng)戶個(gè)體行為的條件。農(nóng)田水利工程的復(fù)雜性和農(nóng)地經(jīng)營的分散性，很難做到所有農(nóng)戶在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作中的投入收益對等，需要集體行動(dòng)的村莊水利與農(nóng)戶個(gè)體化決策的土地承包制的矛盾便成為水利問題的根源。