本文作者：毛亞儒 何蓉 單位：中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院研究生四隊(duì)

行政立法評(píng)估是一個(gè)比較新的概念，隨著世界各國(guó)法制化程度的不斷加深，以及人們對(duì)政府立法行為越來越多的關(guān)注，行政立法評(píng)估制度日益凸顯出重要性。

一、建立行政立法評(píng)估制度的必要性

（一）法律天生的瑕疵

法律作為一種客觀存在，必然也不可能達(dá)到盡善盡美。“法，從它產(chǎn)生起，便具有一定的質(zhì)量問題，即是否能夠不同程度地滿足一定社會(huì)關(guān)系的需要和符合‘法’的特性，滿足的程度和符合的程度不同，便產(chǎn)生了法的質(zhì)量的高低，從而有了立法質(zhì)量問題。”在美國(guó)內(nèi)華達(dá)州，有過這么一個(gè)立法例證。州立法機(jī)關(guān)制定了一項(xiàng)法律，要求每個(gè)政府官員都買一雙科納特（一種吃羊的野生動(dòng)物）耳朵并帶到辦公室去，以此來刺激人們獵取科納特，目的是消除科納特對(duì)該州重要產(chǎn)業(yè)———養(yǎng)羊業(yè)的嚴(yán)重危害。但是該法公布實(shí)施后，農(nóng)民們?yōu)榱酥\取利潤(rùn)，竟在家中設(shè)欄喂養(yǎng)。這樣內(nèi)華達(dá)州的科納特?cái)?shù)量不僅未見減少，反而大量增加，社會(huì)被迫承擔(dān)喂養(yǎng)科納特的物資損耗。所以，行政法的實(shí)施存在不能達(dá)到預(yù)期效果、甚至與立法初衷背道而馳的可能，需要立法評(píng)估來判斷和修正。

（二）行政法的內(nèi)在剛性

我們知道，刑法和民商法的很多內(nèi)容是通過法院裁判來實(shí)施的，而行政法的實(shí)施則主要依靠行政機(jī)關(guān)。在借助司法權(quán)的過程中，法官運(yùn)用其自由裁量權(quán)可以對(duì)已有法律的缺陷起到一定的彌補(bǔ)作用，尤其在英美國(guó)家，法官甚至具有創(chuàng)法的作用和功能。“目前我國(guó)的法學(xué)與大陸法系相比，其所謂立法中心主義的傾向要更加明顯。”在此環(huán)境中，法官的自由裁量權(quán)較小。在行政法的實(shí)施過程中，更是缺少了法官這一個(gè)緩沖層，因此立法質(zhì)量對(duì)于法的實(shí)施效果的影響變得更為易顯和強(qiáng)烈，展示出更多的剛性。所以需要進(jìn)行行政立法評(píng)估，以不斷改進(jìn)和完善行政法規(guī)、規(guī)章，提高法的質(zhì)量。

（三）法治建設(shè)的轉(zhuǎn)向

就我國(guó)當(dāng)下而言，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系剛剛形成，進(jìn)入這一時(shí)代的重要特征，便是我國(guó)立法工作重心的轉(zhuǎn)移———從過去強(qiáng)調(diào)新法的創(chuàng)制到現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)有法律的修改、補(bǔ)充和廢止。“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，中國(guó)將進(jìn)入后法律體系立法時(shí)期，立法工作到了一個(gè)拐點(diǎn)：從數(shù)量型立法轉(zhuǎn)向質(zhì)量型立法；從粗放型立法轉(zhuǎn)向精細(xì)化立法；從‘有法比沒法好’、強(qiáng)調(diào)立法速度轉(zhuǎn)向攻克立法難題、深度構(gòu)建現(xiàn)代法制。簡(jiǎn)言之，是進(jìn)到更加注重科學(xué)立法、精細(xì)立法、質(zhì)量立法、民主立法、民生立法的階段。”在大量立法之后，有必要及時(shí)回顧，作出從求全求量到求質(zhì)求效的轉(zhuǎn)向。建立行政立法評(píng)估制度正是順應(yīng)了這一需要。

二、行政立法評(píng)估制度在我國(guó)之實(shí)踐

（一）立法實(shí)踐

2003年通過的《中華人民共和國(guó)行政許可法》第二十條規(guī)定了“行政許可實(shí)施的評(píng)價(jià)”，可以說是我國(guó)立法評(píng)估制度化的起點(diǎn)。2004年，國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，第17、18條也提及法律的評(píng)估問題“：建立和完善行政法規(guī)、規(guī)章修改、廢止的工作制度和規(guī)章、規(guī)范性文件的定期清理制度。要適應(yīng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、擴(kuò)大對(duì)外開放和社會(huì)全面進(jìn)步的需要，適時(shí)對(duì)現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行修改或者廢止，切實(shí)解決法律規(guī)范之間的矛盾和沖突。規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評(píng)估意見報(bào)告制定機(jī)關(guān)；制定機(jī)關(guān)要定期對(duì)規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理。”2011年10月27日國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書，在“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的完善”中提出，要“建立健全立法前論證和立法后評(píng)估機(jī)制，不斷提高立法的科學(xué)性、合理性，進(jìn)一步增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。”

（二）案例實(shí)踐

早在2000年，山東省人大常委會(huì)將“立法回頭看”列為工作重點(diǎn)，在法制委員會(huì)的牽頭組織下，先后對(duì)本省《私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶權(quán)益保護(hù)條例》、《產(chǎn)品質(zhì)量法實(shí)施辦法》、《法律援助條例》和《就業(yè)促進(jìn)條例》進(jìn)行了立法回頭看。之后，上海、北京、甘肅等地也紛紛開展過地方立法評(píng)估，將其作為提高地方立法質(zhì)量的探索途徑。2005年，福建省人大常委會(huì)開展了《福建省青年志愿服務(wù)條例》立法效果評(píng)估工作。在立法評(píng)估中，他們注重社會(huì)的廣泛參與和評(píng)估主體的多樣化。評(píng)估調(diào)研組通過各地總結(jié)、發(fā)放調(diào)研問卷、召開專題座談會(huì)、實(shí)地考察等多種形式，廣泛收集對(duì)青年志愿服務(wù)條例的意見和建議。先后發(fā)放調(diào)研問卷一萬多份，深入各市縣進(jìn)行調(diào)研，聽取青年志愿者和青年志愿者組織對(duì)條例條文本身和實(shí)施情況的意見。

三、行政立法評(píng)估制度實(shí)踐中遇到的問題

（一）行政立法前評(píng)估的缺失

立法評(píng)估應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)系統(tǒng)來對(duì)待，其在立法的不同階段顯示出不同程度的作用并且相互之間補(bǔ)充聯(lián)系。“越清楚和細(xì)致的前瞻性評(píng)估越容易獲得可靠的回溯性信息，這是因?yàn)榍罢靶栽u(píng)估促進(jìn)了對(duì)現(xiàn)有認(rèn)知不足的覺察，并推動(dòng)人們采取必要措施及時(shí)填補(bǔ)這些不足。”目前我們實(shí)踐中的行政立法評(píng)估，不論是“回頭看”還是“立法效果評(píng)估”，都是對(duì)已經(jīng)實(shí)施的行政法規(guī)、規(guī)章是否具有科學(xué)性、可操作性，以及是否被公眾普遍遵守和認(rèn)可的研究，而不常見行政立法前、立法過程中的評(píng)估。

（二）行政立法評(píng)估隨意性較大

我們決定對(duì)哪些行政法規(guī)規(guī)章進(jìn)行評(píng)估往往都是某某部門“研究”的結(jié)果，法律并沒有對(duì)哪些立法需要評(píng)估、在什么時(shí)機(jī)評(píng)估、采用什么標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估等作出明確規(guī)定。當(dāng)然，在我國(guó)立法評(píng)估實(shí)踐的初期，存在這樣的問題是不可避免的。盡管現(xiàn)在不夠規(guī)范,但隨著行政立法評(píng)估優(yōu)點(diǎn)的顯現(xiàn)，評(píng)估結(jié)果被越來越多地運(yùn)用,行政立法評(píng)估制度必然會(huì)逐步完善起來。我們期待著通過專家學(xué)者和實(shí)踐部門的努力，盡快在《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》或其他相關(guān)法律法規(guī)中看見行政立法評(píng)估制度的身影。

（三）行政立法評(píng)估對(duì)象的單一

目前的行政立法評(píng)估多為地方性立法評(píng)估，范圍過于狹窄。確立行政立法評(píng)估對(duì)象缺乏靈活性，往往將某部行政規(guī)章整個(gè)地作為立法評(píng)估的對(duì)象，評(píng)估內(nèi)容全面，花費(fèi)財(cái)力、人力較大。實(shí)際上，我們可以適當(dāng)簡(jiǎn)化，對(duì)某些法規(guī)規(guī)章的重要制度或者有爭(zhēng)議的條款進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)估，以增強(qiáng)立法評(píng)估的有效性。建立行政立法評(píng)估的目的之一便在于提高行政立法效益，因此必須強(qiáng)調(diào)立法評(píng)估成本控制，避免過高的評(píng)估成本使得行政立法評(píng)估背離其建立的初衷。