本文作者：陳雨亭 單位：湖南司法警官職業(yè)學(xué)院

公安行政執(zhí)法是我國行政法制體系中最主要的環(huán)節(jié)之一。近年來，公安行政執(zhí)法工作取得了較大的成績。然而，我們也必須看到，在執(zhí)法過程中，情重于法、權(quán)大于法、甚至貪贓枉法等現(xiàn)象時有發(fā)生，人民群眾對此頗有微詞，嚴(yán)重影響了人民群眾對于法律的崇拜與信仰。筆者認(rèn)為，究其原因，還是我們對公安行政執(zhí)法工作缺乏行之有效的監(jiān)督與制約，盡管我們基本上建立了從內(nèi)到外、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督體系。因此，進(jìn)一步完善公安行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制理應(yīng)成為當(dāng)前公安行政執(zhí)法工作實踐中一個不容忽視的問題。

一、公安行政執(zhí)法監(jiān)督主要內(nèi)容

根據(jù)國家法律、法規(guī)的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)可以依法行使的行政執(zhí)法權(quán)力主要包括(1)行政處置權(quán)，如命令權(quán)、禁止與取締權(quán)、公安行政許可權(quán)等。2005年12月1日起，公安部頒布實施了《公安機(jī)關(guān)行政許可工作規(guī)定》，對公安行政許可進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范;(2)行政處罰權(quán)，主要有警告、罰款、沒收違法所得、非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可照、執(zhí)照、行政拘留以及限制出境和驅(qū)逐出境(僅限于外國人，包括無國籍人);(3)行政強(qiáng)制權(quán)，主要有盤查留置權(quán)、行政管束權(quán)、警械、武器的使用權(quán)、突發(fā)事件的強(qiáng)制權(quán)，如強(qiáng)行驅(qū)散，強(qiáng)行帶離現(xiàn)場、強(qiáng)行遣回原地、強(qiáng)制征用、交通管制、現(xiàn)場管制以及戒嚴(yán)、宵禁等極端強(qiáng)制權(quán)力;(4)制規(guī)權(quán)(也稱公安立法權(quán));(5)其他行政強(qiáng)制權(quán)，主要有勞動教養(yǎng)、收容教育、收容教養(yǎng)、強(qiáng)制戒毒和強(qiáng)制治療等〔1〕。

公安行政監(jiān)督就是要對公安機(jī)關(guān)及其人民警察行使公安行政執(zhí)法權(quán)力和遵守紀(jì)律的情況進(jìn)行監(jiān)督，以保護(hù)合法，打擊非法，維護(hù)社會主義法制的權(quán)威與尊嚴(yán)。筆者認(rèn)為，正如法國思想家孟德斯鳩所說，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人使用權(quán)力直到有界限的地方才休止”〔2〕，權(quán)力只有受到制約和監(jiān)督才能真正保障權(quán)力的正當(dāng)行使。通過實施監(jiān)督，可以促使公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法行使職權(quán)，嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法，才可以有效防止權(quán)力濫用和腐敗行為的發(fā)生。公安行政執(zhí)法監(jiān)督是指由各種監(jiān)督主體依照一定的程序，對公安機(jī)關(guān)及其人民警察的行政執(zhí)法活動和遵紀(jì)情況所進(jìn)行的監(jiān)察、督促、檢查和糾正的行為。筆者認(rèn)為，公安行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容不僅僅是權(quán)力的監(jiān)督，至少包括三個方面:第一，對公安機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督其是否違憲、是否合理合法;第二，對公安機(jī)關(guān)及其人民警察遵守紀(jì)律的情況進(jìn)行監(jiān)督;第三，對人民警察遵守國家政策的情況進(jìn)行監(jiān)督〔3〕。

二、公安行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制之現(xiàn)狀與反思

(一)公安行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制之現(xiàn)狀

到目前為止，我們已初步形成了一個監(jiān)督主體眾多、范圍廣泛、形式多樣的公安行政執(zhí)法監(jiān)督體系。有的學(xué)者認(rèn)為，公安行政執(zhí)法監(jiān)督包括以下幾個方面的內(nèi)容:(1)黨的監(jiān)督，即中國共產(chǎn)黨對我國公安工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督;(2)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即各級人大及其常委會的監(jiān)督;(3)國家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，包括行政監(jiān)察和行政復(fù)議;(4)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即人民法院和人們檢察院的監(jiān)督;(5)社會監(jiān)督，包括社會組織、人民群眾、社會輿論的監(jiān)督;(6)公安行政執(zhí)法主體的自我監(jiān)督，即公安機(jī)關(guān)自上而下的監(jiān)督〔4〕。也有的學(xué)者認(rèn)為，公安行政執(zhí)法監(jiān)督主要包括以下幾個方面:(1)法制監(jiān)督，包括執(zhí)政黨的監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、公民與社會組織的監(jiān)督、公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督;(2)司法監(jiān)督，即人民法院和人民檢察院對公安行政執(zhí)法行為的監(jiān)督〔5〕。筆者認(rèn)為，上述分類只是學(xué)者和法律工作者從不同的角度和方面，對我國公安行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的不同表述而已，其實質(zhì)是相同的。正如前面所述，我國已經(jīng)從法律層面上確立了對公安行政執(zhí)法工作的監(jiān)督機(jī)制，這種機(jī)制是一種由上而下相互結(jié)合、內(nèi)部和外部相互結(jié)合、橫向縱向相互結(jié)合的監(jiān)督形式所構(gòu)成的監(jiān)督體系，是全面的。但是，從總體上看，目前公安監(jiān)督制約機(jī)制的建設(shè)、監(jiān)督力量的整合、監(jiān)督隊伍的自身建設(shè)，與我們肩負(fù)的使命、承擔(dān)的責(zé)任相比很不適應(yīng)。各監(jiān)督部門之間職責(zé)劃分不清，工作配合銜接不夠好，整體監(jiān)督合力尚未形成，監(jiān)督工作的力度也不夠大，一些地方還不適應(yīng)公安工作和公安隊伍的客觀需要〔6〕。

(二)公安行政執(zhí)法監(jiān)督的反思

在司法實踐中，公安行政執(zhí)法的監(jiān)督作用的發(fā)揮并不盡人意，有的甚至形同虛設(shè)。筆者認(rèn)為，究其原因主要有以下幾點(diǎn):

1．法治意識不強(qiáng)，人治思想在一定程度上還有較大的市場

執(zhí)法者和監(jiān)督者法治觀念淡薄，不能正確理解黨的政策和國家法律的關(guān)系，把兩者對立起來，把法制建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)對立起來，有的習(xí)慣于用行政命令的方式開展工作，采取“家長制”工作作風(fēng)，以言代法，以權(quán)壓法，有的存在嚴(yán)重行政干預(yù)正常執(zhí)法活動，以種種理由干預(yù)公安行政執(zhí)法工作，使執(zhí)法監(jiān)督遇到重重阻力。

2．公安行政執(zhí)法監(jiān)督的法律體系有待建立和健全

當(dāng)前公安行政執(zhí)法監(jiān)督工作之所以難以有效開展，主要是法律對公安行政執(zhí)法部門的監(jiān)督程序、監(jiān)督方式、監(jiān)督權(quán)力等缺乏全面系統(tǒng)的規(guī)定，立法滯后，許多法律條款都明顯地帶有部門利益傾向，監(jiān)督工作不能深入下去。

3．執(zhí)法監(jiān)督主體素質(zhì)不高，影響了監(jiān)督制約作用的發(fā)揮

一方面，部分執(zhí)法監(jiān)督人員思想素質(zhì)低下，業(yè)務(wù)不熟，法律知識水平欠缺，難以勝任該項工作;另一方面，執(zhí)法監(jiān)督中濫用職權(quán)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，有的迫于領(lǐng)導(dǎo)壓力、礙于人情關(guān)系，或者為了小團(tuán)體和個人的私利，甚至以權(quán)謀私，貪贓枉法，吃拿卡要，有的更是串通一氣，通風(fēng)報信，充當(dāng)保護(hù)傘，如此種種，公安行政執(zhí)法監(jiān)督工作便成了好看的花瓶，成為了一種擺設(shè)。

4．監(jiān)督主體權(quán)威性、獨(dú)立性缺乏，影響執(zhí)法監(jiān)督效能的發(fā)揮

監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性是監(jiān)督的本質(zhì)特征和內(nèi)在要求，是保證監(jiān)督主體充分發(fā)揮監(jiān)督制約作用的重要前提條件。但是，目前無論是外部監(jiān)督的主體還是內(nèi)部監(jiān)督的主體，在實際行使監(jiān)督權(quán)的過程中，都是在理論上法律地位高，而在具體工作中實際地位低，要獨(dú)立地去監(jiān)督公安機(jī)關(guān)及其人民警察的行政執(zhí)法工作非常困難，大多數(shù)情況下顯得無可奈何，尤以在公安內(nèi)部行政執(zhí)法監(jiān)督最為明顯。眾所周知，絕大部分公安內(nèi)部監(jiān)督權(quán)力往往混雜于公安行政管理權(quán)之內(nèi)，并且是在負(fù)有執(zhí)法任務(wù)的行政首長的領(lǐng)導(dǎo)下行使的，在某種程度上可以說公安機(jī)關(guān)行政首長既是行政執(zhí)法的責(zé)任人，同時也是被監(jiān)督的對象，可想而知，部分監(jiān)督權(quán)有時甚至是大部分監(jiān)督權(quán)只能屈從于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。〔7〕。