問題的提出

通過觀察廣東省縣級政府的行政體制改革試點(diǎn)，我們發(fā)現(xiàn)，法律與行政管理體制改革有著促進(jìn)與制約的辯證關(guān)系。一方面，改革是應(yīng)國務(wù)院依法行政綱要等法規(guī)制度要求而進(jìn)行的;順德和濠江區(qū)大部制改革方案和成果分別得到了廣東省人大、汕頭市人大的立法保障和認(rèn)可，進(jìn)一步保障了新制度的合法性。另一方面，在進(jìn)一步的行政審批制度改革和社會(huì)制度改革過程中，出現(xiàn)了改革需求與現(xiàn)行法律制度相抵觸、法律不完善等問題。這些問題制約著整個(gè)改革的發(fā)展過程;廣東實(shí)踐表明，改革部分地運(yùn)用了法律手段;改革路徑程序也部分地向法律推進(jìn)式改革轉(zhuǎn)變。本文基于對廣東順德、濠江改革試點(diǎn)的跟蹤調(diào)研和相關(guān)文獻(xiàn)資料，探究在行政體制改革這一制度變遷過程中，法律作為一種現(xiàn)有制度，與現(xiàn)有的行政管理制度變革、新制度形成之間的辯證關(guān)系，期以理論上的探索來促進(jìn)行政體制改革實(shí)踐的深化發(fā)展。

制度變革理論及其辯證分析方法

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家將制度理解為與具體行為有關(guān)的規(guī)范體系，認(rèn)為制度從根本上是由非正式的約束、正式規(guī)則及其實(shí)施特征組成的，是在決策者自利的基礎(chǔ)上自發(fā)產(chǎn)生的。③另一類關(guān)于制度起源的極端觀點(diǎn)，被威廉姆森稱為“法律中心主義”④，哈耶克批判為“建構(gòu)主義的理性主義”。不管怎樣，新制度主義達(dá)成的一個(gè)共識是，制度的產(chǎn)生是由尋找在某種意義上優(yōu)化人們社會(huì)行為的組織結(jié)構(gòu)的活動(dòng)引致的。⑤制度理論認(rèn)為，制度有歷史的規(guī)定性，即制度是歷史的產(chǎn)物，制度變革則意味著由歷史發(fā)展特征所決定的制度本質(zhì)的改變。制度和制度變革的復(fù)雜性決定了制度研究需要區(qū)分不同的分析層面。針對不同的環(huán)境約束或當(dāng)事人，制度變革的原因被分為內(nèi)生和外生兩種。阿爾斯通在總結(jié)學(xué)者們對制度變革動(dòng)因的分析時(shí)指出，制度變革可以被看作是一個(gè)社會(huì)中供給和需求力量相互影響所產(chǎn)生的結(jié)果，其中“正式制度”通過某種政治過程呈現(xiàn)出來，比如，法律就是通過政府實(shí)體得以制定、通過或頒布的。在此方式中，政府“供給”制度。他將源自需求者與供給者討價(jià)還價(jià)活動(dòng)的制度變革描述為三種純粹的情況:(1)制度變革對體系而言是內(nèi)生的，但對個(gè)人需求者和供給者而言是外生的。制度變革被看成是個(gè)人對變革偏好集合的結(jié)果，個(gè)人行動(dòng)者或特殊利益集團(tuán)在改變規(guī)則方面幾乎沒有自行抉擇權(quán)。一些法律和規(guī)則是某種一般性意見一致的結(jié)果，這種意見一致認(rèn)為新的法律是正確的。(2)制度變革對某些需求者而言是內(nèi)生的。這需要確定誰是現(xiàn)狀或制度變革的需求者，而對其相對政治權(quán)利的確定是重點(diǎn)。(3)對供給者而言，制度變革是內(nèi)生的。研究者必須確定制度變革的供給者，通常是政府當(dāng)事人，所面對的自行抉擇的范圍。并指出這種區(qū)分只是為使分析更為清晰，在現(xiàn)實(shí)的制度變革中大多是這三種情況的某種結(jié)合。①本文的研究對象———行政體制改革正是這三種情況的結(jié)合。當(dāng)前廣東試點(diǎn)的縣級行政管理體制改革這一制度變革的供給者，就是縣級行政制度改革的授權(quán)者———廣東省委省政府，和改革的實(shí)踐者———縣級地方政府，其所面對的自行抉擇的范圍由國家和地方層面的法律制度所界定。因此，需要厘清現(xiàn)有法律對地方政府改革的作用機(jī)理，以尋找改革的法律推進(jìn)式路徑程序。

方法組織理論認(rèn)為，制度是“社會(huì)建構(gòu)的、慣例復(fù)制的項(xiàng)目或規(guī)則系統(tǒng)”②。由此形成的理論困境是:(1)既然制度是規(guī)則、規(guī)范和慣例，組織和個(gè)體都要自動(dòng)地遵從，那么，新制度是如何被創(chuàng)建的，現(xiàn)行制度是如何隨時(shí)間而變革的?③如果說行動(dòng)者(當(dāng)事人)、利益訴求的合法化對制度的變革、新制度的產(chǎn)生發(fā)揮了重要作用，但當(dāng)事人行為及其利益本身都是由現(xiàn)行制度建構(gòu)的，是嵌入現(xiàn)行制度的，這便進(jìn)一步引致第二個(gè)理論困境:(2)如果行動(dòng)者的行動(dòng)、意圖和理性都被他們想要變革的那個(gè)制度規(guī)制、調(diào)節(jié)，那么他們?nèi)绾文艹蔀榇偈怪贫茸兏锏闹黧w?④對此自相矛盾的理論問題的闡釋，成為當(dāng)前制度理論探討的一個(gè)核心內(nèi)容，而不是更多地說明行動(dòng)者在制度變革中具體的作用、或當(dāng)事人和利益是如何“嵌入”制度中的。⑤對于制度變革這一自相矛盾的理論問題，制度主義學(xué)派從多方面予以回答，巴雷和托兒波特提供了一個(gè)揭示性強(qiáng)的概念性理論，揭示出在制度化章程與本地被章程規(guī)范的那些遵守或意圖修改章程的行為之間的相互建構(gòu)關(guān)系。⑥但一個(gè)始終未得到完全解答的問題是:當(dāng)行動(dòng)者的行動(dòng)和思想受到現(xiàn)有制度系統(tǒng)約束時(shí)，行動(dòng)者何時(shí)、如何決定修改行為章程?這個(gè)問題正是本文研究的重點(diǎn):依照相關(guān)法律建構(gòu)、運(yùn)營的行政管理體制是當(dāng)前行政體制改革的對象，推動(dòng)本次改革的各級領(lǐng)導(dǎo)及政府部門均具有制度嵌入性的特質(zhì)，都要依法行政、依法工作，但改革就是要突破現(xiàn)有體制、制度框架，體制改革就是要建立新的制度體系。其中，政府是制度變革的供給者和行動(dòng)者，制度變革是內(nèi)生的，行政體制改革是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。

在這場政府作為改革行動(dòng)者、當(dāng)事人的制度變革過程中，一方面，政府是在“革自己的命”。另一方面，行政體制改革與現(xiàn)行法律之間具有矛盾關(guān)系:行政改革意味著要打破現(xiàn)有制度框架建立新的制度體系。那么，如何理解制度變遷中這一矛盾關(guān)系的相互作用?改革者們是如何處理這一矛盾關(guān)系的?蘇和道格拉斯應(yīng)用本森提出的辯證分析四原則:社會(huì)建構(gòu)、整體性、矛盾和實(shí)踐⑦，提出在社會(huì)互動(dòng)過程中，人們以利益和權(quán)利為導(dǎo)向在社會(huì)互動(dòng)過程中逐步構(gòu)建出社會(huì)模式，并形成和復(fù)制這些模式的有序的、可預(yù)期的關(guān)系，即使之制度化，從而具有普遍性、整體性，但該制度化過程是多層次的，其中通常包涵一些相互不兼容的內(nèi)容，因此內(nèi)生出制度間的矛盾，致使置身于相互矛盾的制度中的人們產(chǎn)生沖突和緊張關(guān)系。由于這些沖突的刺激，當(dāng)事人進(jìn)而產(chǎn)生重塑這些制度的意識，通過實(shí)踐，形成新一輪的社會(huì)互動(dòng)、社會(huì)建設(shè)活動(dòng)，從而引致現(xiàn)有制度中的部分開始變化，再逐漸創(chuàng)造出新的制度。該分析強(qiáng)調(diào)，嵌入于多層次的相互滲透、不兼容(矛盾)的制度安排中的行動(dòng)者及其實(shí)踐活動(dòng)是制度變革的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。①辯證分析方法的應(yīng)用為制度理論提供了哲學(xué)基礎(chǔ)。②當(dāng)然，該制度變遷辯證分析框架，并非先創(chuàng)，只是再一次印證了馬克思唯物主義辯證觀的真理性，即矛盾是事物發(fā)展變化的源泉、動(dòng)力，事物內(nèi)部矛盾雙方的相互聯(lián)系和相互斗爭是事物發(fā)展的內(nèi)在原因。蘇和道格拉斯的辯證觀旨在闡釋制度變革中制度矛盾和社會(huì)實(shí)踐對制度變革的作用機(jī)制，解答制度變革的發(fā)生機(jī)理。本文探討的問題是政府推動(dòng)的行政管理制度重構(gòu)———新制度建立、現(xiàn)有制度變革實(shí)踐活動(dòng)，在與現(xiàn)有法律制度的對立統(tǒng)一矛盾關(guān)系作用下，如何得以推進(jìn)或受其制約。當(dāng)前，我國政府推動(dòng)行政體制改革的動(dòng)力，正是現(xiàn)行制度安排中存在很多與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需求不相適應(yīng)的制度安排(矛盾)，比如，現(xiàn)行體制下，政府部門機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，職能交叉，多頭管理，部門權(quán)責(zé)不清。③其結(jié)果是，政府作為經(jīng)濟(jì)人，對于有利可圖的事，相關(guān)部門爭相進(jìn)入，設(shè)租尋租，甚至與市場爭利;無利可圖的公益類事務(wù)則服務(wù)管理缺位，致使政府職能缺位、越位、不到位現(xiàn)象普遍。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型必然要求社會(huì)的轉(zhuǎn)型。