一、農民用水協會的發展歷程

農民用水協會在我國最早可追溯至古代農業社會。作為傳統的農業大國,在我國曾存在由鄉紳、鄉民、族長、族人建立起的正式或非正式跨村界水管自治組織。建國后,傳統水管組織不復存在,農田水利工程建設、水資源分配等功能轉移到人民公社和生產隊手中。其后,家庭聯產承包制帶來農戶分散經營,使得農民用水無序、農田水利設施老化等現象普遍存在。在此背景下,重建農村水管組織就成為亟待解決的現實問題。20世紀80年代中期世界范圍內興起了一場旨在通過轉嫁用水責任和權利來減輕政府負擔、提高灌溉效率的灌溉管理體制改革浪潮。這一歷史背景下,湖北漳河灌區依托世行貸款于1995年成立了我國第一個農民用水協會———紅廟支渠用水者協會。此后,農民用水協會在水利部等部門的聯合推動下,在全國范圍內迅速普及。據水利部農水司統計數據顯示,截至2009年10月全國成立用水協會52700多個,管理灌溉面積1353多萬hm2,占全國農田有效灌溉面積的23%,其中20600個協會已在民政部門注冊登記。

關于農民用水協會發展歷程,水利部副部長翟浩輝曾在全國農民用水協會工作經驗交流會上將其大致分為探索階段(20世紀90年代初期至中期)、試點階段(20世紀90年代末至21世紀初期)、推廣階段(2002年后)[3]。農民用水協會在其發展過程中具有明顯的政府主導和規范的特征。如2002年7月湖北省荊門市出臺全國第一個用水協會的地方法規文件《荊門市農民用水者協會管理暫行辦法》[4]。同年9月國務院辦公廳轉發《水利工程管理體制改革實施意見》,提出“要探索建立以各種形式農村用水合作組織為主的管理體制”[5]。2005年水利部、國家發展改革委、民政部等三部委發布《關于加強農民用水戶協會建設的意見》[6]。2006年7月三部委又聯合在新疆召開了全國農民用水戶協會工作經驗交流會[7]。同年10月水利部農水司在湖北省宜昌市舉辦中國-西班牙合作中型灌區農民用水戶協會培訓班[8],標志著重點中型灌區的農民用水協會建設工作全面展開。2007年中央一號文件《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》中明確要求推廣農民用水戶協會參與灌溉管理的做法[9]。2009年10月農民用水戶協會高效運行專題研討會在京舉行[10]。2011年中央一號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》指出要大力發展農民用水戶合作組織[11]。

由此可見,農民用水協會經過10多年的試點、推廣和發展,已經迅速普及成為我國基層水利管理體制中的一個重要組成部分。與此同時,隨著農民用水協會的大規模普及和深入探索,農民用水協會自身運行問題及其社會影響也在引起學界日益廣泛的關注。

二、農民用水協會研究回顧

研究人員主要圍繞農民用水協會的概念、特征、地位、分類、運行機制、作用、存在問題與對策等內容展開了廣泛研究。

1.基礎研究

(1)農民用水協會的概念。概念界定是從事社會研究的基礎。對于農民用水協會的概念,有的研究人員側重于從組織運行機制與管理職責的角度予以界定。如蘇孝陸將其定義為“管理層由用水戶民主選舉產生,實行民主管理,負責轄區內的工程管理維護、與供水單位簽訂供用水合同并向全體用水戶配水的具有法人地位的農民用水合作組織”[12]。有的研究人員側重于從組織邊界的角度界定。如李友生等界定為“按水文邊界(支渠或斗渠),由渠系內的用水戶共同參與組成的一個有法人地位的社團組織”[13]。丁平界定為同一小型農村水利工程或大中型灌區同一支、斗渠灌溉范圍內收益農戶,在志愿的原則下,通過民主方式組建、依法成立的具有獨立法人地位的非營利性的農民用水合作組織[14]。

(2)農民用水協會的特征。劉其武認為漳河灌區農民用水協會具有獨立性、公共性、非營利性、經濟自立性4個特征[1]。張陸彪等指出農民用水協會呈現按照市場機制進行商品水的交易、農民用水戶參與灌排區管理、具有明確法人地位、用水戶協會與農村經濟發展良性互動4個明顯特征[15]。楊海燕等指出農民用水協會的主要特征有以下5個方面:不改變成員的財產所有權關系;退社自由;專業性強;民辦、民營、民受益;以水文邊界為界限開展服務與合作[16]。

(3)農民用水協會的地位。馮廣志認為成立具有法人地位的、性質明確的農民用水協會,既是開展用水戶參與灌溉管理改革試點的基本要求和目標,也是參與式灌溉管理的主要內容[17]。蘇孝陸進一步指出,農民用水協會不僅是參與式灌溉管理的基本形式,也是中國灌區水市場不可缺少的主體形式[12]。王雷等則指出農民用水協會在實踐中扮演的角色更多地是參與者和監督者,而非組織者和管理者[18]。

(4)農民用水協會的分類。研究人員從資源條件、所有制、運行機制等方面對農民用水協會進行了分類。如王雷等依據動力來源將農民用水協會分為世界銀行模式和其他模式,并從形式、體制、運行、管理等方面細致比較了2種類型用水協會的異同[18]。胡?琳等根據所有制形式、資源依托形式等,將北京市村級農民用水者協會劃分為蔡家甸模式、蔡家洼模式、后焦家塢模式、莊頭峪模式、平谷峨眉山村模式5種類型[19]。徐成波在進一步的研究中,以水資源條件為劃分標準將農民用水協會劃分為水資源依賴型、水資源自給型和水資源補充型3種類型;以農業水費構成類型為劃分標準將用水戶協會分成“兩費制”和“協會綜合水費制”兩類[20]。

2.運行機制研究

(1)動力機制研究。對于農民用水協會的動力機制,有些研究者傾向于從制度規范、社會資本的角度予以研究。李瓊等提出以協會的組織和契約性規則為正式制度,結合互惠合作為核心的群體規范等非正式制度共同構成“管水協會”的集體行動機制[21]。羅興佐在運用制度分析的方法比較稅費改革前后農田水利的制度供給后提出,由于社區組織資源不足,市場化及農民用水協會只能解決那些可以排他、共同享有的收費水利供給難題[22]。也有些研究者傾向于從組織運作形式來研究農民用水協會的動力機制。如周玉璽等從組織運行效率的角度出發,比較了以水利合作社和用水協會為組織載體的農民自主協商灌溉制度與完全市場制度、政府集權制度的運行機制[23]。在農民自主協商灌溉管理制度中,農民通過一直參與規則起草、不斷設計有效規則、自主選擇監督管理人員等活動,增強了合作的積極性。

(2)內部合作機制。農民用水協會的自組織性決定了農民的內部合作機制是農民用水協會運作機制的重要內容。學界主要結合公共選擇理論、集團理論、博弈論等理論對農民用水協會運行過程中的農民合作狀況作了細致研究。賀雪峰、吳理財從農民的公正觀、生活境遇入手解讀了農民在參與用水協會過程中的行動邏輯[24-25];董磊明從農民工生產生活狀況、外在制度、體制對村莊影響的角度探討了用水協會運作困境的原因[26];羅興佐則通過分析農民合作類型與基礎揭示了農民關于用水協會行為的合作精神[27]。其后,賀雪峰等又從農村公共物品供給均衡的角度指出農民用水協會是農民出資最少、最理想的農村灌溉用水方式,但必須滿足以下條件:小規模群體;具有強大向心力和道德感;懲罰機制健全;穩定預期;低流動性,并進一步指出農民用水協會的理想狀態幾乎不存在,農村公共物品的供給需要有強制力[28]。胡振鵬等通過剖析一個百年不衰的農民水利協會,用重復博弈理論研究了農村社會化服務組織形成條件和合作機制。他們認為,需要憑借民主管理、處事公平、管理者的奉獻精神來提高農民合作意識和凝聚力[29]。

3.作用研究

研究人員從經濟、社會、政治等諸多方面對農民用水協會的作用作了大量經驗歸納研究。如劉其武根據漳河灌區實踐經驗,認為農民用水協會的建立帶來了主動投入效應、自我管理效應、減負效應、市場效應4個方面的益處[1]。伏新禮認為農民用水協會的主要功能有增強農民的民主管理和民主決策意識,提高水費計收及用水管理的透明度,精簡管理人員,促進節約用水,減輕農民負擔[30]。高鳳便等指出農民用水協會的運行效果主要體現在降低灌溉成本,加大支、斗渠及以下田間工程的投入,減少行政干預,增強基層水管工作能力[31]。陳菁等運用關系鏈理論來分析農民用水協會作用后得出如下結論:農民用水合作組織的存在使得農村水利的水管理形態(縱向關系)和利用形態(橫向關系)得以實現,并呈現自治-協同性,建設農民用水合作組織是農村水利管理發展方向[32]。杜秀文等在分析灌區管理制度變遷時指出,對于無法明確主體的“共享產權”,農民用水協會可以通過約束用水戶不當行為,降低監督費用,減少制度成本[33]。楊海燕等指出農民用水協會具有組織功能、中介功能、載體功能、服務功能[34]。周志軒等在分析寧夏農民用水協會參與灌區管理情況后,將農民用水協會在灌區管理中的作用歸納為理順用水管理體制、改進田間工程管理、維持灌溉秩序、加快水費收繳進度[35]。宋力等以江蘇贛榆縣灌區用水農民用水者協會實踐為例,指出農民用水協會的主要成效有:理順用水管理體制,節約灌溉水量,提高水費收繳率;拓寬工程建設資金來源渠道,改善農村面貌;提高農民的民主決策意識,民主管理能力增強;規范用水秩序,提高灌溉效益[36]。

4.存在的問題與對策研究

(1)農民用水協會存在的問題研究。研究人員著眼于制度建設、隊伍建設、資金投入等角度,通過實證調查、案例分析、理論探討等方式對這些問題予以剖析,并深入闡述其中的不足。如張陸彪等在調查過程中發現,農民用水協會在運行過程中存在農戶民主參與和管理不足、用水協會無水費收集權、用水協會財務管理不公開、用水協會徒有形式、缺少用水利益補償機制、農戶對用水協會認識不清等問題[15]。由金玉等指出農民用水協會在組建過程中存在宣傳培訓不到位、接收渠系工程老化破損、組建程序不規范問題;在運行過程中存在渠系工程產權不明晰、維修資金不足問題[37]。許東屹指出當前農民用水協會存在的問題主要有:大多數協會按行政村邊界而非水文邊界組建;田間工程配套差,缺乏正常運行經費;協會注冊登記難,法人地位無法確立,缺乏相關法律支撐;協會規則不完善,運作不規范,人員素質不高;不同地區的協會發展不平衡[38]。趙立娟從制度經濟學的角度指出農民用水協會建立后的潛在問題有:產生新道德風險的概率增加,產生新的交易費用,機會主義行為導致水費再次流失,路徑依賴問題[39]。周曉平等認為我國農民用水協會存在的問題主要包括農民參與的自主性不強,工程的完好性差,計量設施缺失,缺少運作經費,人力資本缺失等[40]。蘇林等指出,我國用水戶協會存在的問題包括水權問題、協會人員素質教育問題、灌溉工程配套問題、協會規模問題[41]。

(2)農民用水協會建設的對策研究。對于農民用水協會存在的各種問題,研究人員從立法與認知、政府與農民用水協會關系、農民用水協會內部組織管理機制等方面提出了相關建議。有的研究者側重于從法制建設、組織規范建設的角度來推動農民用水協會建設。如劉其武認為需要通過明確農民用水協會的法律地位和最終職能、進行水價和水費征收辦法改革、界定工程產權、配套政策法規等方法來解決農民用水協會運行中存在的深層次問題[1]。李鵬等指出可通過建立用水協會監督和管理機制、加大協會信息透明度等措施保證農民用水協會的有效運行。李鵬等強調農民用水協會運行的系統性支持[42]。黃東標也認為需要通過政府支持、教育培訓、法制保障、投資多元、加強水管執法、監測反饋等措施來推進農民用水協會參與灌區管理[43]。

有的研究者側重于從協會定位、政府與協會關系的角度推動農民用水協會建設。如張慶華等認為農民用水協會建設與運行離不開政府資金的支持。他們提出要建立一套農民用水協會政府資金支持機制,根據用水協會發展的不同階段來確定資金支持力度,從政府資金支持渠道、政府資金支持的使用與管理制度2個方面落實資金支持措施[44]。董鵬飛在此基礎上進一步細化了農民用水協會組建與運行的資金需求情況[45]。與單純考慮農民用水協會需要政府資金支持不同,陳雷等的觀點更側重于挖掘社會資本潛能[46]。他們指出政府或者其他外部機構要想在社會資本缺乏、市場機制難以奏效的地方建立農民用水協會并實現其可持續發展,必須使其脫離科層控制,且在投資方向上更加側重于促進地方社會資本增加的項目。蔡晶晶在福建省農民用水協會調查的基礎上指出,只有變目前的外源型合作為內生型合作,用水協會才能真正促進農戶合作用水,構建節水型社會[47]。劉芳等著眼于農民合作組織的組織關系,認為政府需要在弱化控制性組織關系的同時建立培訓協會組織知識和組織能力的制度。他們指出,政府采取強控制、支持措施以物質性資源提供為主時,農民合作組織表現出強依賴性,呈現“強控制,強支持,強依賴”的組織關系[48]。

有的研究者側重于從激勵機制的角度來完善農民用水協會。如王金霞等在對寧夏和河南4個大型地表水灌區進行實證調查后指出,1990年以來集體水管理制度被用水協會或承包管理替代,但名義上的改革對節水沒有影響,只有建立了激勵機制的管理制度才有節水效應[49]。張慶華等進一步提出農民用水協會規范運行考核內容應包括管理機構、管理人員、管理制度、工程管理、用水管理、財務管理、檔案管理、參與管理等8個方面[50]。

三、文獻評述與研究展望

縱觀我國農民用水協會的發展歷程及其建設問題研究文獻可以發現,現有農民用水協會建設問題的理論研究研究內容涉及概念、特征、分類、地位、運行機制、績效、困境、對策等方面,整體已較為充分和詳實,并呈現以下特點:

第一,重視協會功能績效與問題對策研究。既有研究對農民用水協會的功能與影響、問題與對策的探討較多:在研究內容上,研究人員既有從宏觀上全方位地進行了經驗歸納,也有側重于細致考察農民用水協會在農民增收、農戶生產方面的影響;在研究方法上,部分研究采用了定量研究方法來測量農民用水協會的特定影響,增強了研究的科學性。與此同時,對農民用水協會建設的問題與對策研究也是十分豐富,涉及了內部組織管理制度問題、灌溉管理體制問題、產權問題、績效功能問題等方面;在對策研究部分,有的研究側重于從針對特定區域特定問題提出針對性建議,也有研究通盤考慮提出了系統化的改革路徑。這種偏重功能、影響、問題、對策研究的研究成果分布特征,雖然基本符合政府主導型社會組織的研究需要,但其研究側重點仍有失偏頗,對農民用水協會的概念內涵、特征、地位、運行機制、困境根源等方面的研究較少且不夠深入。

第二,大多采用區域經驗研究方法。現有研究中,以某一特定灌區、省份的農民用水協會為研究單位考察農民用水協會建設過程中出現的問題、現象并進行經驗歸納的研究占了很大一部分。如《漳河灌區用水戶參與式灌溉管理的實踐與探索》《寧夏農民用水協會參與灌區管理的運行模式研究》等文獻都屬于這類研究。而這類文獻研究容易由于缺乏精確的定量分析方法和嚴謹的理論工具而陷入主觀循環論證的誤區。這種嚴重的區域經驗研究傾向也容易造成分析工具過于單一。如現有研究大都從制度規范、社會資本角度研究農民用水協會的動力機制,運用公共選擇理論、博弈理論分析農民用水協會的內部合作機制,而很少結合制度主義、合作主義、自組織理論、結構功能等較成熟的理論模型展開分析。

第三,研究成果過于零散、不成體系。據我們已掌握的文獻來看,現有研究大都以單篇論文的形式發表,而極少出現關于農民用水協會建設問題的學術性專著。張慶華等撰寫的專門研究農民用水協會的著作《農民用水協會建設與管理》一書,也只是介紹了農民用水協會建設與管理的基本理論與方法,內容雖全面但理論性不足[51]。此外,即便已經發表的論文中也很少有能系統深入闡述農民用水協會建設問題的研究成果,很多都是沒有新意的理論套用或淺層次的現象描述。

通過上述對農民用水協會建設歷程及相關研究成果的梳理和分析,我們在看到前人為農民用水協會建設付出大量努力,同時也看到了諸多不足。農民用水協會的發展歷程告訴我們,農民用水協會既不是單純的基層水管組織,也不是一般意義上的民間社團,政府推動是其產生和發展的重要特征,自治與合作是其運作的基本核心,未來農民用水協會的發展也必然會有別于其他一般社會組織。基于這一點根本性的認識,筆者認為,未來的農民用水協會研究只有充分重視以下3個方面,才能進一步更好地發掘農民用水協會的社會價值和學術價值。第一,重視研究農民用水協會產生和發展的社會基礎,如農民自組織行為、非政府組織發展、農村公共產品供給機制等。這些主題內容的研究既可以加深我們對農民用水協會的認識,推動農民用水協會建設制度體系的進一步完善,也可以提升農民用水協會對于學術界的理論貢獻。第二,加強系統化的規范性和實證性研究,注意比較研究、歷史研究等研究方法的運用。規范性研究可以在把握農民用水協會的非營利性和社會性特點的基礎上,運用公共選擇理論、法團主義理論等理論對農民用水協會運作中政府、用水戶、用水協會的互動關系作個案性解讀,可以在大量案例分析的基礎上開展類型學研究,通過總結歸納特定類型農民用水協會模式的基本特征,展開比較分析,發掘農民用水協會的發展規律。第三,重視多學科背景專家的研究團隊建設。

目前現有研究成果整體上存在學理性不足的問題,一個根本性的原因就在于從事農民用水協會研究的人員多為理論素養極為有限、理論背景極為單一的基層水利工作者。而農村水利協會研究的發展和繁榮則需要一批有學術抱負、愿意從殿堂走向田野的學者進行孜孜不倦地努力。政治學、經濟學、社會學、管理學等多個學科的學者都可以根據自身的理論積累,在這個領域相互合作,從理論層面推動所在科學理論創新,從實踐層面指導農民用水協會建設和發展。

本文作者：郝亞光 姬生翔 單位：華中師范大學 政治學研究院