一、自然災害下住房權保障的國際法律框架

盡管救災減災工作早在10多年前已經引起了聯合國的注意，但是迄今為止，聯合國尚無專門的關于災害時期人權保障的國際公約。當前來看，關于自然災害下人權保障的國際法框架主要包括一般性國際人權公約以及一系列軟法性的國際人權文件。

(一)一般性國際人權公約

國際人權公約是國際法中的“硬法”，它對于締約國具有國際法上的法律約束力。由于《經濟、社會和文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》皆包含了關于住房權的規定，并且這兩個公約乃是“國際人權憲章”的重要組成部分，得到了世界上絕大多數國家的批準，因此這兩個公約無疑是自然災害下住房權保障法律框架中最重要的組成部分。

除上述兩公約之外，自然災害下住房權法律框架顯然還包含其他一些國際人權公約，這些公約中都包含了住房權的規定。比如，《消除一切形式種族歧視國際公約》(1965年)規定，締約國應保證人人有不分種族膚色或民族或人種在法律上一律平等的權利，尤其需要享受的權利中明確指出了住房權(第5條);《消除對婦女一切形式歧視公約》(1979年)第14條要求保證農村婦女有權享受適當生活條件，尤其是住房衛生等方面;《兒童權利公約》(1989年)不僅在第16條規定兒童的住宅不受任意或非法干涉，還在第27條規定兒童有權享有足以促進其生理、心理、精神、道德和社會發展的生活水準，締約國在必要時在需要時要在食物和住房等方面提供物質援助和支持方案;《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》(1990年)第43條規定移徙工人在住房保障方面享有國民待遇;《殘疾人權利公約》(2006年)第28條規定，殘疾人有權獲得包括食物、衣物和住房在內的適當的生活水平，并不斷改善生活條件。

然而，必須指出的是，上述國際人權公約大多只是采取一般性地授予權利和設定義務形式，其重心在于正常情況下的權利保障，并沒有包含關于自然災害下住房權保障的專門性規定。因此，盡管它們是自然災害下住房權保障的“硬法”，也是災民捍衛住房權的最終法律依據，但是從具體操作的層面來看，這些國際人權公約顯然還需要一些專門性的國際標準和操作規程來輔助。

(二)聯合國關于自然災害下住房權保障的軟法性文件

正是考慮到單純依靠一般性國際人權公約產生的困難，聯合國逐步制定了一系列軟法性國際人權文件，這些文件雖然缺乏直接的法律約束力，但是它們都為自然災害下的人權保障提供了具體的標準和操作規程。在住房權保障方面，主要包括以下軟法性國際人權文件:

1．《國內流離失所者指導原則》

1991年，第46屆聯合國大會第182號決議通過了《國內流離失所者指導原則》。該原則的根本目的在于針對全世界國內流離失所者的具體需要，確定了國內流離失所者的一些權利和保障，確保任何人不被強迫遷移，保證他們在流離失所以及在返回原籍地定居和重新融合的過程中可獲得保護和援助。正如學者指出的那樣，“該原則雖然沒有法律效力，但是在很多地方被當成法律引用。”［4］由于自然災害乃是引發流離失所現象的重要原因，并且該原則中也提及了國內流離失所者的住房保障問題，因此該原則無疑是自然災害下住房權保障的重要根據。

2．《歸還難民和流離失所者住房和財產的原則》

《歸還難民和流離失所者住房和財產的原則》由聯合國促進和保護人權小組委員會第2005/21號決議通過。由于該原則乃是有關難民和國內流離失所者返回時歸還住房和財產問題特別報告員保羅•塞爾吉奧•皮涅羅起草，因此該原則又被稱為“皮涅羅原則”。該原則的制定原因在于全世界有幾百萬難民和流離失所者仍然處于岌岌可危和不穩定的生活狀態，根本目的是為了保障所有難民和流離失所者都有權安全和有尊嚴地自愿返回其原來住所和土地。由于該原則中并未明確提及自然災害，因此對該原則是否適用于災民曾有爭議，但是由于自然災害乃是流離失所的重要原因，并且歸還難民和流離失所者住房乃是該原則的根本目的之一，因此，在聯合國人類住區規劃署、難民高級專員以及人權高級專員編著的“皮涅羅原則執行手冊”中，強調把所有流離失所者納入原則的適用范圍中，并且明確提到了自然災害。

3．《關于自然災害中人員保障的業務準則》

《關于自然災害中人員保障的業務準則》是聯合國機構間常設委員會2006年通過的重要文件。該文件由聯合國秘書長境內流離失所者人權問題代表瓦爾特•凱林負責起草，其根本目的是在聯合國框架內為災民人權提供一個概念框架，為人道主義救援工作提供人權指南和人權評價標準。為了進一步完善自然災害中災民的人權保障，聯合國機構間常設委員會2011年根據實踐經驗和反饋意見對該準則進行了進一步修正，增加了關于災害預防的規定。由于住房權保障是該指南中的重要組成部分，因此該文件當然也是自然災害下住房權保障的重要依據。

4．《在災害背景下的適足生活水準權所含適足住房問題》的決議(A/HRC/RES/19/4)

該決議由人權理事會2012年3月第52次會議上未經表決獲得通過，決議是在審議住房權問題特別報告員拉克爾•羅爾尼克的報告基礎上形成的。與前面幾個文件不同的是，該決議的根本目的在于加強自然災害的住房權保障，其主要內容也只是自然災害下的住房權保障，其他權利保障并非此決議考慮范圍。

二、自然災害下住房權保障的國際標準

綜觀國際人權公約、聯合國經濟社會文化權利委員會“第4號一般性意見”以及前述四個“軟法性”的國際人權文書，針對自然災害下可能出現的住房權風險，我們發現自然災害下的住房權保障應遵守以下幾個原則，并履行相應的人權義務。

(一)自然災害下住房權保障的基本原則

1．最大努力原則。盡管《經濟、社會與文化權利國際公約》第2條已經要求國家逐步實現公約中的權利，但是逐步實現并非是怠于行動的理由。為了防止國家怠于行動，該條還要求國家盡最大努力實現公約中的人權。住房權作為《經濟、社會與文化權利國際公約》中規定的人權，國家對該項權利的保障也應該堅持最大努力原則，即使在自然災害下也不例外。事實上，這一原則在自然災害下人權保障的專門性人權文件中也有所體現，比如，《在災害背景下的適足生活水準權所含適足住房問題》決議要求，“確保將永久性重新安置的情況控制在最低限度，只有在用盡所有替代方式和干擾較小的備選辦法后和在明顯存在公共安全問題的情況下使用，重新安置應遵守國際法。”

2．比例原則。自然災害無疑會給人權保障帶來一定困難，但是如果沒有進入緊急狀態，國家便不得對各項人權進行克減，只能基于公約承認的理由對權利進行限制。即使要對其人權義務進行克減，必須嚴格根據國際人權公約的相關規定進行。當前來看，《公民權利和政治權利國際公約》第4條規定在緊急狀態下國家可以克減人權義務，但是生命權等諸項權利不得克減。并且，人權的克減應該以必要為限度，遵守比例原則。《經濟、社會與文化權利國際公約》并無克減的相關規定，因此在自然災害造成的緊急狀態中，國家亦不得克減此類人權的保護義務。由于住房權乃是《經濟、社會和文化權利國際公約》中規定的人權，因此即使進入緊急狀態，亦不能克減住房權的相關義務。

3．不歧視原則。不歧視原則乃是人權保障的基本原則，自然災害期間的住房權保障也應遵守這一原則。該原則要求，在自然災害期間乃至災后重建過程中，皆必須平等對待各位災民，不得因年齡、身
份、種族、膚色、健康狀況、性取向等歧視災民。綜觀自然災害下住房權保障的法律框架，我們發現這一原則幾乎得到了所有文件的確認。比如，《在災害背景下的適足生活水準權所含適足住房問題》決議要求，“確保所有受影響的人，不論其災前的保有權地位如何，可不受任何歧視地平等獲得住房”，“尊重不歧視和性別平等的原則”。

4．照顧弱者原則。盡管不歧視和平等乃是自然災害期間住房權保障的基本原則，但是這并不排除在自然災害期間給社會弱者給予更多傾斜。因為，婦女、兒童、殘疾人和老人等作為脆弱群體，其在災害中面臨的危險更大，因此國家在執行住房權保障的措施時，應該對這些群體予以更多傾斜，這樣更符合人權與人道的基本原則。這一原則當前得到了眾多國際人權文件的承認，比如，《在災害背景下的適足生活水準權所含適足住房問題》決議要求，“適當優先注意使處境最為不利和處于弱勢地位的人實現其適足住房權，包括重建房屋和提供替代住所”，“確保恢復原狀、補償、重建和修復方案承認那些沒有個人或正式登記財產所有權的人的保有權，特別考慮處于最弱勢地位的人，采取措施支持他們收回或以替代方式獲得適足住房或土地。”

(二)自然災害下住房權保障的國家義務

根據國家人權義務類型學說，國家在人權保障上負有尊重、保護和實現義務。①＊其中尊重義務主要要求國家自身避免侵害人權的行為，保護義務要求國家保護人權免受其他人或者社會組織的侵害;實現義務要求國家積極創造機會、提升個人的人權實現能力，在個人因自身條件限制確實無法實現人權時，直接提供基本生活必需品。人權義務類型學說為履行國家人權義務指明了方向，也為國家人權保障水平確立了標準。盡管“第4號一般性意見”并未采取國家人權義務三類型學說來分析國家的住房權義務，但是人權理事會關于《在災害背景下的適足生活水準權所含適足住房問題》的決議卻明確要求各國在災后背景下“尊重、保護和實現適足住房權”，這一規定無疑彰顯了聯合國對自然災害下住房權三種義務類型的認同，正因如此，自然災害下國家人權義務以及保障標準也可以按照這三個類型展開:

1．尊重義務。自然災害住房權保障的尊重義務主要關系到住房權中的自由權，也就是說國家負有不侵害這些自由的義務。這些尊重義務主要體現為對住房自由的尊重以及對住房保有權的尊重。在住房自由方面，尊重義務要求國家不得強迫驅逐和騷擾災民。“第4號一般性意見”中已經規定住房所有人享有免遭強迫驅逐和騷擾的自由，在災害情況下，國家同樣負有不強迫驅逐的義務。然而，為了保障災民的安全和健康，國家可以進行強迫驅逐，只不過強迫驅逐的時間不得長于當前情況所需，這一點已經得到了《國內流離失所者指導原則》和“皮涅羅原則”的確認。在住房使用權方面，尊重義務要求國家不得任意侵占和剝奪災民住房和其他財產，無論對住房的使用權是建立在所有權還是租賃的基礎之上，住房權都應得到國家和他人的充分尊重。因此，即便是在自然災害情況下，國家也不應該沒收或剝奪住房權利人的保有權尤其是流離失所者的住房保有權。根據《關于自然災害中人員保障的業務準則》的規定，只有在缺乏替代性住所并且不再絕對必要時，才能占有未用的私人財產，相關私人財產的所有人有權獲得補償。

2．保護義務。保護義務要求國家保護災民的住房權免遭其他個人和組織的干涉，這些義務不僅118體現在災民的住房自由權層面，也體現在災民的住房權資格層面，它不僅關系到住房權的人身維度，也關系到住房權的財產維度。從人身角度來看，國家的保護義務要求國家在自然災害時期應盡力阻止和防范其它個人和組織侵害住房自主權，防止強迫驅逐，同時也應保護災民住房隱私等權利。在財產維度，國家有義務防止災民住房被他人侵占、破壞和損毀，同時國家也有義務保護其給災民提供的住房救助受到他人侵犯。《國內流離失所者指導原則》的“原則29”規定，有關當局有責任和義務幫助返回或者重新安置的國內流離失所者盡可能收回他們在遷移時留下或者被沒收的財產和所擁有的物品。如果不能回收這些財產或者所擁有的物品，有關當局應提供或幫助這些人士獲得適當的賠償或者另外形式的公平補償。為履行自然災害時期的住房權保障義務，國家應該建立和健全住房、土地和財產登記制度，設立相應的救濟程序。《關于自然災害中人員保障的業務準則》也要求需要占用私人財產時，國家需要為各方當事人提供正當程序保障。

3．實現義務。自然災害下國家對住房權的實現義務主要體現在住房救助上，該義務要求當災民沒有并且無能力獲得適足住房時，國家應該為災民提供臨時性居所。比如，《國內流離失所者指導原則》的“原則18”要求，“不論何種情況，國家當局應在最低限度內不歧視地向國內流離失所者提供并確保他們安全地獲得:不可缺少的食物和飲水;基本宿處和住房;適當的衣著;不可缺少的醫療條件;有關當局負有主要義務和責任創造條件以及提供方便，允許國內流離失所者自愿地、安全地在保留其尊嚴的情況下返回他們的家園或習慣住所，或在國內另外地方自愿重新定居”;“皮涅羅原則”第3節確立的基本原則中，不僅指出人人有權享有適足住房的權利，而且要求各國采取積極措施，緩解難民和流離失所者住房條件不利的狀況。此外該原則第4節還要求國家在必要時請求其他國家或國際組織給予必要的財政或技術援助，以促進難民和流離失所者在安全和有尊嚴的情況下有效地自愿返回。

除了上述兩個以保護流離失所者為重心的原則之外，《在災害背景下的適足生活水準權所含適足住房問題》的決議以及《關于自然災害中人員保障的業務準則》也都對自然災害下的住房權實現義務進行了明確規定。根據《在災害背景下的適足生活水準權所含適足住房問題》的決議，國家應“確保采取適當措施，為無能力自己維持生計者提供適當的替代安身場所”。［7］與《在災害背景下的適足生活水準權所含適足住房問題》的決議稍有不同的是，《關于自然災害中人員保障的業務準則》不僅規定了實現義務，而且對如何履行實現義務給予了非常詳細的規定，它不僅要求給災民提供安全和平尊嚴的住所，而且指出帳篷和集體避難中心應該最后考慮和采取的措施。此外，它還清晰地闡釋了災民住房的適足標準，具體包括可提供性(數量和質量上充分)、可獲得性(不加歧視地提供給需要者、人人包括體弱者能夠安全獲得、所有受益者知曉)、可接受性(符合接受者的文化習俗、年齡和性別等)、可調適性(提供的物品能適應災害的不同時期的不同需求)。盡管該原則提到的適足住房標準與“第4號一般性意見”的相關規定看起來并無實質差別，但是它與“第4號一般性意見”的相關規定并非完全一致，在充分考慮自然災害下人權保障的特殊困難的情況下，該原則曾經將維持人的生存作為衡量危機時期食物、水和住房是否適足的標準。［8］但是，單純將維持生存作為衡量適足的標準，不僅忽略了住房權所包含的生命存活之外的尊嚴和文化等因素，也可能使一些國家在本可以更好地保護住房權的情況下，故意將住房權的實現義務停留在最低標準上。正因如此，在其2011年的修正本中，該原則明確要求自然災害下國家對食物住房等基本生活必需品的提供，不僅要能保障人的存活，而且要符合國際公認的人權標準。

三、自然災害下住房權保障的國內執行機制

上述國際標準代表了國際社會對于自然災害下住房權保障的共同理想，這一理想的實現不僅需要個人、社會組織以及國際組織的積極努力，更需要國家的全力執行，因為得不到實現的人權只是鏡中花水中月，除了觀賞沒有其他的應用價值。國家作為自然災害下住房權保障的最大的義務主體，理應積極履行保障義務，這不僅是國家對其公民的承諾，也是國家對整個國際社會的承諾，同時也是衡量國家正當性的重要標準。然而，必須引起重視的是，國家的住房權保障義務終需依靠人來執行，人在道德上的脆弱性以及國家利益重要性的無限放大，再加上自然災害下住房權保障的困難性，都會使國家輕視住房權，將自然災害下的住房權保障停留在空談的層面上，或者總是以資源有限、力不從心為由來搪塞災民。正因如此，任何國家都應建立自然災害下住房權保障的國內執行機制，督促國家切實履行相關義務。盡管這一機制可能包括眾多環節和成分，具備國家意志性和國家強制性的法律理應成為國內執行機制的核心部分，正因如此，這一國內執行機制應該是一個以法律為基礎，包含立法、執法與司法多個環節的綜合機制。

(一)健全自然災害下住房權保障立法

立法乃是法制運行的起點和基礎，正因如此，衡量一個國家履行人權義務的水平時，對人權的法律承諾乃是反映政治意愿的重要指標。［10］當前來看，自然災害下住房權保障的立法主要牽涉到兩個方面:首先，住房權的國內法確認。盡管住房權乃是眾多國際人權公約中確立的重要權利，并且，當今世界也已經有許多國家通過憲法和其他法律確認住房權的地位，但是無可否認的是，仍有部分國家沒有承認甚至反對住房權。對這些國家而言，要想履行自然災害下住房權保障的國際標準，當務之急是通過憲法或者其他法律確認住房權的基本權利地位，為自然災害下住房權保障提供憲法依據。其次，實行災害立法的人權主流化，將住房權保障納入救災法律體系中。隨著自然災害的日益增多，許多國家加強了災害立法。但是，令人遺憾的是，多數國家的災害立法并沒有將人權置于核心地位，這樣的做法不僅可能加劇弱勢群體的人權脆弱性，也可能造成新的人權危機，并且阻礙救災工作的順利進行。為了加強自然災害下的住房權保障，我們不僅需要將人權保障作為救災立法的重要指南，而且需要把住房權保障納入救災法體系中。具體的做法是，在相關災害立法中，通過專門條款規定自然災害下災民享有獲得適足住房的權利，然后參照自然災害下住房權保障的國際法律框架，規定災民享有住房的自由和資格，比如:住房免受任意破壞，住房隱私權，住房保有權、流離失所災民的住房歸還權以及災民在住房重建時獲得國家援助的權利等。為了加強災害的事先預防和事中應對，國家的災害法律還應要求國家建立以人權保障為核心的災害應急機制和預防機制。

(二)自然災害下住房權保障的行政執法

古語云，“徒法不足以自行”。自然災害下住房權保障不僅需要完善的立法，還需要嚴格的執法。在我看來，這一環節國家主要做好以下三方面的工作:首先，災前預防。國家應根據相關立法加強災前預防工作，比如對于地震多發區的學校和其他公共住房的建設應該有更嚴格的標準，并明確違法者的相關責任。其次，在災害發生應對時，國家應該根據相關法律規定，嚴格保障災民的住房權，阻止和防范他人侵害災民的住房使用權和隱私權，防止任意驅逐。同時，在災后重建過程中，應該遵守災后重建中的法律規定，根據災害法規定的條件和程序給需要者提供必要的住房援助。

(三)自然災害下住房權的司法保障

司法乃正義的最后一道防線，自然災害下的人權與正義的維護需要司法保障。通常而言，自然災害下住房權糾紛包括以下四類事項:首先，住房被人為破壞或者住房隱私權被破壞者的權利救濟;其次，流離失所的災民要求返還被侵占住房的訴訟;再次，住房權保障的平等權救濟，即國家在自然災害下住房保障時實行基于性別、種族和民族等方面的歧視，沒有平等對待各方主體;最后，災害發生后要求國家履行提供義務的救濟，即災害造成一些人無力維持基本生存，不能獲得住房等生活必需品。盡管對于包括住房權在內的經濟社會文化權利的可訴性問題，學界一直有著爭論，但是自然災害下住房權糾紛的前述兩項爭議，其可訴性并無爭議，因為這兩類事項完全可以在財產法和侵權法中找到具體法律根據;對于第三類事項，由于可以根據平等法或者反歧視法來解決，因此可訴性也并無太多困難。至于第四項爭議，由于它可能牽涉到資源分配，并且由于缺乏具體操作標準，可能被以違背憲政分權原則并且不具有可操作性為由而否認其可訴性。在我看來，無論理論上的懷疑是否正確，南非憲法法院審理的格魯特鮑姆一案已經用實際行動打破了這一懷疑，證明了住房權的可訴性。此外，《關于自然災害中人員保障的業務準則》設立的“危機狀態下保障存活”的適足標準，也足以化解自然災害下獲得住房援助權的可訴性困局。

自然災害下住房權的可訴性只是為司法保障提供了可能性，要加強自然災害下住房權的司法保障，國家應確保兩點:首先，保障災民訴諸法院之機會，這不僅需要國家保障災民自己訴諸法院的權利，也需要健全公益訴訟機制，確保其他公益組織能夠提起關于災民住房權保障的公益訴訟;其次，保障災民得到及時的、公正的和不偏私的審判。這不僅需要國家保障司法獨立和司法公正，還要提高司法效率，這些都是自然災害下住房權司法保障的前提條件。然而，必須指出的是，自然災害下的住房權保障并不一定完全符合公正審判的全部程序條件，一個明顯的例證就是因地震等重大自然災害的影響，無法組成適格的法庭進行及時的審判。盡管如此，在自然災害的住房權訴訟中，法院應該盡最大努力確保審判的公正性。

四、結語

自然災害下住房權保障是一個對減災救災和人權保障皆有重要意義的工作。盡管自然災害下住房權保障的國際法律框架中，許多并無直接的法律約束力，但是所有國家都應該將其作為行動的指南。中國作為一個自然災害頻發的國家，其對自然災害住房權保障做出的巨大貢獻已經受到了全世界的贊譽，但是問題難免存在。為了進一步加強自然災害下住房權的保障水平，中國需要緊密結合國際標準，堅持救災工作中的人權主流化，健全國內執行機制，使自然災害下住房權保障取得更大成功。

本文作者：廖艷 單位：貴州大學 法學院