一、旅游產業集群培育與調控政府主導的必要性

（一）旅游業行業關聯性強，需要政府制定統一的發展戰略

游客在目的地消費的旅游產品有多個行業的供應商提供，旅游業關聯到農業、工業和第三產業，以中小企業為主，如果信息交流不暢，單個企業難以了解其他企業產品信息，容易形成產品過剩或不足，因而需要政府進行統一規劃，提供游客信息和目的地產品供應情況，便于集團成員準確進行自身定位，形成互補性的產品和產業鏈，更好的滿足游客。集群發展需要經歷萌芽期、成長期、成熟期及衰退期等多個過程，政府在不同時期進行政策引導對促進集群健康發展十分必要。另外，旅游資源開發以及飯店、主題公園等投資投資一旦失敗，會造成生態破壞和社會資產的浪費，需要政府介入進行統一規劃和調控。

（二）旅游業經濟外部性需要政府加強監管和調控

旅游經濟外部性十分明顯，一個企業進行招徠游客的活動很難防止其它企業搭便車，而一個企業損害游客利益或破壞公共環境就會使其他企業利益受損，往往導致單個企業營銷積極性不高，而損害目的地形象的事件卻經常發生，甚至出現“公地悲劇”。由于旅游產品消費前的不可預知性以及游客重游率低等原因，旅游市場容易形成劣勝優汰的“檸檬市場”，如果缺乏監管，檸檬效應將十分明顯，對目的地旅游業發展不利。政府需要聯合集群內相關供應商進行統一營銷，同時監管欺詐游客和破壞公共環境的行為，才能不斷提高目的地旅游產品的質量，吸引更多游客。

二、政府主導下旅游產業集群培育與調控措施

（一）立足本地資源優勢，確定旅游產業集群培育方向

政府也可以有目的地以產業集群的方式來發展當地旅游業。集群選擇需要考慮當地歷史、地理、經濟、社會等多方面因素，考慮區域內各產業發展發展情況和態勢，結合區位優勢、旅游資源優勢以及地域特色選擇旅游產業集群，如加利福尼亞州的葡萄酒與旅游產業集群、西安的“唐文化”集群。集群選擇一定要基于比較優勢，通過對本地已有的旅游吸引物和潛在的旅游資源進行詳細考察，結合主要客源市場游客需要以及區域旅游發展方向和格局，經多次比較論證，選取在國際、國內或區域內具有一定知名度或獨特的旅游吸引物為集群核心成員，確保在相當長的時間內集群可以成長和發展而不是喪失優勢而衰退。當旅游產業集群進入衰退期，政府需要調整產業集群培育方向，及時轉型和升級。政府可以根據目的地自身資源和旅游業情況選擇一個或多個旅游產業集群，集群間也并非要有嚴格的邊界限制。確定好集群發展方向，政府需要制定專門旅游產業集群規劃，結合旅游業發展和集群發展情況，明確不同發展階段的任務、政策和目標。

（二）制定并實施旅游產業集群戰略，為集群發展提供支持

在確定旅游產業集群培育方向之后，要根據規劃的目標相應的戰略和策略。但政府不宜過多干預企業的市場行為，而是需要為之提供支持和必要的幫助，要為旅游產業集群創造良好的發展環境。在基礎設施建設方面，要根據客源市場和游客流量建設空港、碼頭、車站以及公路和鐵路，開辟新航線，提高目的地的可進入性，節約游客進入成本。目的地還要完善道路指示系統、救援系統、游客中心等公共服務設施，為游客提供良好的服務。除硬件設施外，一系列的優惠政策和制度安排會給產業集群發展創造良好的軟環境。政府可以聯合當地金融、財政、稅收等部門為旅游企業融資提供方便，在經營初期減免稅收促進旅游業投資，在條件允許的情況下可以建立旅游發展基金。目的地營銷是旅游業發展的催化劑，公私合作的營銷形式越來越被更多的目的地采用，政府可以聯合產業集群成員來進行整體營銷，以現有的產業集群為基礎進行目的地形象的設計和傳播，形成集群品牌。

（三）加強利益相關者之間的溝通，建立密切合作關系

旅游產業集群的利益相關者包括政府相關部門、非政府組織、企業、社區及社區居民和游客。它們之間關系復雜，既有合作空間，又存在競爭，處于動態的多頭博弈之中。集群成員間相互聯系、協作競爭是產業集群固有特征之一，它們往往構成地方性網絡，成員間聯系和協作通過正式和非正式渠道兩種方式進行，而彼此信任在合作中起到重要作用，政府需要促進地方網絡的形成以及各種合作方式的實現。為促進集群成員間的交流和聯系，最好由政府牽頭形成包含政府相關部門、行業協會以及企業代表構成的工作組或委員會，承擔利益協調和促進合作的任務，可以通過建立網絡即時交流平臺、召開座談會、酒會、組織參觀交流活動等創造相互交流的機會，增強彼此間的信任，促進知識在成員間轉化。一般情況下，集群中可以形成基于生產過程的上下游企業間的產業鏈，基于游客旅游過程的共同滿足游客需求的產業鏈以及同類企業間的戰略聯盟。政府可以通過共同營銷、聯合開發新產品等完成具體任務方式促進產業鏈和戰略聯盟的形成，并在時機成熟時成立旅游企業集團，進一步降低交易成本。為保證集群能不斷創新和保證游客利益，利益相關者合作關系也需要保持適度，壟斷和價格聯盟應該被禁止，適度競爭成為集群健康發展的保障。

（四）加大市場監管力度，為集群成員創造良好的發展環境

旅游產業集群成員間公平的合作競爭依賴于良好的市場環境，這需要政府加大監管力度，為成員提供公平的機會。由于旅游經濟外部性明顯和旅游產品和服務生產和消費同時性等特點，市場監管成為保證游客利益和企業合法權益的重要措施。監管一方面要加大監督檢查力度，防患于未然，另一方面要加大處罰力度，對有不正當競爭行為和損害游客利益的行為的組織起到震懾作用。政府相關檢查、執法各部門應該相互協作，共同出臺一系列規范旅游市場的法規文件，成立聯合執法檢查小組，確保非法行為能得到及時制止和處罰。為防范出現“檸檬效應”，政府要采用標準化保證產品質量，采用等級認證便于游客自愿選擇，并根據企業行為進行獎優罰劣，如通過授予一定的榮譽稱號、通報表彰、給予物質獎勵合法守紀的企業，通過在相關網站上通報批評，責令停業整改甚至吊銷營業執照等方式處罰表現較差的企業。在市場監管過程中，需要杜絕政府官員的尋租行為，還需要開通游客投訴渠道和同行舉報渠道保證監管力度和效果。為避免惡性競爭，政府還需要根據目的地旅游容量調控集群企業的數量，防止生產過剩。

（五）提供全方位服務，促進集群創新

集群通過不斷創新來促進集群成員與集群整體不斷向前發展，政府在集群創新中也起到重要作用，一方面要引導和激發創新，另一方面要促進創新成果在集群中的推廣和轉化。旅游產業集群創新主體既可以是政府，也可以是企業，也可以由政府、企業、研發機構等多主體合作，政府需要和研發機構密切合作在產業發展模式以及制度安排層面進行創新，從而激發集群創新，既要鼓勵單個企業創新，又要鼓勵企業進行聯合創新，并要在研發機構和企業間起到橋梁作用，使企業可借助外腦實現產品和服務創新。政府要為企業創新提供支持，如在政策層面予以引導，設立相應的創新基金和獎勵制度，及時提供游客需求信息和行業資訊，組織參觀學習活動等。創新成果在集群成員間的轉化對集群個體和整體都起到重要作用，政府要創造機會鼓勵成員正式和非正式的交流，通過聯合創新、舉辦賽事、人員流動等促進知識外溢，另一方面要保持成員間的競爭關系，并引進外來企業使成員有創新的動力和彼此學習的機會。

旅游產業集群是旅游業發展到一定階段的產物，而這種模式又可以提高目的地旅游業競爭力并帶動目的地經濟發展，由于旅游業的特殊性，政府需要在旅游產業集群的培育與調控方面起到主導作用，以對集群整體進行調整和防止市場失靈，重點要在整體規劃、制定戰略、構建地方網絡以及市場監管和激發創新等方面發揮作用，以便市場更好的發揮作用。政府對旅游產業集群的干預程度和目的地旅游市場發育狀況密切相關，在不同的目的地集群發展的不同階段需要采取不同的措施和手段，以促進本地旅游業健康發展。

本文作者：孔德帥、李玉新 單位：中國農業大學人文與發展學院、山東工商學院工商管理學院