在公共管理現代化過程中發揮社群組織的作用

2021-4-10 | 公共管理

摘要: 我國公共管理現代化過程中出現了一些問題, 這與社群組織發育不完善有著密切關系。只有充分認識社群組織在公共管理活動中的作用, 加強對公益性、志愿性、服務性社群組織的培育, 充分發揮其提供服務、反映訴求、規范行為的公共管理職能, 形成多元化的公共管理格局, 才能從根本上解決中國公共管理現代化過程中所遇到的問題。

關鍵詞: 社群組織; 公共管理; 現代化

社群組織通常指那些擁有共同的歷史傳統、文化背景、價值目標、規范體系的關系穩定而持久的社會群眾組織[ 1] ( 18) 。筆者在本文中所討論的社群組織, 則專指那些工業化社會中產生的、成員較為有限的社會群眾組織, 比如政黨組織、青年組織、兒童組織、婦女組織、工會組織、消費者組織、文化組織、宗教組織。值得指出的是, 這一概念與目前學界所重點研究的非政府組織( NGO )在外延上并不完全重合, 它主要從社會學視角而不是從政治學視角來審視, 主要根據組織的社會機能而不是根據組織的管理運作方式來界定。

一、社群組織在社會公共管理活動中的作用

民間社群組織以民間性、公益性、志愿性與組織性為特征, 在社會公共管理和公共服務領域具有獨特優勢。

(一)社群組織可以分擔政府的公共管理職能

在一個有著發達的社群組織的社會里, 通過社會自治 , 大量的公共管理問題被社會基層組織所解決。而政府則可以把主要精力放在制度研究和制訂長遠規劃上, 發揮統籌協調功能, 為社會主體活力的持續釋放提供制度保障。這樣一來, 社會分工更加明確、合理, 工作效率更高。

(二)社群組織可以成為政府與群眾溝通的橋梁

公共管理學家認為, 應當有一條能將公民與政府連接在一起的紐帶, 通過溝通與協調, 能夠減少矛盾與誤解, 加強協商與配合。而社群組織恰好能夠很好地擔負起這個職責。一方面, 社群組織能夠協調政府與公民個人, 以及不同的社會群體之間的矛盾, 為人們的利益表達提供合法途徑; 另一方面, 社群組織通過開展社會救助活動, 可以在促進社會公平、緩解政府壓力等方面發揮自己的優勢。社群組織可以將政府與分散的社會成員聯系起來, 加強公共管理活動中的溝通, 降低誤會與矛盾發生的幾率,從而大大減少社會成員的失范行為, 降低對抗性沖突產生的風險, 維護社會秩序, 鞏固黨執政的社會基礎。

(三)社群組織可以有效反映民意

如果政府與公民之間不存在中間性的社群組織, 政府將不得不面對眾多的管理對象, 這無疑會增加公共行政的成本。由于公民意志匯集過程的復雜性, 政府在作出行政決策前, 對征詢民意這一環節可能會敷衍了事, 這將使公民在國家政治生活中的主體地位被削弱, 而政府也有背離民主、走向專制的危險。一旦公共管理活動失去必要的監督, 異化為少數人尋租的工具, 各種違法行為將不可避免。因此,社群組織的發展可以有效擴大公眾政治參與, 使公眾能夠監督政府的公共管理活動, 將政府行為限制在民意許可的范圍內。

(四)社群組織可以幫助政府建立民主管理機制

民主是社會主義政治文明的根本特征, 是國家實現現代化的重要標志, 而民主的本質就是所有公民的各種獨特的利益訴求都能夠在國家政治生活中得到充分反映。中國經濟的市場化正逐步使微觀利益主體獨立出來, 人們越來越意識到自己特殊的利益訴求, 公民希望自己的利益能夠在公共管理活動中得到體現, 這是中國社會走向民主的原始動力。而在這個過程中, 民間的社群組織將發揮非常重要的作用。這些社群組織能夠深入基層, 了解社會各階層的不同需求, 并使單個人的能量匯聚成一種團體的訴求。社群組織可以有組織、有目的地進行社會動員, 影響組織成員的價值觀, 幫助他們維護自身的合法權益, 實現有序的管理參與。同時, 社群組織為組織成員的利益表達提供多種渠道, 保障公民利益表達渠道暢通。民間社群組織還可以通過自己的制度化功能培養公民的民主意識, 推進社會主義民主政治建設。

(五)社群組織可以幫助實現社會整合

社群組織的自治性、民間性、志愿性、公益性等特點決定了其可以發揮維護社會穩定、促進社會和諧的作用。首先, 社群組織可以通過組織的制度化管理, 規范組織成員的行為。其次, 社群組織可以集中反映組織成員的意見, 實現政府與公眾的有效溝通, 從而化解社會矛盾, 維護社會穩定。再次, 社群組織可以有效調動社會力量, 幫助政府解決社會管理中的一些問題, 有助于開展互助, 發展公益事業,對社會弱勢群體提供援助, 增加社會福利, 促進社會公平。在緩解就業壓力和縮小社會貧富差距等方面發揮積極的作用。最后, 社群組織可以以其示范帶動作用促進熱心公益、扶貧幫困、團結互助、平等友愛、共同發展的良好社會氛圍的形成, 推動社會主義精神文明建設, 實現社會價值理性的回歸, 促進社會發展。

(六)社群組織可以給予公眾歸屬感和安全感,并使公眾獲得合法的情緒宣泄渠道

人的社會屬性使得每一個人都迫切需要獲得歸屬感和安全感, 人們需要有一個組織來代表他們的利益, 同時也需要一個交流的空間。由于規模較小,離民眾的現實生活更近, 社群組織恰好可以給予公民這種歸屬感與安全感。從給社會公眾提供一個宣泄情緒的渠道這一角度來看, 社群組織的存在也是十分必要的。如果公眾的情緒能夠通過合法的渠道在他們所信任的社群組織中得到宣泄的話, 他們就不必再通過非法的形式進行宣泄; 反之, 如果公眾的

不滿沒有合法的宣泄渠道, 就將以具有破壞力的非法方式威脅公共秩序。社群組織對于消除導致社會不穩定的因素、維護公共秩序是至關重要的, 它所起的作用有時甚至是政府難以替代的。

二、在推進中國公共管理現代化進程中加強社群組織的建設

中國公共管理的現代化建設迫切需要大批成熟的社群組織。中共中央十六屆四中全會明確指出,要􀀂發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用, 形成社會管理和社會服務的合力 [ 2 ] ( 74 ) 。但目前中國的社群組織總體上仍處于發展的初級階段, 無論是數量還是質量都不能滿足社會發展的要求, 需要進一步完善。

(一)政府要積極扶持民間社群組織

我國正處于社會結構轉型和經濟社會體制改革的關鍵時期, 迫切需要以一種理性、合法的方式滿足社會成員在經濟、政治、文化等方面的需求。利益主體的多元化需要社會管理和社會服務的多元化, 單純依靠政府的力量已經很難滿足各方需求。因此,在傳統的政府行政組織體系之外培育民間社群組織, 實現社會治理主體的多元化已經成為一種不可抗拒的時代潮流。作為公共管理的主導力量, 政府應該率先轉變觀念, 采取行動。

第一, 政府必須擯棄對社群組織的偏見。雖然現實生活中社群組織良莠不齊, 但不能因此就予以全盤否定。社群組織的發展順應了時代潮流, 是中國市場經濟和民主法制建設的必然產物, 代表了社會發展的方向。

第二, 政府應該加強對民間社群組織的監管, 在不斷推動其發展的同時依法對其進行管理, 促使其健康、有序地發展, 發揮其積極作用, 限制其消極影響。

第三, 政府要尊重民間社群組織的相對獨立性, 避免對它們的正常活動隨意干涉。通過加強立法, 規范全社會的行為, 維護社群組織的合法權益。政府要在法律規定的框架內, 以平等的姿態與社群組織密切配合, 共同管理社會事務。

第四, 政府應該積極幫助社群組織解決發展中遇到的財政困難, 扶持那些有利于緩解社會矛盾、整合社會利益、促進社會穩定的社群組織。在這方面可以借鑒外國的經驗, 在公共財政支出中劃出專門的款項, 同時給予社群組織稅收方面的優惠, 還可以通過調整政策, 拓寬民間社群組織籌資渠道。第五, 政府要在制度層面推進各項改革, 在對社群組織嚴格管理和正確引導的前提下, 主動將社會微觀管理的一些職能移交給社群組織, 使社群組織在公共管理中承擔相應責任, 提高社群組織管理社會公共事務的能力, 為其生長提供更為廣闊的空間。第六, 將審批制變更為登記制, 降低社群組織的準入門檻, 為社群組織的發展掃除障礙。

(二)社群組織要不斷完善自身組織建設

我國社會發育程度不高, 一些民間社群組織發展的時間不長, 相關的法律法規和配套政策還不夠完善, 因此在發展過程中不可避免地存在一些問題。這些問題主要表現為社群組織的法制觀念、社會責任意識和社會公益意識有待加強, 組織內部管理制度不夠完善, 自律機制不夠健全, 組織行為不夠規范, 信譽缺失等。當前, 應著重加強社群組織的自立性、自律性方面的建設。

第一, 努力克服依賴性, 減少社群組織在人、財、物等方面對國家的依賴, 不斷增強組織的自主意識, 發展自立和自治能力, 逐步建立規范的自我管理、自我發展機制。

第二, 增強社會責任意識和法制觀念, 加強社群組織的自律機制建設, 通過建立以章程自律為主要內容的內部管理機制, 不斷提高組織整體素質, 樹立良好社會形象, 使其在構建社會主義和諧社會過程中發揮更大的作用。

第三, 社群組織通過合法的渠道參政議政, 表達合理利益訴求, 充分發揮對政府的監督功能, 推進國家的民主政治建設。第四, 在經濟全球化的過程中,社群組織要從國家利益和民族利益出發, 在吸收外國社群組織的先進發展經驗的同時, 嚴防國外的一些反華勢力利用政治類非政府組織對我國進行滲透。

(三)政府與社群組織要實現良性互動

從治理國家的角度來講, 政府是主導, 它可以通過國家強制力和行政組織資源管理社會宏觀的公共事務。從管理社會的角度來講, 社群組織是主力, 它了解社會成員的具體需求, 及時向政府反映社會成員的意見, 通過非官方的力量動員社會資源, 管理具體的社會事務, 從事政府無暇顧及的公共服務。因此, 社群組織和政府在共建和諧社會的過程中應建立一種平等的合作關系, 各自發揮其積極作用。社群組織和政府功能的互補性, 是二者在構建和諧社會過程中實現有機合作、良性互動的前提。這種良性互動和有機合作體現在二者要通過不斷努力, 構建一個􀀂政府調控機制同社會協調機制相互關聯、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調解力量互動的社會管理網絡 [ 3] ( 37) 。

三、結語

任何管理活動都是存在于具體的社會結構之中的人類的社會活動, 管理學的問題本質上就是社會學的問題。一些問題長期無法得到解決, 不是因為我們沒有找到好的管理方法, 而是因為社會結構存在問題。具體來講, 就是社會組織發育不完善。筆者認為, 中國公共管理遭遇困境的根本原因在于缺乏發達的現代社群組織。中國公共管理的現代化,離不開政府職能的轉變, 而這又對社群組織體系的建設提出了要求。扶持政府有需要、群眾有需求的公益性、志愿性、服務性社群組織, 促進其健康發展,充分發揮它們在界別性管理、自律性管理、中介性管理中的積極作用, 就成為中國行政管理現代化的客觀需要。我們應該借鑒其他國家發展市民社會的經驗, 堅持黨的領導, 健全法制體系, 充分發揮社群組織的作用, 形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的多元公共管理格局。只要對社群組織加以正確引導, 促進其提供服務、反映訴求、規范行為等功能的發揮, 社群組織必將成為我國公共管理的重要力量, 為推動我國公共管理現代化進程作出應有貢獻。

參考文獻:

[ 1]李強. 應用社會學[M ]. 北京: 中國人民大學出版社,1995.

[ 2]中共中央文獻研究室􀀁 十六大以來重要文獻選編[M ].北京: 中央文獻出版社, 2005.

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[ 4]戴承歡. 和諧社會歷程中民間社會組織的定位及構建[ J]. 湖南文理學院學報: 社會科學版, 2008( 1).

[ 5]蒙一丁, 都業明. 社會組織構建: 調適國家與社會關系的重要資源[ J]. 行政與法, 2008( 12).

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