一、閑置土地的概念與政策背景

近年來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)升溫，住宅及商業(yè)用地需求不斷增加，土地的稀缺性日漸突出，導(dǎo)致土地供需矛盾加大、價(jià)格上漲，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)基于利益驅(qū)動(dòng)大規(guī)模購(gòu)地、囤地、炒地，閑置土地不斷增多。如何依法處置閑置土地，實(shí)現(xiàn)有效用地被政府提上重要議事日程。1999年國(guó)土資源部頒布實(shí)施《閑置土地處置辦法》，主要規(guī)定了閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處置主體、處置措施。該辦法中關(guān)于閑置土地的處置措施比較寬松，政府土地行政主管部門(mén)對(duì)其認(rèn)定的閑置土地，可以選擇包括延長(zhǎng)開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)間、改變土地用途、征收土地閑置費(fèi)、無(wú)償收回土地使用權(quán)等多種處置方式。2001年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，要求各級(jí)政府嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，加大對(duì)閑置土地的處置力度;堅(jiān)持土地集中統(tǒng)一管理，確保城市政府對(duì)建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)，增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力。該通知著重強(qiáng)調(diào)了政府在閑置土地處置工作中的重要性。2008年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，要求各級(jí)政府及土地管理部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地?zé)o償收回、征收土地閑置費(fèi)等處置政策，強(qiáng)調(diào)土地出讓合同和劃撥決定書(shū)要嚴(yán)格約定建設(shè)項(xiàng)目投資額、開(kāi)竣工時(shí)間、規(guī)劃條件、價(jià)款、違約責(zé)任等內(nèi)容。2009年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于集約用地的通知》，該通知對(duì)土地閑置費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)提出嚴(yán)格規(guī)定，并指出將對(duì)閑置土地征收增值地價(jià)。2011年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》，指出金融監(jiān)管部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的融資監(jiān)管，商業(yè)銀行不得對(duì)存在土地閑置行為的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)發(fā)放新開(kāi)發(fā)項(xiàng)目貸款。2012年國(guó)土資源部修訂通過(guò)《閑置土地處置辦法》，對(duì)閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處置主體、處置程序等方面進(jìn)行了修訂，同時(shí)強(qiáng)調(diào)解決閑置土地問(wèn)題的重點(diǎn)在于完善預(yù)防和監(jiān)管機(jī)制。2013年十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革方向，尤其是在房地產(chǎn)稅立法、規(guī)范征地程序、擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍等具體問(wèn)題上，提出了較為具體的改革措施。

二、銀行信貸業(yè)務(wù)中的閑置土地問(wèn)題

從閑置土地的政策走向來(lái)看，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步明確，處置程序趨于完善，處置力度逐漸加強(qiáng)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的違規(guī)操作空間逐漸縮小，各級(jí)政府及金融監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管力度逐漸加大，銀行面臨的土地閑置問(wèn)題更加突出。

1.土地閑置行為難以定性，銀行認(rèn)定閑置土地依據(jù)不足

在實(shí)際操作中，土地閑置行為千差萬(wàn)別，僅套用定義難以準(zhǔn)確界定。例如，某企業(yè)曾因存在土地閑置行為被處以罰金，該企業(yè)繳納罰金后仍未按規(guī)定對(duì)土地進(jìn)行充分及時(shí)開(kāi)發(fā)，該行為是否構(gòu)成土地閑置，是否可重復(fù)處罰，目前尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)定。另外，雖然國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)閑置土地的調(diào)查認(rèn)定和處置工作，但目前向銀行申請(qǐng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款的項(xiàng)目中，大部分土地都未經(jīng)過(guò)認(rèn)定。是由企業(yè)還是銀行提出閑置土地認(rèn)定申請(qǐng)、認(rèn)定結(jié)果是否作為貸款依據(jù)、結(jié)果是否對(duì)外公布等問(wèn)題亟待解決，否則銀行認(rèn)定閑置土地?zé)o據(jù)可依。

2.企業(yè)變相虛增總投資，套取銀行貸款支付土地閑置費(fèi)

在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款總投資中除建安費(fèi)用外占比最高的就是土地成本，部分企業(yè)申請(qǐng)銀行貸款時(shí)，將土地閑置費(fèi)列入土地成本，虛增總投資以增加擬申請(qǐng)貸款額度，相當(dāng)于以銀行貸款支付土地閑置費(fèi)，該部分貸款無(wú)還款來(lái)源，導(dǎo)致企業(yè)償債風(fēng)險(xiǎn)加大。

3.抵押物損失概率增加，抵押權(quán)人利益受損

一是政府無(wú)償收回未動(dòng)工開(kāi)發(fā)滿兩年的土地將使商業(yè)銀行設(shè)置的土地使用權(quán)抵押落空，銀行抵押物面臨較大損失的可能性增加，即第二還款來(lái)源保障度降低。二是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)一旦被無(wú)償收回閑置土地將面臨資產(chǎn)減值風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)現(xiàn)金流緊張等經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，屆時(shí)貸款第一還款來(lái)源銷售收入也會(huì)受到不良影響。三是企業(yè)如果因土地閑置問(wèn)題被處以高額罰金將惡化其現(xiàn)金流狀況，償債能力也將下降。

4.現(xiàn)行監(jiān)管政策存在空白，銀行監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)加大

各級(jí)政府對(duì)閑置土地等土地違法行為的監(jiān)管及處置力度逐漸加大，金融監(jiān)管部門(mén)對(duì)銀行房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)的監(jiān)管也趨于嚴(yán)格，但是現(xiàn)行監(jiān)管政策仍存在一定空白。例如，國(guó)務(wù)院要求商業(yè)銀行不得對(duì)存在土地閑置行為的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)發(fā)放新開(kāi)發(fā)項(xiàng)目貸款，但并未明確存量項(xiàng)目貸款中涉及的閑置土地問(wèn)題如何處理。監(jiān)管政策存在空白，加之銀行對(duì)于政策的解讀存在差異，導(dǎo)致銀行監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)加大。

三、信貸管理建議

1.密切關(guān)注中央新政實(shí)施細(xì)則，完善銀行內(nèi)部信貸管理制度和審批流程

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在政策層面明確了房地產(chǎn)市場(chǎng)甚至整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革方向，在今后一段時(shí)期，政策將落實(shí)在具體操作層面，相關(guān)法律、法規(guī)及實(shí)施細(xì)則將陸續(xù)出臺(tái)。銀行業(yè)對(duì)此應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注，在把握國(guó)家政策導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，研究分析新出臺(tái)的法律、法規(guī)，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，研判房地產(chǎn)市場(chǎng)走勢(shì)，進(jìn)一步調(diào)整、改進(jìn)信貸管理制度，完善信貸業(yè)務(wù)審批流程。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)土地閑置問(wèn)題的研究，對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款業(yè)務(wù)中涉及的各類土地閑置現(xiàn)象進(jìn)行匯總、分類，在《閑置土地處置辦法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合銀行信貸工作實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化、制定銀行關(guān)于閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)研究制定工作流程及認(rèn)定結(jié)果應(yīng)用范圍，做到審批涉及土地閑置問(wèn)題的信貸業(yè)務(wù)有據(jù)可依。

2.嚴(yán)控新項(xiàng)目準(zhǔn)入，分類管理

對(duì)于新增信貸項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)甄別是否存在土地閑置問(wèn)題。如果信貸項(xiàng)目已經(jīng)涉及土地閑置問(wèn)題，對(duì)屬于企業(yè)自身原因造成的，在其消除該問(wèn)題之前，項(xiàng)目禁止介入;對(duì)屬于政府原因造成土地閑置的，要求企業(yè)出具關(guān)于土地閑置原因的情況介紹并輔以政府文件、審批手續(xù)和施工規(guī)劃等證明性文件，銀行調(diào)查人員經(jīng)實(shí)地考察后，結(jié)合書(shū)面文件及實(shí)際情況進(jìn)行預(yù)判及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定初步信貸方案，報(bào)請(qǐng)審批。對(duì)于存在土地閑置隱患的信貸項(xiàng)目，即即將到達(dá)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書(shū)規(guī)定的最后動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)仍未動(dòng)工的項(xiàng)目，要求在項(xiàng)目動(dòng)工后方可介入。

3.梳理存量項(xiàng)目，優(yōu)化信貸方案

對(duì)于存量項(xiàng)目進(jìn)行全面梳理。首先，對(duì)于處于審查階段的項(xiàng)目制定差異化的貸款方案。對(duì)于借款人存在土地閑置記錄的，可適當(dāng)上浮房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款利率以符合風(fēng)險(xiǎn)收益匹配的原則;對(duì)于項(xiàng)目被處以土地閑置費(fèi)罰金的，在核算總投資時(shí)剔除土地閑置費(fèi)，并相應(yīng)核減貸款額度。其次，對(duì)于有貸款余額的項(xiàng)目，構(gòu)成閑置土地并存在被無(wú)償收回風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)要求企業(yè)追加抵押物，并嚴(yán)格控制抵押率，確保抵押合法、足值、有效。最后，對(duì)于已審批尚未放款的項(xiàng)目、構(gòu)成閑置土地的，應(yīng)停止放款并核實(shí)導(dǎo)致土地閑置的原因，與借款人及國(guó)土資源主管部門(mén)溝通閑置土地處置方案;對(duì)于處置后土地閑置風(fēng)險(xiǎn)消除、借款人可以按規(guī)定進(jìn)行開(kāi)發(fā)的，可以繼續(xù)放款，否則應(yīng)中止放款。

4.加強(qiáng)貸后管理

加強(qiáng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款的貸后管理。一方面是監(jiān)管資金賬戶。包括核實(shí)資金用途，確保貸款用于項(xiàng)目建設(shè);監(jiān)測(cè)銷售資金回籠情況，確保還款進(jìn)度與銷售進(jìn)度相匹配。另一方面是開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查與日常跟蹤管理，檢查客戶財(cái)務(wù)狀況及經(jīng)營(yíng)情況，跟蹤工程建設(shè)進(jìn)度，督促企業(yè)按規(guī)定及時(shí)充分進(jìn)行開(kāi)發(fā)。

作者：王雪 單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行信用審批部