一、中國成人教育改革頂層設計的歷史視野

（一）中國成人教育改革頂層設計實踐反思

一是改革思維前沿。它以1978年鄧小平提出的“現代經濟建設需要大力恢復和發展成人教育”和中國高等教育要“兩條腿走路”的思想為指導，從國家戰略高度闡釋了中國成人教育改革發展的時代意義。從六五計劃到十五計劃中，都明確提出了：大力發展成人高等教育”“發展成人教育和其他繼續教育”等改革總體思路，扭正了過去人們對成人教育與社會經濟發展關系的認識誤區。二是發展定位明確。國家首創了“成人高校招生考試制度”和“中國高等教育自學考試制度”，構建了自國家教育部到省（市區）教育廳直到地市縣教育局的層級式成人教育行政管理體系，確定了成人教育的國民教育地位，校正了以往把成人教育僅作為政治化或社會化教育的偏失。三是法律地位確立。在《中華人民共和國教育法》中，明文規定了“國家實行職業教育制度和成人教育制度”“國家鼓勵發展多種形式的成人教育”，有效改變了過去成人教育只有政策支持而沒有法律支撐的狀況。四是政策舉措務實。從1978年國務院發出的《關于掃除文盲的指示》、教育部與中央廣播事業局制訂的《中央廣播電視大學試行方案》，直到《關于加強職工教育工作的決定》《國家教委關于改革和發展成人教育的決定》《進一步改革和發展成人高等教育的意見》《關于成人高等學校設置的暫行規定》《教育部關于大力發展高等學校函授教育和夜大學》等一系列改革政策制度的集中噴發，基本改變了既往對成人教育調控指導范疇偏窄與力度不足的問題。

（二）中國成人教育改革頂層設計的特征

實踐闡明，中國成人教育改革頂層設計個性鮮明。首先，它是一種以“民心工程”為核心的教育理念變遷，彰顯了黨的教育思想的發展，顯揚出黨和國家為了滿足社會和人民群眾日益高漲的接受高質量教育的需求，從根本上改變成人教育發展與經濟社會發展和人民大眾需求不相適應狀況的決心與信念。由此“，以全面發展的人推進人的全面發展，進而推進社會經濟發展”的辦學理念得到廣泛傳播，“加快成人教育與社會進步、繁榮經濟、文化建設、促進就業、消除貧困、維護穩定緊密起來”的辦學戰略，聚合成了強烈的社會共識與共鳴。由此，中國成人教育才有了成人高等學歷教育、成人職業教育、農村成人教育、干部教育、對外開放教育等的多元化、多樣化、多層化的全面發展。其次，它又是一種以“民生工程”為主線的教育實踐變革，體現了最廣大人民群眾的利益。這個變革始終堅持以人為本，貫徹落實科學發展觀，積極采取一系列方針舉措，將以擴大辦學規模和增加經濟效益為主要支撐的辦學方式，切實轉變為保障人民群眾的教育權利，提高人民大眾整體綜合素質水平，關注弱勢群體的權益的人文行為。把“為民辦實事”的理念貫穿于改革發展過程的始終，把“為民辦好事”的要求落實到改革發展的方方面面，獲得了廣大人民群眾高度認可與贊許，使“成人教育是成才必由之路”的認識驟升為一種社會共識，掀起全社會參與成人教育的熱潮。據國家相關統計，僅1998到2007的十年間，我國參與成人本、專科教育的學員有2149.21萬人，成人中等教育的學員有4.07億人，成人初等教育的學員有3487.42萬人，遠程網絡本、專科教育的學員達409.72萬人，創造了世界成人教育包括發達國家在內的世界各國不可能達到的高度。

（三）中國成人教育改革頂層設計的走向

當然，20世紀末中國成人教育頂層設計的框架仍然是初步的，正如《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》所指出的那樣，還需要進一步“建立健全繼續教育體制機制”。不過目前關于這個改革發展要求的落實還存在一些現實問題。這是因為改革開放后，中國成人教育無論是在理論或實踐上都與當時國際成人教育發展水平存在差距。當時的國際成人教育已進入了理論體系建設的發展時期，成人教育不僅更廣泛地在世界各國各地區普及，而且在教育機構、辦學層次、學科門類、教育對象、教學內容、辦學形式、科學研究等方面都有進一步發展，已形成了個性化的社會體系。同時，終身教育也成為一種國際潮流，在全球范圍內廣泛傳播。在此大背景下，如何依據中國國情恢復和推進成人教育的改革發展，就成為中國社會改革開放的緊要命題。但問題在于，國際上既沒有成功的經驗可供借鑒，在理論上學術界也與世界前沿理論缺少認識和銜接，缺乏進行根本性和整體性改革本土化的理論準備，以至中國成人教育只能摸索改革發展之路，相關的頂層設計還存在不少深層問題與慣性矛盾。

在社會轉型發展、市場經濟完善、政府職能轉變的大勢下，當今的經濟社會發展形勢與改革開放后的情況已大不相同，中國成人教育一些“體制性與機制性”的問題又接踵浮出水面，并成為改革發展的主要阻礙。“更加注重改革的頂層設計和總體規劃”的問題又成為決定中國成人教育改革發展的最為緊迫又最為重要的任務。誠然，期間也曾有人試圖從市場經濟角度進行另類頂層設計，一些人把以“市場需求”主導改革發展為基點，依靠不斷撬動市場需求和無限擴大辦學規模實現成人教育發展的方式，提到“現代改革模式”的高度，聲稱只有這種模式才能重振中國成人教育。其實這種模式只是市場競爭下的功利化與產業化活動，屏蔽了成人教育的公益屬性。盡管這種模式在一段時期內很受追捧，但它所帶來的惡性競爭、亂收費、功利性、質量滑坡等問題，已使成人教育的社會聲譽不斷下降，全社會要求“重索改革新路徑和重聚改革新共識”的呼聲十分迫切。

二、中國成人教育改革頂架設計的現實動因

（一）頂層設計的模式問題

目前，社會、政府、學界、機構都在探索成人教育改革發展模式問題，但也普遍出現了繼續沿用傳統模式來推進改革發展的情況。這種傳統模式主要表現為以行政導向為主體，由政府指定改革方向和制定改革方案，由政府相關職能部門組織有關社會機構、社會資源、社會力量進行實施。這種模式的優勢明顯，即在政府的直接領導和組織實施下，能集中人力物力辦大事。然而缺陷同樣也很突出，它并沒有觸及到體制機制等核心問題的變革，且行政化、城市化、精英化傾向嚴重。在市場經濟條件下，成人教育與市場的關系越來越密切，影響改革進程的因素也越來越表現為極大的不確切性，而國家各級政府對成人教育改革發展的價值與作用的認知卻不一致，國家相關成人教育改革的政策在不同地區的落實執行情況也大相徑庭，一些地方政府既不具有掌握足夠信息和對成人教育改革結果預先作出準確判斷的基本能力，也缺乏必要的資源投入和政策激勵，在宏觀調控或組織實施等關鍵環節都缺乏科學性管理。在此情形下“，社會引導與政府主導同行”的模式似乎是頂層設計的一種新嘗試，即在政府充分發揮成人教育職能的平臺上，既強調政府指導下的改革發展“整體統籌”，倡導理念一致、功能協調、結構統一、資源共享、行為標準等的系統化，同時又注重改革發展的民主化，要求重大政策方針的決策必須以在全社會進行充分醞釀、市場調研、科學論證為前提，重大政策要經過公開、公正、公平的程序批準執行，為中國成人教育頂層設計提供不竭活力。

（二）頂層設計的動力問題

從上述意義上，中國成人教育頂層設計的主要動力仍來自政府對成人教育認識的變遷，以及相關職能范疇與行為的主動變革。這就要求各級政府要牢固樹立“改革動力是創新”的理念，把成人教育改革重點放在以宏觀調控與改革實踐相和諧為基礎的體制與機制創新上。其中最緊要的是為成人教育改革創新提供良好的法治環境，搭建公平競爭的社會化平臺。從理論上說，改革的動力源于創新的壓力，這種壓力是社會發展貢獻與所得到回報一致性的現實表象，而成人教育所面臨的壓力是需要所有辦學單位（包括學校、機構）來共同承擔的，并不是某些學校或機構的專利。這就要求在推進成人教育改革發展過程，不以各種政策傾斜和資源偏向，厚此薄彼地區別對待某些學校或機構。中國成人教育行業內的戮力同心也是頂層設計的重要動源。但這種動源不是把眼光盯在政府身上，企盼政府的優惠和扶持，甚至希望政府能給予特殊的政策與資金支持。實踐佐證，這種由政府而不是由社會對成人教育辦學單位（學校或機構）所進行的過高評價和物質資助，往往會產生相反的結果，非但起不到鼓勵先進、激勵后進的正能量作用，還會產生守株待兔的負面意識，使一些成人教育辦學單位（學校或機構）不屑于腳踏實地去改革與創新，而是千方百計地“創新”一些“概念”或“創造”一些“理由”，向政府伸手要政策、要資源。這種不良風氣的蔓延，必然導致成人教育整體性改革與創新方向的偏離，更談不上聚合成人教育整體力量推進改革發展了。當然，政府確實需要為成人教育的改革發展進行政策支撐和資源投入，但這些支撐與投入應當限制在對改革創新的基礎理論研究和社會化教育服務平臺建設方面，盡可能地避免在競爭性領域直接扶助辦學單位，防止造成不公平競爭和形成對政府的某種新“路徑依賴”。

（三）頂層設計的走勢問題

對中國成人教育改革的頂層設計要有一個新視野。曾幾何時，人們一說起頂層設計，就對擴大辦學規模，增長經濟效益，拓展市場高端項目，擴張新的教學場地等成效顯著和業績明顯的方面興趣盎然，而對制度體系建設、管理體系創新、人才培養模式變革等則不以為然，注重效益的力量明顯超過了關注創新的力度。而實踐印證，改革開放后中國成人教育頂層設計所取得進展，除了國家主導外，還得益于以下因素：一是改革開放使“知識改變命運”成為一種社會激情和社會共識，為成人教育改革營造了一個良好的社會環境；二是改革推動的現代化拓寬了人們成才之路和對人才標準的重新評價，有利于成人教育社會品牌的凝聚與樹立；三是改革開放后現代教育科學技術的引入，迅速縮小了中國成人教育與國外成人教育和國內其他教育的差距，使成人教育成為人們成才的主要選擇。上面種種表明，彰顯公益性是成人教育改革頂層設計的基本走勢。一個國家的社會越進步，經濟越發展，對社會教育服務的需求和要求就越高，而成人教育的主要功能就是滿足社會和人民日益增長的高質量教育的需求。但一些人卻對“滿足高質量教育需求”作了字面性理解，在“高”字上大做文章，熱衷于高端化、高效益、高速度的市場成人教育發展，卻忽略了見效慢、收益低、層次低的公益性成人教育。其實，中國成人教育的上層建設與經濟基礎的雙重屬性，就決定了它就是一種市場化與公益性相融合的“特殊性社會服務教育”，這對于中國這樣一個成人教育在國民教育結構中占有很大比重的國家而言，加大教師繼續教育、農民工教育、干部職業教育、企業崗位技能教育、社區公民教育等等公益性教育的分量和比重，不僅對成人教育改革向“推動社會經濟發展”和“滿足人們教育需求”的兩端抻延具有現實意義，同時也廓清了中國成人教育改革頂層設計的基本走向。

三、中國成人教育改革頂層設計的推進建議

（一）頂層設計要與改革試驗相結合

中國成人教育改革頂層設計要以深化改革試驗為原點。近些年來，國家和一些地方政府根據成人教育發展趨勢和人民本眾的呼聲，已在成人教育頂層設計的架構內采取了主動行動，進行了許多積極的改革探索，如國家繼續教育基地建設、基礎教育骨干教師“國培計劃”實施、北京上海等地區關于非學歷證書認證制度的研究、高校成人高等學歷教育改革等。這些試驗探索的效果十分顯著，不僅為國家和各級政府關于成人教育改革戰略決策提供了重要支撐，還為這些地區的成人教育發展帶來了更多機遇。這些情形也引示，把從下而上的改革試驗與自上而下的頂層設計結合起來，形成上下合力，才是更好更快推進成人教育改革發展的關鍵。就成人教育而言，中國是大國，地區發展不平衡，沒有前車之路，各地方成人教育改革呈多樣性發展，且改革方案仁智各異，極易影響頂層設計的進度。過去我國成人教育從下而上的改革試驗并不鮮見，卻鮮有人把這些試驗成果進行匯總，形成頂層設計必要的元素。例如2005年福建省率先制訂了《福建省終身教育條例》，然十年過去，全國還只有上海、太原等地區有相應舉措，其他地區和國家層面上的相關法規迄今仍在醞釀之中。因此，對成人教育基層（包括高校、研究機構、企事業單位、辦學機構等）的改革探索和創新倡議，國家和當地政府應當熱情支持，認真研究；對于已有的改革試驗，要及時總結經驗，適時調整方向，并在國家制度層面上進行提升凝練，加以推廣；同時，對那些還沒有開展的改革，要在政策上進行激勵和指導，在高校或機構進行試點，在積累經驗中保護基層試驗的積極性。總之，只有把自上而下的頂層設計與基層的試驗探索結合起來，實現它們的良性互動，中國成人教育改革頂層設計才能走上理性之道。

（二）頂層設計要與制度創新相呼應

中國成人教育改革頂層設計應以加快制度創新為基點。就本質而論，頂層設計不是對成人教育細枝末節的調整，而是對成人教育原有制度和體制的根本性變革。這種根本性變革必然要求以制度創新為最高形式，以制度創新過程為繼賡與連接的橋梁。我國成人教育制度創新曾領引世界潮流，在廣度和深度上無國可比。但近年來卻出現了制度建設實質性虛化、針對性泛化、權威性弱化等悖相，明顯滯后改革發展的要求，以至目前成人教育改革頂層設計中所面臨的諸多深層問題與矛盾的解決，很大程度上取決于政府能否以改革創新精神拿出制度創新的新思維，通過國家層面的制度安排與政策設計，在體制改革、機制完善、法制建設、政策扶持、學科建設資源投入等方面構建新的制度體系。創新成人教育制度體系要點有二：一是強化制度創新的主體。推進成人教育是政府應有職能，它的制度創新和實施主體都是國家，要求政府以“有形之手”進行組織引導和實際運作。這也表明，只有不斷強化政府在制度創新中的主體地位，使各級政府“常懷成人教育改革之心、善謀成人教育發展之策、恪守成人教育服務之責”，惟此成人教育制度創新才有了砥柱與脊梁，制度創新體系構建才能彰顯應有的“底氣”與“蘊義”。二是優化制度創新的環境。這種環境優化的要害是：堅持國家權威文獻對成人教育改革發展評價與引導的持續與銜接，堅持國家職能部門相關成人教育改革政策方針的適量供給，堅持政府各種成人教育改革配套舉措的廣泛宣傳和全面推廣，使成人教育制度創新具有“一種非強制性的影響力，是使人信從的力量和威望”，形成一種活力蔚然的普適性社會氛圍。

（三）頂層設計要與文化建設相依存

中國成人教育改革頂層設計當以堅持文化建設為重點。歷史揭示：中國成人教育始終是以人才培養與文化創新為雙輪推進經濟社會發展，并以此創造出璀璨輝煌的華夏文明。然而在一個長時期內，人們在談論或思考成人教育改革發展的時候，不是突出它的政治屬性，就是強調它的市場功能，而對其最有價值的文化職能則表現出整體性失憶，甚至有意或無意間，人為地把成人教育與文化傳承與文化創新剝離開來，以至文化失憶迄今仍是阻礙成人教育改革發展的沉疴宿疾。凸顯文化創新與頂層設計中的相互依存關系，已成為中國成人教育“更加注重改革的頂層設計和總體規劃”之關鍵。

可以說，把握好兩種關系是關口。一是要把掌控好頂層設計與文化傳承的關系。這種掌控，強調要把中國成人教育頂層設計的主體結構、層次、涵蓋內容架構、選擇方式、實施行為、資源整合與社會參與等最具有邊界意義的要件，與自身文化源流的疏通、自身文化基因的重檢、自身文化成果的發揚對接起來，在本然層面上將鮮活的傳統成人教育文化內核，貫通頂層設計過程的始終，覆蓋頂層設計的邊邊角角。二是要持握好頂層設計與文化創新的關系。這種持握，要求在籌劃頂層設計時，要注重設計要素與文化元素的結合，尤其是對關于成人教育的本質、價值、個性、目的、功能、關系等最具根本意義的環節進行籌劃時，既要更多地從傳統成人教育的文化道統中汲取營養，又要在現代主流文化體系中，核定成人教育應有的文化地位、肩負的文化使命、履行的文化擔當，加之不失時機地把成人教育研究成果轉化為現代文化新因子，使中國成人教育頂層設計在辦學理念、對象范疇、育人模式、教學內容、行為方式等關節上，實現教育理念向文化自信、辦學特色向文化自尊、育人行為向文化自強的本然跨越，讓中國成人教育的文化旌旗重揚。

作者：曾青云 鄭玉雙 許伶軍 單位：江西師范大學成人教育研究所 江西師范大學成人教育學專業