一、沙灣縣社區(qū)管理現(xiàn)狀

基于對沙灣縣社區(qū)管理現(xiàn)狀考察的基礎(chǔ)，重點調(diào)查和分析沙灣縣三道河子鎮(zhèn)14個社區(qū)的社區(qū)管理狀況。三道河子鎮(zhèn)位于沙灣縣城，是沙灣縣的政治、經(jīng)濟、文化中心，轄區(qū)面積39．5平方公里，轄區(qū)總戶數(shù)為15674戶，人口5．2萬人，由漢、哈、維、回等25個民族組成。全鎮(zhèn)共有黨員534名。社區(qū)辦公用房平均為267平方米，其中7個社區(qū)均建立了一站式服務(wù)平臺;少年路社區(qū)榮獲自治區(qū)級綠色社區(qū)稱號;少年路、體育場路、塔城路3個社區(qū)榮獲地區(qū)級文明社區(qū)稱號;廣場路、塔城路社區(qū)榮獲地區(qū)級綠色社區(qū)稱號;人民路、奎屯路、沙城路、光明路4個社區(qū)榮獲縣級文明社區(qū)和綠色社區(qū)稱號。目前社區(qū)已形成物業(yè)保潔、勞務(wù)輸出、電信代辦收費、便民糧油、幼兒托管、文化娛樂、郵政服務(wù)、家政服務(wù)、特色養(yǎng)殖等17個類型的服務(wù)項目69個，服務(wù)居民的能力日趨增強，年收入近30萬元。沙灣縣三道河子鎮(zhèn)的14個社區(qū)中建設(shè)最早的在2000，最晚的是2008年，社區(qū)建設(shè)年限均較短暫，在體制完善程度、管理水平、人員工作能力、基礎(chǔ)設(shè)施、資金供給等方面還存在不足。

(一)社區(qū)管理內(nèi)容

沙灣縣三道河子鎮(zhèn)14個社區(qū)充分發(fā)揮社區(qū)服務(wù)中心的牽頭作用，帶動社區(qū)服務(wù)業(yè)蓬勃發(fā)展，不斷滿足居民日益增長的物質(zhì)文化需求。開展托幼、家政服務(wù)、勞務(wù)輸出、衛(wèi)生保潔、糧油配送、道路保潔、便民小飯桌、愛心超市、種養(yǎng)殖、煤氣換送、郵政服務(wù)11大類52個服務(wù)項目。社區(qū)文化建設(shè)以豐富居民文化生活為切入點，文體活動設(shè)施不斷完善，倡導(dǎo)科學(xué)文明健康的生活方式，促進精神文明建設(shè)，初步形成了“開放交流型”、“文化社團型”、“實體保障型”、“市場運作型”和“特色服務(wù)型”五大社區(qū)文化運行模式。三道河子鎮(zhèn)在縣委政府的關(guān)心和支持下，不斷加大社區(qū)服務(wù)力度，提高服務(wù)業(yè)發(fā)展層次，完善社區(qū)服務(wù)功能，實現(xiàn)了社區(qū)各類服務(wù)實體分類管理，提高了社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展層次和水平;對社區(qū)辦公活動場所及配套設(shè)施投入加大，陣地建設(shè)得到加強;健全社會保障體系，改善居民群眾生活條件，拓寬就業(yè)渠道，促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

(二)社區(qū)管理隊伍

社區(qū)的成立時長都比較短暫，最長的不過13年，短的則僅有5年，在這短短時間內(nèi)，社區(qū)的構(gòu)建難免不完善。社區(qū)工作人員數(shù)量相對社區(qū)總?cè)藬?shù)而言相當(dāng)少，社區(qū)總?cè)藬?shù)最多的有6724人，而社區(qū)工作人員數(shù)量最多只有18個;而且，除光明路社區(qū)外，其他所有社區(qū)都沒有聘請專職人員，而隨著人民生活水平的不斷提高，社區(qū)為提高其管理和服務(wù)質(zhì)量，聘用專職人員在所難免;社區(qū)工作人員中，國家公職人員占絕對大的比例，從而反映了居民參與社區(qū)管理的情況不是很好，公職人員成為社區(qū)行政事務(wù)的主要負(fù)擔(dān)者，而專職人員又幾乎沒有，這些工作人員的工作負(fù)擔(dān)難免過重。各社區(qū)都有一定數(shù)量的低保戶，其中以烏魯木齊西路社區(qū)最多，高達407人，而社區(qū)總?cè)藬?shù)是3360人，可見該社區(qū)的財務(wù)壓力是非常大的。此外，沙灣縣黨、政組織體系在社區(qū)層面的界限并不十分明晰，人員任職上存在著交叉現(xiàn)象，辦公場所經(jīng)常共用，容易導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)和管理混亂。

(三)社區(qū)管理方法

每個社區(qū)面臨的具體形勢和情況相差迥異，有的社區(qū)老年人數(shù)非常多，社區(qū)的工作目標(biāo)及政策措施傾向于為老年人提供服務(wù);有的社區(qū)綜合市場多、商業(yè)網(wǎng)點多、流動人口多、刑事治安案件多、人口管理難、居民問題解決難，這類社區(qū)的工作傾向于“四知四清四掌握”以降低犯罪率，確保公民的生命財產(chǎn)安全，以建立起“法律援助型社區(qū)”;部分成立得比較早的社區(qū)，由于各方面的條件較為成熟，已在探索“小區(qū)黨支部+業(yè)主委員會”管理模式，以走出一條在社區(qū)黨總支領(lǐng)導(dǎo)下居民群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育的服務(wù)居民新路子;部分社區(qū)已經(jīng)建立起一站式服務(wù)平臺，便民利民服務(wù)于人民大眾。

二、沙灣縣社區(qū)管理存在問題

經(jīng)過幾年的探索和實踐，沙灣縣社區(qū)管理取得了初步成效，在經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用。但面對紛繁復(fù)雜的社區(qū)管理領(lǐng)域不斷推新的現(xiàn)實情況，從城市社區(qū)功能的發(fā)揮以及適應(yīng)社會發(fā)展要求的角度來看還存在一些問題。主要表現(xiàn)在:

(一)社區(qū)自治職能的削弱

根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》針對居民委員會的規(guī)定，可以定性為，政府和居委會在城市社區(qū)治理中應(yīng)分別扮演規(guī)制者、供給者、指導(dǎo)者和供給者、代言人、助手三重角色。但實際上，兩者均存在角色迷失的現(xiàn)象。沙灣縣的社區(qū)組織在社區(qū)管理中存在較嚴(yán)重的職能限制，相關(guān)政府部門在社區(qū)管理中存在經(jīng)常性的“缺位”、“越位”問題，而過多過細的干預(yù)只會削弱社區(qū)的自治功能甚至使之喪失，而只有社區(qū)的高度自治才能更有效、更充分的實現(xiàn)社區(qū)管理部門的權(quán)利和責(zé)任。社區(qū)服務(wù)本身就有很大的共通性和重復(fù)性，而這也是舊管理體制條塊分割的矛盾在社區(qū)管理體制未得到充分完善時期的表現(xiàn)。目前沙灣縣部分社區(qū)存在“三多”現(xiàn)象，即治安亂點多、流動人口多、出租房屋多，政府主導(dǎo)力量得到強化，對社區(qū)的管理職能很大程度上傾向于行政的強制化，弱化于社區(qū)的自我管理，進而給社區(qū)自治進程帶來一定的消極影響。

(二)社區(qū)行政性工作過多

基層社區(qū)居委會的主要職責(zé)，是依法組織居民開展自治活動以及協(xié)助基層政府或者派出機關(guān)開展工作等，在協(xié)作開展工作時應(yīng)實行權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)。但調(diào)訪沙灣縣社區(qū)干部的反映是:各級政府都普遍把社區(qū)當(dāng)作小政府，社區(qū)層面要承擔(dān)大量的行政管理職能，大量超出居委會職責(zé)、不該由居委會承擔(dān)的工作，社區(qū)儼然成了政府的派出機構(gòu)。行政性工作事項名目繁多，具體如“有計生檢查，信訪調(diào)解，安全生產(chǎn)，社會治安，經(jīng)濟數(shù)據(jù)調(diào)查等十多項內(nèi)容”，用“上面千條線，社區(qū)抓全面”這句話來形容絲毫不夸張，諸多分外的工作讓社區(qū)工作人員普遍表現(xiàn)出疲于應(yīng)付的狀態(tài)。同樣，社區(qū)干部也沒有充足的時間、精力對社區(qū)群眾深入了解，一定程度上影響了社區(qū)管理效能的發(fā)揮。此外，政府有關(guān)部門除直接給社區(qū)攤派任務(wù)外，往往會通過一些量化指標(biāo)去考核社區(qū)工作人員，反而是政府部門接受居委會、居民以及居委會接受居民評議、考核與監(jiān)督的活動搞得較少，有些本末倒置。如此，社區(qū)的工作不象為社區(qū)居民服務(wù)，更象是在為政府服務(wù)。

(三)社區(qū)管理權(quán)利有限

社區(qū)在社會的不斷進步發(fā)展中，已逐漸分離出相對獨立的兩類事務(wù)，即行政性公共事務(wù)和自治性公共事務(wù)。調(diào)研顯示，社區(qū)工作人員普遍反映大量繁雜的工作進入到社區(qū)，社區(qū)在承擔(dān)更多社會事務(wù)職責(zé)的同時，其社區(qū)的管理權(quán)力卻并未得到相應(yīng)的調(diào)整。政府的相關(guān)職能部分在社區(qū)各設(shè)立一套班子，將工作向社區(qū)延伸，對社區(qū)服務(wù)建設(shè)總量不少，但因是"小而全"，相互之間沒有實現(xiàn)充分整合，導(dǎo)致街道體制與社區(qū)體制在性質(zhì)和功能上的脫軌，相互間推諉扯皮的現(xiàn)象時有發(fā)生。如一些本應(yīng)社區(qū)行駛的管理職能，但實際是有些政府部門在接手，一些政府部門承攬、包辦了許多不屬份內(nèi)本應(yīng)由社區(qū)自治組織辦理的事務(wù)，街道辦直接領(lǐng)導(dǎo)和管理居委會工作的現(xiàn)象極為普遍，造成社區(qū)居委會責(zé)、權(quán)、利的不對等。目前，沙灣縣多數(shù)居委會都處于“權(quán)利小、責(zé)任大;經(jīng)費少、事務(wù)多”的尷尬境地。

(四)社區(qū)管理隊伍薄弱，專業(yè)化程度低

從沙灣縣各社區(qū)的人員配備上，整體表現(xiàn)出社區(qū)管理工作人員隊伍薄弱，人員年齡結(jié)構(gòu)不適應(yīng)，整體專業(yè)化程度偏低的現(xiàn)象。雖然沙灣縣近年來本著“三位一體”的社區(qū)管理和服務(wù)隊伍建設(shè)思路，即“專職人員為骨干、兼職人員為主體、志愿者為補充”的，但組成隊伍中多為家庭婦女、離退休職工、下崗工人以及年老者，專業(yè)人員的比例非常低。但隨著社會的發(fā)展，人們物質(zhì)生活水平的提高，利益訴求的多樣化、復(fù)雜化趨向，將會對社區(qū)的服務(wù)與管理提出更高的要求。如今的社區(qū)居委會成了“大包大攬”者，涵蓋社區(qū)治安、衛(wèi)生、環(huán)境、文化、教育等，嚴(yán)重超出自身承受能力。此外，一些非政府的公益性和非營利性的社會組織較為缺乏，當(dāng)前沙灣縣社區(qū)志愿者隊伍和中介組織的發(fā)展不成熟，成員對社區(qū)缺少歸屬感，沒能形成全員參與社區(qū)建設(shè)的良好氛圍和環(huán)境，影響了社區(qū)工作的深入開展。

(五)社區(qū)管理缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)

社區(qū)服務(wù)具有公益和福利的二重性質(zhì)，政府層面應(yīng)該給與大力資金支持。但目前一些領(lǐng)導(dǎo)仍是注重城市經(jīng)濟增長效應(yīng)，對社會民生建設(shè)缺乏興趣和熱情，對常規(guī)化和科學(xué)化的社會管理涉及甚少，其直接結(jié)果是投入于社區(qū)管理服務(wù)的政府財力是少之又少，社區(qū)公共物品供給的匱乏。沙灣縣多數(shù)社區(qū)沒有有效經(jīng)濟來源，致使目前社區(qū)的硬件設(shè)施普遍落后，嚴(yán)重制約了社區(qū)的發(fā)展。多數(shù)基層社區(qū)辦公面積僅在十幾平米，辦公條件非常簡陋;民眾活動場所普遍很小，而且地點分散、功能單一，難以滿足社區(qū)居民、尤其是離退休人員的服務(wù)需求。基礎(chǔ)硬件設(shè)施的落后是社區(qū)各項工作有效開展的瓶頸，通常會是"有項目缺硬件，想服務(wù)缺場所"的尷尬境地。此外，市場經(jīng)濟環(huán)境運作下，價值觀、利益觀的不同決定了人們認(rèn)識上的偏差和扭曲，居民對公益事業(yè)的度大打折扣。

三、沙灣縣社區(qū)管理存在問題的成因分析

沙灣縣社區(qū)管理存在問題的原因是多方面的，主要是表現(xiàn)在四個因素上:有著自身建設(shè)歷程短的現(xiàn)實因素，有著社會、政府及社區(qū)居民整體認(rèn)知度不高的主觀因素，有著城市化快速發(fā)展、流動人口增多的客觀因素，更有組織功能界定不清、相關(guān)法規(guī)制度不完備的體制因素。具體表現(xiàn)在:

(一)現(xiàn)實因素:建設(shè)歷程短

沙灣縣社區(qū)管理面臨的一個現(xiàn)實因素，就是社區(qū)建設(shè)歷程太短，無從經(jīng)驗可談，對國內(nèi)社區(qū)先進模式照搬照抄只會是治標(biāo)不治本，只能結(jié)合自身實際一步步探索總結(jié)革新。社區(qū)建設(shè)作為一個新生事物，并不是憑空而降的“舶來品”，而是早期社區(qū)服務(wù)縱深化發(fā)展的產(chǎn)物。從城市基層社區(qū)來說，沙灣縣社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)性工作啟動較晚，在20世紀(jì)末期才開始嘗試進入社區(qū)自治階段，時今不過十多年的時間。沙灣縣社區(qū)建設(shè)熱潮的興起，是在2000年12月中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，自意見的轉(zhuǎn)發(fā)學(xué)習(xí)后，各鎮(zhèn)政府結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展現(xiàn)實情況，逐漸步入社區(qū)自治管理模式的探索階段。同時，沙灣縣對社區(qū)的管理工作大多是探索性，理念和方針難免有盲目和不成熟，乃至在當(dāng)前市場環(huán)境下孕育出來的社區(qū)非營利組織還不夠成熟，還難以承接從政府和企業(yè)剝離出來的社會職能和服務(wù)職能，必然導(dǎo)致社區(qū)的職能作用發(fā)揮滯后。

(二)主觀因素:認(rèn)知度不夠

沙灣縣社區(qū)管理存在的諸多問題，其主觀因素在認(rèn)知度不夠，來自三個層面:社會、政府及社區(qū)居民。主要歸納為:社會群體對社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識度不夠，對城市社區(qū)建設(shè)中異質(zhì)性強的特點缺乏重視，未能真正理解社區(qū)在社會發(fā)展中的重要作用。改革開放30年前的經(jīng)濟主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略，使得一些地方政府熱衷于經(jīng)濟的大干快上，片面的發(fā)展觀導(dǎo)致了政府服務(wù)功能缺失，其直接后果就是社會自治能力的不足、公共產(chǎn)品服務(wù)供給的不足。新形勢下社區(qū)工作的變化、社區(qū)建設(shè)和發(fā)展并沒有引起沙灣縣政府的高度重視，社區(qū)的管理多是務(wù)"虛"不務(wù)實，以致社區(qū)工作開展陷入重重困難;同時，基于政府對社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識不夠，舍不得為社區(qū)建設(shè)投入資金，同時也存在著等、靠、要的思想，加之缺乏經(jīng)費來源的其他有效渠道，沒有持續(xù)規(guī)范的資金來源體系使得社區(qū)發(fā)展后勁不足。城市社區(qū)管理離不開居民的參與，然多數(shù)社區(qū)居民還是沒有真正脫離對單位的依賴性，沒有實現(xiàn)向社區(qū)回歸的意識轉(zhuǎn)變，普遍歸屬感不強，參與意識淡薄，對社區(qū)概念淡泊和疏遠，對社區(qū)建設(shè)工作關(guān)心不做、支持不夠。三方面所表現(xiàn)出的主觀意識層面的不足，使社區(qū)建設(shè)整體缺乏動力與支持。

(三)客觀因素:城市化效應(yīng)

城市化步伐不斷加快，迫切需要建立一整套與市場經(jīng)濟銜接的城市管理體制，社區(qū)作為社會管理的基本單位，義不容辭地將成為完善城市功能、提高城市管理水平和居民素質(zhì)的有效載體。自中央實施"西部大開發(fā)"、“對口援疆”發(fā)展戰(zhàn)略以來，大量來自各地的流動人員進入到新疆，構(gòu)成了新疆城市經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，成為城市發(fā)展不可缺少的重要因素。因此，做好流動人口的社區(qū)服務(wù)與管理，是新形勢下社區(qū)服務(wù)的重要內(nèi)容。此外，當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變和“小政府”、“大社會”格局的形成，更多的政府職能回歸社區(qū)，越來越多的社會事務(wù)下沉到社會基層部門，考驗著社區(qū)居委會的承接能力。在城市流動人口快速增長、老齡化社會加劇、城市居民需求升級等諸多因素作用下，城市配套設(shè)施缺位、服務(wù)短缺、社區(qū)建設(shè)滯后等矛盾日益顯現(xiàn)，迫切需要建立健全新的社區(qū)管理理念和新的社區(qū)管理模式。

(四)體制因素:上層建筑的模糊化

諸多因素中起決定作用的當(dāng)屬社會管理體制改革的滯后性。當(dāng)前，在沙灣縣的社區(qū)管理中，相關(guān)治理主體的職責(zé)界定模糊，如街道辦事處職能定位不明確以及社區(qū)居委會角色錯位等問題。表現(xiàn)出兩個特征:一是居委會的行政化色彩大于自治化色彩。社區(qū)居委會是自治組織，主要任務(wù)本應(yīng)是發(fā)展居民自治，卻承擔(dān)了大量的行政事務(wù)，造成了行政化傾向嚴(yán)重。二是政府偏離了服務(wù)和指導(dǎo)的方向，領(lǐng)導(dǎo)意味較為明顯。當(dāng)?shù)卣畬ι鐓^(qū)事務(wù)總體上仍管得過多過細，以強制性的直接管理為主，管制有余而服務(wù)不足，導(dǎo)致城市社區(qū)公共物品和公共服務(wù)的短缺。而城市基層社會管理體制轉(zhuǎn)型的滯后使政府和居委會在社區(qū)治理中迷失了應(yīng)有的角色定位。此外，沙灣縣有關(guān)社區(qū)管理的相關(guān)法規(guī)制度不夠完備，而深化城市社區(qū)管理體制的改革唯有規(guī)范的法規(guī)制度先行，社區(qū)中各類組織和居民也都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行動。多民族聚居的地域背景更賦予了沙灣縣社區(qū)創(chuàng)新管理新的內(nèi)涵，而要真正實現(xiàn)社區(qū)與社會的接軌機制任卻重而道遠。今后，構(gòu)建沙灣縣的新型社區(qū)管理路徑應(yīng)是政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民、NGO與NPO多元互助合作的局面，確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)方式實施對社區(qū)事務(wù)的協(xié)作管理。與此同時，體制創(chuàng)新、法規(guī)規(guī)范和完善、弱化行政干預(yù)力量、重視以“人”為中心的軟件管理將在社區(qū)管理中不可或缺。

作者：劉娟 單位：石河子大學(xué)經(jīng)管學(xué)院