一、財務治理存在的問題

國有企業在改革發展過程中，不斷發展壯大，極大地推進了我國經濟社會各方面的發展。然而，國有企業受到國家政治體制、經濟體制影響深遠，計劃經濟時代遺留的諸多問題沒有得到有效解決，在財務治理上同樣存在問題。

（一）財務治理結構存在的問題

1.資本結構不合理。在股權結構上，盡管實行股權多樣化，股權結構發生了變化，但國有股東“一股獨大”的局面沒有改變。國有股東單一控股帶來的不利影響十分明顯，容易因為個人意志或者個別利益導致企業決策失誤，嚴重降低企業經營效率，對國有企業長遠發展不利。在債權結構上，國有銀行是國有企業最主要的債權人，國有企業融資渠道仍然狹窄，債權結構單一化；債權期限多以短期為主，使得貸款資金得不到充利用，無法發揮債權人的監督作用，加之政府和國有企業權責不明晰，政府干預制約了債權人的監督，治理效率低下。

2.市場體系和法律法規不健全。在市場體系方面，我國實施改革開放以來，資本市場、人才市場等市場化程度遠遠大于計劃經濟時代，但與西方發達國家相比，相差甚遠，我國上市公司60%以上的國家股和法人股沒有上市流動，資本市場存在嚴重信息不對稱、信息不及時等問題，投資者往往憑借小道信息等方式參與投資，直接影響了投資效率，甚至導致投資失誤。同時，信息不對稱現象為操控市場或者內幕交易提供了便利，不利于激勵機制的建立完善。人才市場不健全，國有企業經理人選拔受到政府部門影響，人才使用效率低下。在法律法規方面，我國市場經濟法律體制沒有形成健全完善的體系，在人才引進、審計監督等方面法律監督機制部還不夠完善，特別是對會計事務所、中介結構的約束薄弱，嚴重影響了企業信息透明度，不利于營造公平公正的發展環境。

3.財務組織結構不夠完善。國有企業的行政化導致財務結構不夠完善，國有企業存在股東大會、董事會、經營者之間信息溝通不靈敏、權力不均衡等多種問題，導致“內部人控制”現象。表現為：股東大會內部制衡作用沒有充分發揮，國有企業國有大股東和小股東在信息掌握、決策參與、監督職能行使上具有巨大差異，小股東往往沒有參與股東大會的機會，導致股東之間不能相互制衡，管理層對大股東絕對依賴，就增加了相互勾結操作企業的可能性。國有大股東和小股東在利益追求上也有差異，大股東在追求企業保值增值的同時也承擔了一部分社會責任，小股東往往只追求企業保值增值；董事會軟弱無力，董事會由股東大會產生，董事會成員的構成及其薪水待遇由股東大會決定，受到股東的約束，因此在對企業管理高層的監督權行為十分薄弱。管理高層作為股東和經營者雙重身份，與單純股東在追求目標方面并不完全相同，增加了“機會主義”性可能性，對企業不利；監事會監控無效，國有企業監事會成員多為企業老員工、企業重要貢獻者或者政府官員，而非市場競爭環境下的債權人、股東代表、職工代表等，受到技術的限制或者年齡的限制，導致監督無效或者監督無力。

（二）財務治理機制存在的問題

1.財務決策機制不合理。我國國有企業財務決策權分三個層次：股東財權、董事會財權和經理層財權。股東財權是股東依據企業股份占比所享有的企業收益權、決策權和管理層聘任權等。股東大會是股東行使權利途徑，通過股東大會行使企業利潤分配、重大決策、經營方針決定、更換董事等重大權利，決定了企業的發展方向和發展策略。政府作為國有企業的大股東，依法享有財務決策權利，而政府作為象征性概念，不具備具體行使權利的條件，往往通過以下兩種方式形式權利：一是尋找代理機構代為行使財務決策權，代理機構一般為國有資產管理管理部門；二是通過健全完善財務行為管理約束機制，規范國有企業財務約束行為。董事會的財權，一般情況下，董事會行使財務決策權的方式只對部分涉及長期性、戰略性的決策或者方案，進行審議，很少參與具體財務決策過程。經理層的財權，經理層負責執行董事會審議通過的財務決策方案，其職權大小取決于董事會介入程度，經理層主要負責具體日常事務，把董事會決定變為具體行動。

2.國有企業的財務激勵和約束機制不健全。在激勵機制方面，政府掌控著國有企業，激勵方式十分單一，往往以金錢為主，而且事實上，金錢激勵的范圍大多是企業高管，而干出實績的普通管理者收入很低，即使企業處于虧損狀態，高管收入也很高，這就失去了激勵的作用。國有性質的企業大都壓力大，任務重，在缺乏有效激勵約束機制下，企業會出現高消費、高福利等情況，不但不利于激勵，也損害了企業的利益，滋長腐敗行為。國有企業的股東和經營者是典型的委托代理關系，要使代理人（經營者）的行為符合企業利益，必須實施有效的激勵機制。國有企業受計劃經濟影響深遠，相關法律制度還沒有建立起來，行政化、人治化等現象突出，比如，國有企業經營者的使用并非完全依據經營業績，政府或者個人意愿干預較大，還沒有建立起評價經營者業績的有效標準，大多數采用談判的方式。在信息不對稱或者經營者機會主義動機下，有些居心叵測者用非法手段惡意攻擊業績突出者，不利于形成人人爭當先進、人人奮發有為的局面。國有企業監管會往往由企業元老、政府官員組成，出資者、職工代表等比例很小，出現了監督意愿低、監督技術水平低等現象，甚至存在與企業經營者相互勾結現象，給企業造成隱患。作為國有股東的代行股東，在缺少激勵的情況下，對企業監督作用就大大降低，導致企業經營者機會主義增加。獨立董事是提升監督作用的重要手段，雖然我國獨立董事制度正式建立，但是在實施的過程中，發生了扭曲，目前獨立董事的提名、聘用無法擺脫大股東的控制，中小股東幾乎沒有發言權，因此，出現了獨立董事并不獨立的局面，獨立董事的作用無法充分發揮，還有，我國還沒有對獨立董事建立監督激勵機制，嚴重制約了獨立董事制度的健康發展。在約束機制方面，國有企業常會產生“內部人控制”問題，導致國有企業控股股東為謀取私利，與企業經營者相互勾結，損害中小股東利益。我國當前的市場化程度不高，信息公開不合理，信息不對稱現象普遍存在，造成對經營者的外部環境約束不強，加之，我國董事會和監事會權責沒有明晰，造成監督混亂，約束不明顯。以上原因都導致了財務信息失真、會計造假等問題，雖然國有企業采取了預算管理、內部審計、委派會計等多種約束途徑，但由于存在問題嚴重，制度設計不合理等原因，國有企業監督實效問題依然嚴峻。

二、完善財務治理對策

（一）完善財務治理結構建議

1.加快股權結構和債權結構對策

國有企業的股權結構改革和債權結構改革是企業財務治理結構改革最重要的內容，通過股權與債權結構的改革，可使國有企業的股權結構多元化，從而避免控股股東損害中小投資者的權益。加快股權與債權結構改革，首先必須要加大機構投資者的股份，中小股東可以委托機構投資者代理其行駛權利，機構投資者可以聚集中小股東的股份，為中小股東爭奪企業財務代理權和決策權，提高中小股東在財務決策和控制中的發言權和地位，強化中小股東對企業經營層的監督，積極參與企業的各項財務戰略制定；其次要完善國有企業的債權結構，在債權種類和債權期限方面做出有利于企業發展的調整。

2.完善法律法規體系及市場體系

政府和市場是外部治理的兩個重要部分。在政府方面，我國已經建立起國有資產管理機構，負責國有資產的保值增值，并負有法律責任，實現了國有資產代理經營體制，但是，由于代理增加，代理風險也增加。從市場方面，首先，可以探索實施債權人相機治理的模式，重點發揮銀行等金融機構在財務治理的作用；其次，健全完善我國資本市場和人才（職業經理人）市場體系，應著力廢除國有企業經理人任命制度，推動財務經理等重要經理人才選拔市場化、制度化，強化財務人員特別是經理人員的硬性約束，建立完善并推廣職業經理人資格認證制度，推動職業經理人市場公平公正公開；最后，要完善相關法律，著力保護企業各利益相關者利益，彌補市場體系的不完善，健全市場體系任重道遠，完善法律就更加急切。3.建立健全互相制衡的財務組織結構圍繞發揮股東大會、董事會、經理層的作用，形成相互制衡的組織結構。首先，完善股東大會機制，建立增強中小股東表決效力的投票表決制度，重視中小股利益。我國國有企業股東大會形同虛設，主要原因就是投票表決制度出現了問題，所以，為了盡量避免損害小股東或者債權人的利益，在表決關聯交易時，應實行相關利益股東回避制度。同時，應建立完善臨時股東大會制度，增加股東大會的約束力，平衡股東大會和董事會、經營者的權利，推動股東大會健康發展。其次，要創新董事會結構，規定董事會成員不得兼任企業經理職務，對董事會成員結構進行優化，并加快推進獨立董事制度。最后，要推動經理層選拔公平公開，以業績論英雄，杜絕因個人因素或者政府干預導致選拔不合適的經理人。

（二）完善國有企業財務治理機制對策

1.建立合理有效的分層財務決策機制

應對國有企業不同的利益群體采取不同的財務決策機制，具體如下:股東大會作為企業最高權力機構，股東在財務上享有事關企業利益的一切決定的投票權和收益權。要保障董事會對企業經營方向和投資方案、籌資方案等具有決定權，對預算方案、利潤分配方案享有制定權，對公司合并、解散方案具有擬定權，等等。經理層作為企業的實際管理者，應對企業經營活動負責，確保企業財務安全。

2.建立有效的財務激勵和約束機制

在激勵機制方面，應包括精神層面和物質層面、應設計短期激勵與長期激勵相結合、個人激勵與組織激勵相結合的綜合激勵體制，用激勵機制促進經理層利益與企業長遠利益相統一，保障經理層的行為符合企業利益、符合發展要求。在財務治理結構中，董事會與股東大會利益一致，而經理層往往與企業利益不一致，他們以追求自身利益最大化為目標，應通過機制建設建立起管理層激勵機制，達到經理人行為符合股東利益。建立完善激勵機制必須“三步走”：一是改進企業經理人選拔任用辦法，實行政企分開，減少政府對企業的干預；二是董事長和經理人實行兩權分置，加強對經理層的監督；三是實行股票期權激勵，給予經理人一定的股權，將經理人的利益與企業利益綁在一起，并適當規定，股票期權在一定時期內不得兌現，只有為企業服務一定年限并取得一定業績時才能兌現。在約束機制方面，企業應采取以下幾個手段建立財務約束機制：一是加強內部的治理結構和機制，調整董事會的維度結構，增加獨立董事的數量，發揮股東在財務治理中的作用。健全完善董事會下屬的審計委員會制度，加強與監事會的溝通協作，加強審計，強化監督。同時，完善市場體系，發揮敵意收購、代理權爭奪、用腳投票等約束機制的作用。完善市場體系下，中小股東可以通過市場手段進行有效監督，從而拓寬了中小股東維權的渠道。應建立健全企業管理層和獨立董事行為的監督約束法律，用法律手段規范他們的行為。在西方發達國家，中小股東可以通過法律途徑對企業施加壓力，維護自身權益，而我國法律不健全，很多交易不規范，應盡快改善局面，通過立法形式強化財務約束。

三、結語

國有企業在國民經濟社會發展中做出了巨大貢獻。然而，國有企業由于控股人一般為政府，在作為經濟組織的同時也具有行政特性，造成了財務管理方面的弊端，處理不好會影響國有企業經營效率，甚至造成國有企業不能適應市場競爭環境。本文從財務治理結構和財務治理機制兩個方面進行了分析，提出了存在的問題和解決對策。由于知識和能力有限，問題和對策還不是很深入，需要下一步研究解決。

作者：許惠珍 單位：江蘇省吳中經濟技術發展總公司