一、國家審計體制概述

國家審計工作的出發點和歸宿點是公共受托經濟責任。美國審計總局(GAO)認為，政府的受托經濟責任是有權使用公共資源的政府和機構向公眾說明其全部活動情況的義務。①最高審計機關亞洲組織(ASOSI)認為，公共經濟責任意指受托管理公共資源的個人或當局報告資源管理情況和說明其履行所承擔的財務、經營和計劃責任的義務。②是否切實履行了受托經濟責任不是政府說了算，必須有獨立的審計機關通過審計公正地評價，進而確立或解除其所負的經濟責任。國家審計的本質目標在于監督國家資源使用、管理和報告公共經濟責任的實現。

目前世界上已有160多個國家和地區建立了適合自己國家國情的國家審計體制。國家審計體制分為四類。1.立法型。立法型的特點是:國家審計機關受國會委托對政府部門進行定期檢查或專題檢查，并向國會報告工作情況;審計機關最高負責人的任職期限較長。2.司法型。司法型的特點是:國家審計機構雖不隸屬于司法部門，但用法律形式強化審計的權威，具有一定的司法權力和職能;最高審計機關負責人任期一般為終身制。3.獨立型。獨立型的特點是:國家審計機關是獨立于立法、行政和司法部門之外的一個獨立的監督系統，強調審計立場的公正性。4.行政型。行政型的特點是:國家審計機關隸屬于國家行政系列;根據國家法律賦予的權限，對政府各部門、各單位的財政預算和收支活動進行審計。

審計體制本身無所謂“最好”、“最劣”之分，只要適合本國國情，能真正發揮經濟監督和制衡作用就是有效的。例如立法型下，如果某國的議會力量薄弱，議會不能制約總統或首相，相反總統能控制議會，那么這種國家采取行政型就比立法型更為有效。但權力需要制約，沒有監督的權力是產生腐敗的沃土。總的來說，立法型審計從權力制衡原則出發，督促行政機關按社會公眾的要求履行其所負的受托經濟責任，有利于國家財政資金的安全、完整以及公共開支的合理有效，真正體現國家審計“政府花錢，人民監督”的本質。因此英美將國家審計從行政型發展到立法型。

二、我國現行國家審計體制剖析

20世紀80年代初我國建立審計制度時，全國人民代表大會作為中國最高權力機關的地位和權力還主要體現在憲法和理論上，國家對行政事務和經濟管理的權限主要集中在政府特別是中央政府手中。當時中國正在進行經濟體制改革，出現許多問題，需要政府通過加強監管職能來處理和解決。因此當時從實際出發，將審計機關設立在政府，在政府首長領導下實施審計監督。

由于審計監督與政府經濟監管職能高度結合，現行國家審計體制具有自己的優勢:審計機關由首長負責，便于工作的展開，對審計職能發揮有利;審計以政府工作為中心，與政府工作目標相同一，工作容易展開，有實效容易得到政府支持;由于政府工作程序簡單，審計成果轉換快、效率高。可以說這些有利之處或體制優勢的存在與發揮，適應了當時的要求，無論是對政府加強經濟監管還是全面履行審計監督職能都取得了顯著成效。但隨著民主的進步和經濟的發展，現行審計體制也逐漸報露出很多問題:

(一)獨立性問題

由于審計機關是政府的一個職能部門，審計工作是政府監管工作的重要組成部分，政府掌握著確定審計機關工作任務、審計長人選、分配審計經費等主要權限，具有很強的內部監督色彩。國家審計機關作為執行機關的部門監督執行機關自身，力度不夠，特別是當政府的某些行政活動有悖于法律，或在行政活動中存在短期行為或存在部門利益、行政級次利益、部門單位利益沖突時，影響其獨立性。

(二)披露問題

首先由于審計缺乏獨立性，審計結論必定受到政府的左右。審計結果提交人大時，要經政府過目，披露什么如何披露完全取決于政府，難以保證審計結果的完整性和公正性。其次我國審計法第36條對審計結果公布采用“可以”的表述，公開的責任成為帶有任意性的自由裁量，導致國家審計監督仍限于內部監督。再次保密制度規定有些審計結果不能對外公開。在這幾方面的綜合作用下，受到損害的只能是公眾的知情權和審計機關的權威性與公信力。

(三)審計監督空白問題

審計監督空白問題主要表現在三個方面。一是層次方面，目前“同級審”關系沒有理順，還不能對政府進行審計。二是審計范圍方面，公共支出的真實性和合法性因固有體制限制未能全面和深入，更難評價公共支出和投資的效益，更不用說評價與政府或政府首長有關的投資失誤。三是審計的深度方面，現在還多停留在一級預算單位上。

(四)上下級審計機關關系問題

首先，在現行審計體制下，下級審計機關受地方政府和上層審計機關雙重領導，但審計機關負責人的任免權在本級政府，難以保證審計獨立性和審計監督職能的充分發揮。其次，根據審計管轄范圍，一些審計單位歸上級審計機關管轄，但上級卻無暇顧及，下級又無權審計，造成審計盲區，近幾年查出的電力部門的嚴重違紀就是明證。再次各級各地審計機關之間基本上是處于“孤立”狀態，很少進行橫向、縱向間的相互協作和審計信息資源共享，造成審計資源浪費。

(五)審計資源問題

首先我國審計，特別是中央審計資源不足。目前我國審計署只有四五百人，還不到美國的十分之一。其次資源配置不合理。目前我國主要履行或部分履行審計職能的部門和機構，還有中紀委、國家監察部、財政部監督檢查局，造成多頭監督、重復監督和交叉監督。另一方面，審計人員結構單一，缺乏工程、經濟、法律方面的人才。再次審計隊伍自身缺乏效率。國家審計署下轄14個司和一個黨委會，行政后勤人員比例較大，而英國審計署內部只設6個局，第一局承擔了所有的非審計業務，涵蓋了我國6一7個司承擔的業務。