長三角地區(qū)作為目前我國經(jīng)濟最發(fā)達的區(qū)域之一，改革開放以來的經(jīng)濟與社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就。但經(jīng)濟高速發(fā)展過程中也出現(xiàn)了大量的“增長病”，特別是資源極度消耗、環(huán)境惡化等問題日益嚴重。生態(tài)環(huán)境具有的公共性、整體性的特點要求區(qū)域內(nèi)各級政府能建立協(xié)商一致、統(tǒng)籌規(guī)劃的合作機制。然而傳統(tǒng)的行政管理中存在的各自為政、地方保護主義等多方面因素，勢必影響到長三角區(qū)域內(nèi)生態(tài)治理合作機制的構(gòu)建。區(qū)域內(nèi)各級政府如何突破“造福一方”和“守土有責”的狹隘視界，形成“造福八方”和“合作守土”的區(qū)域生態(tài)共同體理念，建立多中心、多層次的跨區(qū)域生態(tài)治理合作機制，不僅對長三角這樣的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)是一項具有重大現(xiàn)實意義與深遠歷史意義的戰(zhàn)略性任務(wù)，對我國廣大的中等和欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟與社會發(fā)展也具有重要的參考和借鑒價值。

一、長三角區(qū)域中政府協(xié)作生態(tài)治理的主要障礙

環(huán)境保護是一項涉及面廣、運作機制復(fù)雜的系統(tǒng)工程。環(huán)境本身具有公共資源屬性、外部性、空間外延性，這就決定了區(qū)域環(huán)境保護的整體性。長三角區(qū)域是我國目前經(jīng)濟發(fā)展速度最快、經(jīng)濟總量規(guī)模最大、最具發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟板塊之一。區(qū)域優(yōu)勢顯著、交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達、經(jīng)濟發(fā)展迅速、各類市場發(fā)育度高、中心城市輻射力強等都是這一區(qū)域的有利條件。但隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，該區(qū)也面臨著一系列新的問題:能源消耗越來越大，森林遭受了嚴重的破壞，空氣、河流、湖泊受到嚴重的污染，人們面臨著前所未有的惡劣生存環(huán)境。我們看到，局部區(qū)域的污染，影響到的卻是更大范圍的環(huán)境。長三角區(qū)域各城市政府分屬于不同的行政區(qū)域，區(qū)域環(huán)境的整體性被行政區(qū)域所分割。“由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異、環(huán)境保護意識不同，容易造成地方政府在跨區(qū)域環(huán)境問題上的決策差異，各地方政府從局部利益出發(fā)，在‘搭便車’的心態(tài)下，傾向于將政策調(diào)控范圍模糊，難以界定的區(qū)域環(huán)境問題的治理成本轉(zhuǎn)嫁給他方，使跨區(qū)域環(huán)境保護很難達成一致意見”［1］，在很大程度上限制了政府間生態(tài)治理的協(xié)作。具體表現(xiàn)在以下幾方面:

(一)合作治理理念淡薄

長三角各地方政府分屬于不同的行政區(qū)域，這些閉合式的行政區(qū)域與經(jīng)濟管理體制相結(jié)合，成為了一種成熟的政府治理模式。然而，隨著全球化、信息化時代的到來，大量的具有公共性質(zhì)的公共問題層出不窮。這一治理模式，在公共問題治理中，越來越陷入“治理失靈”的困境。其中最為顯著的就是區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題。長三角區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的治理需要各地方政府的積極合作。由于長期的行政區(qū)劃分割，各地方政府橫向關(guān)系主要表現(xiàn)為競爭關(guān)系，合作少于競爭。因此，各地政府間合作意識淡薄，缺乏合作的基礎(chǔ)。再者，由于長期的以經(jīng)濟指標衡量當?shù)卣儯鐣l(fā)展以及環(huán)境保護并沒有納入考核的范圍。公共選擇理論認為，政府也是理性的“經(jīng)濟人”，各地政府之間為了爭取地方利益，必然會競相采取地方保護主義來促進本地的經(jīng)濟發(fā)展。環(huán)境治理具有公共性、長期性以及艱巨性，地方政府為了保證當?shù)氐慕?jīng)濟高速發(fā)展，不愿投入更多的資金來進行環(huán)境治理。并且，在區(qū)域公共管理的治理合作中，地方政府的個體理性行為容易導(dǎo)致集體非理性，即存在“集體行動的困境”。因此，行政區(qū)域條塊分割以及“集體的非理性”使得政府間合作機制的建立十分艱難。

(二)生態(tài)補償機制不完善

生態(tài)補償主要是通過制度創(chuàng)新來實行生態(tài)保護外部性的內(nèi)部化，讓生態(tài)保護成果的受益者支付相應(yīng)的費用。生態(tài)補償涉及的面很廣，包括全球不同區(qū)域、不同國家、不同省份的宏觀上的生態(tài)補償，也包括區(qū)域?qū)用?如長三角地區(qū))的生態(tài)補償，更包括企業(yè)實體、農(nóng)戶行為等微觀層面的生態(tài)補償。如何進行生態(tài)補償，或者說生態(tài)補償?shù)牧炕ぷ魅绾芜M行，這是一個非常復(fù)雜的工作。當前有關(guān)生態(tài)補償?shù)睦硇曰芯窟€比較少，得到廣泛認同的量化標準更是少之又少。在某一行政區(qū)內(nèi)實現(xiàn)生態(tài)補償是可行的，但一旦跨越了行政區(qū)劃，實施生態(tài)補償則十分艱難。例如2010年7月，中共蘇州市委、蘇州市人民政府下發(fā)《關(guān)于建立生態(tài)補償機制的意見(試行)》，全面推動了蘇州生態(tài)補償機制的建立。在一市范圍內(nèi)推進生態(tài)補償具有可行性，因為哪怕某一小塊區(qū)域在補償中吃虧了，也能在行政權(quán)干預(yù)下強力推行，但在“肥水不流外人田”思想的影響下，要進行跨區(qū)域的生態(tài)補償，各地方政府無此積極性。生態(tài)保護的跨區(qū)域收益的特點，使得一地的生態(tài)保護并不能使整體生態(tài)有所改進;加上用于生態(tài)建設(shè)的資金與當?shù)亟?jīng)濟利益的矛盾沖突，更是制約著長三角區(qū)域內(nèi)各地方政府對生態(tài)治理投入的積極性。在生態(tài)環(huán)境補償?shù)恼摺⒎ㄒ?guī)方面，長三角區(qū)域還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的法律體系，收費標準的制定也未建立在科學預(yù)算的基礎(chǔ)上，大自然仍處于不斷惡化之中。目前，長三角區(qū)域內(nèi)沒有形成完善的生態(tài)補償機制，這就使各政府間在生態(tài)治理上摩擦不斷，難以進行有效的合作。

(三)利益協(xié)調(diào)機制不健全

由于長三角各城市分屬不同行政區(qū)，在發(fā)展過程中，都以自身利益作為發(fā)展目標，而很少顧及其他地區(qū)的發(fā)展。同時，現(xiàn)有區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)組織只是以自愿承諾與對話協(xié)商的方式來開展工作，并沒有形成一套成熟的、制度性的合作組織機制，缺乏法律規(guī)范的約束力，協(xié)商組織達成的協(xié)議也難以得到有效執(zhí)行。特別是當前各省市行政力量仍然很強，這種合作協(xié)調(diào)機制相當程度上還難以擺脫地方政府的制約，在某些方面還得借助地方政府的行政權(quán)力來推進彼此之間的合作協(xié)調(diào)。目前，在長三角各個城市的規(guī)劃中，幾乎都是從本地利益出發(fā)，很少將區(qū)域共同利益納入考慮的范圍。雖說現(xiàn)階段長三角區(qū)域內(nèi)也存在著多層次的協(xié)調(diào)機制，但各自為政、多頭領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象仍然居多。各城市都想盡辦法利用其他城市的資源來為自己服務(wù)，拓展市場空間。由于存在“公地悲劇”及“搭便車”等困境，不少城市害怕在區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和規(guī)劃中利益受損，而不愿意與其他城市協(xié)作，制定互惠互利的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。“任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益作貢獻。而只會選擇做一個搭便車者。如果所有的參與人都選擇搭便車，就不會產(chǎn)生集體利益。”［2］因此，利益協(xié)調(diào)機制的不健全，使長三角各地方政府的理性選擇最終變成了集體的非理性，影響到了區(qū)域內(nèi)的生態(tài)治理。