一、當前國家和省級政府涉及張承地區生態建設與保護的支持政策與措施

（一）國家出臺的生態補償政策及措施

近十幾年，國家實施了退耕（牧）還林（草）、天然林保護、三北防護林建設、京津風沙源治理等多項重大生態建設工程，相應設立了森林生態效益補償基金等17項重大生態建設與保護專項資金。2008年，國家又設立了重點生態功能區轉移支付資金，最近三年（2009-2011）下達河北省資金分別為3.42億元、6.57億元、7.66億元。同時，近幾年在許多領域進行了生態補償試點，通過擴大森林生態效益補償范圍、實行重點生態功能區轉移支付制度等措施給予試點地區資金補償。

（二）河北省出臺的生態建設支持政策及措施

一是出臺了一系列生態保護政策和管理辦法。2003年以省政府令出臺了《關于家畜禁牧舍飼圈養的規定》，出臺了《關于完善退耕還林政策措施的意見》、《河北省生態補償金管理辦法》。張承地區出臺了《水土保持管理辦法》、《禁牧舍飼管理辦法》等相應政策措施。二是逐步加大生態補償力度。2011年啟動了環首都綠色經濟圈蔬菜產業示范縣建設，在豐寧、灤平、興隆三個縣，每年由省市縣三級財政各拿出500萬元發展蔬菜產業。三是積極謀求橫向生態補償。2008年12月，河北省與北京市簽訂了《關于進一步深化經濟社會發展合作的會談紀要》，約定在2009年-2011年，北京市安排資金1億元，支持河北省豐寧、灤平、赤城、懷來4縣營造生態水源保護林20萬畝。

（三）京津地區出臺的跨區域生態補償政策及措施2000年以來，北京市和天津市通過“首水規劃”項目，支持官廳、密云、潘家口水庫等上游地區的生態與環境保護工作。2007年，北京市開始實施密云水庫上游“退稻還旱”工程，對河北省有關縣按照每畝450元標準進行補助（現為550元／畝）。此外，京津兩市每年還通過開展慰問、聯誼等活動，進行象征性補助。

二、生態功能區建設中市縣反映的與財政緊密相關的問題

（一）從群眾視角來講，主要表現為財政補償水平與當地老百姓的貢獻不相稱

1．一些項目補償標準多年不變甚至不升反降。一是多數項目補助標準多年不變。“21世紀首水規劃”水土保持項目，豐寧縣補助標準仍為每平方公里投資30萬元，而北京周邊縣已升至100-150萬元；國家公益林補償標準，北京市已經提高到每畝30元，河北省仍為5-10元。二是少數項目不升反降。以退耕還林補貼為例，2001年首輪折合現金補助為160元/年畝，與老百姓種糧收入大體相當，群眾擁護。2007年后，國家補助標準僅為每年每畝90元，群眾意見較大。

2．一些項目長期存在補償缺位。一是一些理應列入補償范圍的事項沒有列入。例如，目前國家對牧區半牧農牧民啟動了補償，全國共有268個旗縣受益，張家口壩上4縣屬于這類地區，卻未被列入補償范圍。二是一些理應列入補償的人員沒有列入補助范圍。國有林場改革后，大量下崗林業工人沒有納入補助范圍，迫于生計，時有毀林現象發生。三是諸如人工種草、基本草場建設、圍欄封育工程等大部分工程沒有補植補造和撫育管護費用。四是項目沒有設計施工費，工程都要靠群眾投工投勞完成。五是群眾后續生存發展缺乏足夠支持。盡管國家對生態移民、舍飼禁牧農戶后續生產發展給予一定資金支持，但由于生產生活成本上升，少量補助資金不能維持原有生存發展水平。六是一些臨時性補助存在較大不確定性。如圈舍補助，只體現在鞏固退耕還林成果后續產業項目中，補助的時限、對象具有不確定性。

3．自然因素與社會因素共同作用，老百姓收益進一步降低。一是部分地區農民退耕還林后續收益近乎為零。壩上地區受地理條件限制，只能種植沙棘等林木，經濟收益很小。二是部分地區種植國家重點公益林損失巨大。豐寧縣國家重點公益林190萬畝，國家每年每畝只補助10元，20年后所獲得的補助只有200元，而按用材林對待，獲得的經濟收入可達到4000元以上。三是在國家政策等因素共同作用下農民對比收益明顯下降。如退耕還林，由于補貼下降、舍飼禁牧增加養殖成本導致收益減少，同時因不能享受國家農業稅減免、種糧補貼等優惠政策，進一步減少了收入。

（二）從財政部門視角來講，主要表現為減收增支壓力巨大

1．財政減收影響巨大。實施生態工程后，因耕地減少直接帶來稅收減少。沽源縣截止2010年，實施“一退雙還”、農田林網等工程累計減少耕地52萬畝。按每畝耕地創造財政收入51元計算，全年共減收2600多萬元。此外，由于禁牧導致規模較小的養殖戶放棄養殖產業，全縣目前牲畜存欄量比去年底減少近20萬頭（只），對畜牧產業稅收影響很大。初步測算，僅舍飼禁牧一項，該縣每年減收1200萬元左右。體現在工業上，主要是礦業發展受到很大限制。仍以沽源縣為例，為保護生態環境，放棄和限制礦產開發，每年減收近3000萬元。

2．財政增支壓力明顯。一是國家給予的生態建設補助標準低，地方政府需要再安排大量支出。沽源縣為落實禁牧與舍飼圈養，截止2010年底，財政自籌投入了5500萬元。二是地方政府承擔了大部分生態功能區管護費用。沽源縣為保證258.5萬畝森林草場的禁牧、防火、植物病蟲害防治，縣財政每年至少投入800萬元。三是后續產業發展需要大量資金支持。沽源縣為促進生態農業發展，縣財政除投入引導資金外，還要加大水利、道路等基礎設施建設投入。2000年以來，已累計投入6000多萬元。

3．財政管理有待完善。一是財政支持手段單一。國家及省級用于生態功能區建設的支持政策，主要限于財政專項資金轉移支付和生態工程建設專款，支持手段單一，不利于生態功能區科學持續發展。二是支持資金分散使用。財政資金一般按部門下達，各部門分散使用，無法形成合力。以京津風沙源治理工程為例，山西創新性地將各類資金整合在一起實行綜合治理，效果明顯。三是資金使用績效評價缺位。造林植草一般都由職能部門組織實施，缺乏科學的招投標制度和工程化管理，管理成本趨高，投入效果大打折扣。四是財政支持定位不明確。哪些項目應列入財政補償范圍、應由省市縣哪級具體負責，目前沒有明確規定，相應缺少了問責主體。