1隨著社會經濟的進步，現代城市不僅出現規模快速膨脹、人口財富高度集中的發展趨勢，而且伴隨這種趨勢，城市同時也成為災害的巨大承載體。20世紀90年代，我國每年因災害造成的直接經濟損失高達1000一3000億元，相當于當年國內生產總值的3%-6%，其中大部分集中在城市。以水污染為例，我國90%城市水域遭污染，供32個重點城市人口飲用的71個水源中，有31個達不到3類飲用水標準，有1.7億人飲用被有機物污染的水。雖然城市災害的威脅正在不斷加劇，但我國城市的災害綜合管理能力卻相對薄弱。本文以城市環境災害為主要研究對象，依據城市災害管理的基本原理，研究探討建立城市環境災害的二元化管理模式。

2城市環境災害管理現狀概述

2.1城市環境災害主要特點

城市環境災害產生于人一機(人所控制的一切對象的總稱)一環境系統，就其成災機制與造成危害進行分析，主要特點包括:

2.1.1被動誘發性與群聚性

環境災害由人為因素與自然因素共同誘發產生，如污染型環境災害;環境災害往往產生并作用于人類活動相對集中區域，特別是城市環境。因而，環境災害影響面廣，往往會導致公共安全危機。

2.1.2突發性與影響的持續性

無論是突發性還是遲緩型環境災害，其危害性后果均具有突發性和持續性，如:核泄漏事故、海上溢油事故與化工廠毒物泄漏事故等突發性環境災害以及日本水誤病與骨痛病等遲緩型環境災害。因此，環境災害的影響時間長，容易導致次生災害或災難。

2.1.3可預測性與可控性

隨著科學技術的進步，環境災害的發生、發展與演變規律逐漸為人類所認識，人類可以通過控制自己的行為，進而在一定程度上控制或減少環境災害的發生。例如:目前人類對于城市煙霧災害不僅可以預測，而且可以控制，也就是說，通過有效的管理可以實現災害影響的控制。

城市環境災害的形成既有自然因素，又有人為因素。因此，對于大多數環境災害，可以運用技術、經濟、法律、行政與教育等各種手段，通過城市環境災害管理，減少甚至避免環境災害的發生。

2.2城市環境災害管理現狀

2.2.1城市環境災害管理主要存在問題

我國城市環境災害管理主要存在兩個方面的問題，就管理機制而言，表現為“四多四少”，即多應急處置，少綜合管理;多單兵作戰，少綜合體系;多政府運作，少社會動員;多內緊外松，少公共溝通。

就災害全過程管理而言，沒有充分按照災害全周期要求進行管理;缺乏有效整合及協調各方(政府與非政府)的力量;尚未完善單災種管理和綜合管理的銜接;缺乏常態管理與應急管理的協同。

2.2.2城市環境災害管理的基本要求

鑒于上述問題，在城市環境災害管理中，一是要確保管理基本內容的完整性，即充分實現環境災害的監測與信息收集、管理與傳遞;環境災害風險分析與預測預報(預警);環境災害區劃與規劃，建立減輕環境災害的預案;減輕環境災害、環境災害爆發過程中的救助以及災后恢復重建等方面工作的組織與協調;有關環境災害管理的方針、政策與法規的制定;環境災害管理組織結構的建立;環境災害的公共監督機制的建立;環境災害的宣傳教育與減災防災培訓等。二是要著重強調對管理中各類因素和行為進行有效分類和整合，以確保全面、綜合和全過程的管理。

3城市環境災害二元化管理模式構建

3.1城市環境災害二元化管理的內涵與特征

3.1.1二元化管理概念的引人

政府行為和非政府行為是涵蓋城市環境災害管理所有因素和行為的兩個方面。從方法論的角度提出二元化管理思想，能夠把復雜問題簡單化，有助于把城市環境災害管理中所涉及的各類間題概括提煉為既互相區別，又相互聯動、相互發展、相互補充的兩個主要方面。

凡是由政府直接參與的決策、管理和執行行為即為城市環境災害二元化管理中的政府行為，大致可以分為災害管理的組織行為、執行行為、法治行為、保障行為和監督行為五個方面。政府行為以外的城市環境災害管理行為可以稱為非政府行為，主要是由社會和市場承擔的職能行為，包括企業市場行為、媒體宣教行為、自救培訓行為、保險理賠行為、災害信息與咨詢行為等。

所謂城市環境災害的二元化管理，就是將二元化方法融人傳統的城市環境災害管理理論中，針對目前城市環境災害管理體制中存在的薄弱環節，以提高災害管理效能為目標，以管理職能的匹配為核心，以管理行為的劃分為手段，以管理層次的劃分為切人點，對城市環境災害全過程進行計劃、組織、決策、指揮、協調和控制的一系列政府行為與非政府行為的總和。

采用二元化管理，可以抓住城市環境災害管理的本質，使災害管理中存在的各種矛盾和問題得以有效梳理和合理解決，并可以隨著環境災害的變化、災害管理的發展，實現動態匹配和發展。

3.1.2城市環境災害二元化管理特征

本文所構建的城市環境災害二元化管理模式是基于對城市環境災害這一管理目標進行職能劃分，圍繞災害管理過程的要求來實現組織體系的動態匹配。這與以往以災害管理部門的職能劃分為中心實施單一化的災害管理，致使無法形成有效合力的災害管理模式是有本質區別的。

城市環境災害二元化管理模式強調的是圍繞目標來進行管理，其基本特征主要包括:(l)從管理目標上，由傳統的階段控制目標轉向全過程的災害管理目標，應用層次分析法，將目標層層分解直至能夠考核的最合理的單元目標;(2)從管理組織上，采用責任矩陣的方式，實現與任何單元目標的對接，盡可能避免責任缺位或責任重疊的現象，運用優化和動態匹配的原理，對災害管理組織進行優化，在維持傳統的災害管理組織優勢的基礎上，增加了與災害發展變化相適應的動態匹配和自適應能力;(3)從管理形式上，災害管理將從傳統的結果控制和分析為導向逐步朝以有計劃的預案管理為基礎的動態控制方向轉變;(4)從管理手段上，采用以政府行為與非政府行為為主要環節的二元化管理方法，抓住災害管理的核心問題，找到解決災害管理漏洞的源頭，確立災害管理隨著災害的變化而發展的持續改進的原動力;(5)從管理過程上，充分運用系統論和動態控制理論的原理，使災害管理不再是對結果的跟蹤，而是對行為過程的控制。