1為何構建洪澇災害應急管理體系：威脅與機遇

數千年人類史就是一部防洪抗洪、治水用水的歷史。邁入城市化社會，洪澇災害更是城市所面對的重大威脅。據統計．全世界每年自然災害死亡人數的75％、財產損失的40％為洪水造成”。近年來，隨著高溫暴雨等極端天氣的增多，洪澇災害的發生頻率與強度不斷攀升。我國氣象局監測數據顯示，2010年5月以來．廣州、海口以及浙江、福建、江西等多個省市的降雨量突破歷史極值．給城市帶來重大的生命財產損失J。

1.1氣候變化與城市化加劇了洪澇災害的威脅

人類對洪澇災害的規律并未完全掌握，而全球氣候變化更是加劇了這種不可知性從公共管理角度看，這種不可知性與傳統以工程設施應對洪澇災害的技術性策略存在重大矛盾其本質是災害的不確定性與工程設施的確定性之間的矛盾。例如，任何防洪工程都有其嚴格對應的標準而如今超標準洪水和降雨時常出現；如果完全依賴于防洪工程一旦超標準雨洪出現，會造成生命財產的巨大損失。因此在工程設施建設的同時．有必要加強機制和體制建設積極構建洪澇災害應急管理體系，將洪水風險對城市的威脅降到最低。在我國城市洪澇災害尤為嚴重的原因還在于中國正處于城市化發展的高速階段。城市建設面積增長過快，硬質、不透水面積越來越大徑流系數明顯提高，暴雨來臨時不僅不能起到固水作用．還使降雨匯流時間明顯縮短。大量降雨短時間內形成地表徑流致使內澇。

1．2應急管理體系能有效降低災害的威脅

公共管理領域對危機管理展開了大量研究．基于案例總結和理論探討論證了災害應急管理體系的有效性。正如前聯合國秘書長安南在199g年國際減災十年活動論壇上的發言：我們必須改變觀念．要從災后反應變為災前防御。災前防御不僅比救助更人道，而且也更經濟。面對洪澇威脅．被動式的抗洪救災遠遠不夠。要加強災前防御；不僅是工程設施建設．更要構建有效的應急管理體系。以美國密蘇里州特蘭布爾(Tramble)1984年的洪災為例該洪水造成22人死亡．財產損失在123億美元以上。當洪水來臨，地方警察署，商會紅十字會等各機構分別積極行動，但結果并不理想，原因是存在大量重復工作，甚至引發部門矛盾。例如面對洪水．警力迅速回到總部并著手清除街頭道路上的障礙，結果與聯邦應急管理部門(FEMA)繼續疏散的指示相違背著手用船和直升機搶救滯留人員結果安置到錯誤的避難所。這種缺少溝通和信息交流、相關部門缺乏有效運作和任務協調人人上陣，幫助自己”的方式存在巨大缺陷正如當地記者精辟總結的那樣：如果每個組織只做自己的事．那什么都做不了”『3Jn我國大部分城市應對洪澇災害主要依仗于工程建設等技術手段，長期存在著手段單～、缺乏協調機制等問題”，難以完全保證城市的生命財產安全。要建立規劃、預警、響應、恢復的全流程、綜合性城市洪澇災害應急管理體系充分利用一切可以利用的力量．從而災時迅速控制災害發展，盡快營救疏散居民，控制災情．減小災害影響。

1．3以洪澇災害應急管理體系推動城市綜合應急管理體系建設

當前社會學的兩大主流理論全球化和風險社會．都指出了城市在新時代所面臨的危機。基于公共管理理論，公共危機具有突發性和緊迫性、高度不確定性信息不充分性等特點．而且還有社會影響大、決策復雜的特性。洪澇災害是眾多危機中較為常見的一種，以洪澇災害應急管理體系建設為抓手。有助于推動城市公共危機綜合應急管理體系的建設。我國不少城市正在建設面向特定危機的應急管理體系而每個體系都有相應人力和技術平臺。這種針對特定危機建立應急體系的方式會造成重復建設，而且在發生重大危機次生危機時容易造成溝通和協調障礙。例如北京有I3個應急中心，若需多部門聯合行動．協調工作就成為問題，而且不同中心數據互通也存在障礙，容易耽誤寶貴的危機響應時間。從國外經驗看．應急管理體系建設的發展方向應該是通用I't~R綜合性。以洪澇災害應急管理體系建設為契機整合資源，建設城市綜合應急管理體系。氣象電力、交通反恐公安，疾病防控等多個部門在綜合應急管理中心設指揮席實現在緊急情況下的信息共享，減少中間環節，構建條塊結合、資源共享聯動響應的應急管理體系，從而在更短時間內響應各種公共危機。

2如何構建洪澇災害應急管理體系：基于PPRR模型的框架

著名應急管理專家羅伯特•希斯提出的PPRR模型是在公共管理學界影響力較大的應急管理模型．該模型主張在災害暴發前后需要開展四個階段工作，即災害前的預防(Prevention)災害前的準備(Preparation)、災害暴發期的反應(Response)以及災害結束期的恢復(Recovery)。主要內容如下：(1)預防(PreventIon)：高明的應急管理必須在災害暴發前就加以預防。要對城市內的政治、社會、經濟自然等條件進行評估．找出可能導致災害的誘因，盡可能提旱解決。(2)準備(Preparation)：一方面制定應急計劃．設想災害可能暴發的方式、規模．并且準備多套應急預案；另一方面建立指標體系．通過預警機制來加強監管。(3)反應(Response)：對災害做出適時的應對。首要是遏制災害，應急管理系統要在困難的情況下為決策者提供及時準確、必要的信息．從而為迅速控制災害創造條件。(4)恢復(Recovery)，災害過后需要推進恢復與重建。恢復和重建不僅意味著恢復經濟損失，更要恢復人的精神面貌和社會力量，而且要總結經驗教訓避免重蹈覆轍。下文以PPRR模型為框架，討論如何建立全流程、綜合性的城市洪澇災害管理體系。

2．1預防(Prevention)

比應對洪水更重要的是在洪水暴發之前彌補現狀設施的缺陷，消除可能引發洪水的誘因將洪水災害的可能性和危害性降到最低。除了考慮提高防洪標準，加快防洪工程建設并保證其質量外．還可從以下幾個方面減少洪澇災害發生的可能性：

2．1．1研究降雨規律，做好汛情預警

人類很難控制”降雨和洪水但在一定程度上是可以避免或減小其災害．而對降雨發生和雨前情況的認知是洪澇災害管理的首要前提。降雨受水汽、溫度、氣壓、氣流運動下墊面等多種因素的作用和影響，局部還受地形和其它條件的干擾．變異性較大。目前大氣探測水平和降雨追蹤技術尚不成熟，氣象預報常常會出現不準或遲報的現象為防災工作帶來難題。為更好地預防洪澇災害，氣象部門要不斷加強監測預測、預警能力的建設。

2．1．2拓寬疏通河道．提高泄洪能力

根據城市防洪標準，設計合理的泄洪路徑：構建科學的泄洪河道網拓寬承擔主要泄洪功能的河道：加大泄洪能力的同時增加儲水能力要對主要分洪、泄洪河道進行定期疏通和維護，防止河道堵塞，堤壩損壞，堅決杜絕侵占填埋河道的現象。

2．1.3控制地下水開采，減少地面沉降

2011年10月曼谷暴發的洪水遲遲不退．其中一個重要原因是海拔較低且還在以每年約15至50mm的速度沉降．越來越低的地面使洪水無法順利回流大海。而曼谷沉降的主要原因是過度抽取地下水。事實上，我國有超過50個城市的地面也在沉降沉降量超過200mm的地面有79萬km。地面沉降帶來的最大威脅是排洪困難和內澇，還會使防洪設施地基變形、效能下降。要嚴格控制地下水開采發展地下含水層儲能技術，穩住下沉的地面。

2．1．4增加地面透水率，降低徑流系數

近年來我國城市化進程加快，大量農田林地不斷轉變為道路、廣場、商住樓等城市用地雨水徑流系數隨之迅速增大要盡可能實現雨水就地消納雨洪就近蓄滯和調配．從根本上避免雨水的過渡匯集，就必須在城市建設過程中注意增加地面透水率，降低徑流系數。加快易積滯水地區的改造，減少不透水地面增加綠地提高初期雨水入滲和消納能力：完善以河湖水系、引水溝渠、雨洪蓄滯區等設施為主的水網建設同時建設地下儲水工程

2．2準備(Preparation)

在準備階段洪澇災害應急管理體系建設的主要內容包括：

2．2．1合理的風險評估

好的洪澇風險評估是建設災害應急管理體系的出發點。合理的洪水風險評估應貫穿應急管理的各個階段為應急政策的制定提供一個空間化的參考框架。要充分利用各種專業人員充分調研現狀對災害發生的風險和防災抗災能力進行評估，在調研的基礎上對城市進行洪澇風險評估和應急管理分區。洪澇風險評估是對洪澇災害致災因子危險性、孕災環境穩定性、承災體易損性等方面的綜合評價與分析。根據實際情況．選擇合適的評價指標，如致災因子包括暴雨、臺風、海嘯1．一秦波田卉l’潰堤等指標，孕災環境包括地形水系植被、土地類型等指標．承災體包括人口房屋、經濟、農業等并根據洪水災害評估原理評價方法．建立洪水風險評估指標體系。應急管理分區是指根據洪澇災害風險評估結果對不同地區發生洪澇災害的概率進行預測并分區，將城市劃分為低概率區中概率區、高概率區和功能性洪泛區。應急管理分區十分重要，不僅可以為應急管理中心合理制定預案部署資源、組織群眾轉移提供依據，為洪澇災情評估提供基本信息，而且有助于土地利用規劃與管理，更好地執行建筑設計規范，增強全社會的風險意識。

2．2．2完善的管理機制

城市政府和相關單位為減緩突發洪水時帶來的威脅和損害，應依法有計劃、有組織地制定和完善相應的應急管理機制。《中華人民共和國突發事件應對法》第九條規定：“國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發事件應對工作的行政領導機關”．同時在第八條中還規定：“縣級以上地方各級人民政府均設立由本級人民政府主要負責人相關部門負責人駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關負責人組成的突發事件應急指揮機構，統一領導、協調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展危機應對工作；根據實際需要，設立相關類別突發事件應急指揮機構，組織協調、指揮突發事件應對工作。”部門協調和配合十分重要，應對洪澇災害主要涉及氣象、水務、交通住建規劃、發改財政、國土、排水等部門，還有各區縣的政府要依法實行行政首長負責制同時明確職責分工。市長擔任洪澇災害應急管理總指揮，區縣行政首長、委辦局主要領導參與管理體系，也要將責任落實到鎮、街道及辦事處基層發揮基層作用。指揮部對全市的洪澇災害應急管理工作實行統一指揮、統一調度。要全面落實責任制．明確責任主體。根據應急管理體系中各成員單位職責劃分責任區．明確道路搶護和排水、軌道交通，在建工程城鎮危舊房、危險校舍、泥石流易發區、水利52程、供電人防等地點的責任主體可以與各責任單位簽訂責任書。針對越來越常見的城市內澇特別要明確雨天道路巡查責任區和責任人，建立交管、道路管理部門視頻監控、積水監測和市民熱線的積水信息報告網絡．實時掌握道路積水情況，構建由應急管理中心、交通、交管氣象及道路搶險等責任單位組成的交通保障工作機制。

2.2．3有效的應急預案

靈活有效的應急預案是應急管理體系有效運行的基本保證。應急預案的內容包括組織體系和反應體系。

(1)應急管理的組織體系。應急管理的組織體系可分為五個層級：國家、省地市、區和現場。其中國家和省級負責管理和協調各市之間的信息和資源．市級負責協調各受災區之間的信息、資源和優先權，區級和現場級則負責具體的抗災救援工作。各層級可建立永久或臨時的應急管理中心，作為進行應急行動決策的中心，負責管理應急行動跟蹤資源配置和回應情況并與其它層級的中心進行溝通。當災情嚴重規模巨大或情況復雜超出地方政府能力時，應及時上報上一級政府請求援助。

(2)應急管理的反應體系。反應體系是針對應急行動的各種需要建立系統的具體實施方案。每個方案的任務目的、操作流程和負責部門都應有準確描述具體內容包括：搶險救災方案：及時探明情況，控制水勢防止受災范圍擴大．第一時間搶救受囝群眾和財產城市搜救體系提供救生幫助，比如傷亡人員定位，現場救治等主要由消防部門和具有搜救經驗的專家組成；醫療衛生體系：保證醫療護理、藥品器械的供應，組織病人撤離監測食品飲水安全，為有需要的群眾提供心理指導，防止傳染病的爆發；通訊交通體系：保持主要對外道路的通暢確保救援人員和物資能快捷送達受災人員能迅速疏散．同時保持信息傳播網絡的暢通：資源支撐體系：人力資源包括應急通訊人員、醫療救助人員搜救人員以及社區應急反應活動聯系人等，物資資源包括簡易廚房、盟洗室水凈化設備和淋浴、帳篷等設備和必需的食物、藥品等補給品轉移安置體系：應及時組織受災群眾進行安全有序的轉移和安置，需要提前規劃安全避難所，并儲備食物衣服和生活必需品；恢復重建體系：洪水退去后．應及時組織專家對受災地區進行評估．同時清理受災現場，確定現場安全后，組織受災群眾返回進行財產清點和搶救。需要特別強調在方案形成過程中，公眾參與必不可少。一是群眾智慧非常重要二是可以使市民更好地了解方案從而有助于災害來臨時的協同應對組織～系列宣傳和演習也是洪澇災害應急管理體系的重要組成。還可以組織多層次、多內容的技術培訓，參培人員包括各區縣有關委辦局以及應急管理中心人員．內容包括信息協作、應急處置等。

2．3反應(Response)

2．3．1及時啟動應急預案，構建臨時管理體系

洪澇災害一旦發生，應及時啟動應急預案。并按照相應級別構建臨時管理體系。在緊急情況下，相關部門的很多人都將發揮新的功能．需要一個新的、不同于平時的行政權力結構。否則很難快速分配任務．一線的工作人員也無法把消息上報給恰當的人．部門問協調也可能存在問題。因為市長等地方最高長官直接去了現場，并不在管理中心．有可能導致一些問題無人決斷的情況。在一些案例中，在救災早期階段很難迅速調配設備．因為有分配權力的官員都在現場．無法取得聯系在發生災難時，官員應意識到自己的角色會發生臨時性轉變，有些權力應留在應急管理中心。

2．3．2收集信息，快速展開行動

在災害發生的最初階段．決策者的反應十分關鍵。在缺少足夠信息的狀況下．決策者通常面對多個互相矛盾的目標比如拯救生命、遏制危害安撫群眾、保護資產以及收集證據等等。這些任務通常由不同部門負責，極易造成沖突因此必須建立一個應急管理中心。一旦洪澇災害爆發．專業人員應憑借其專業知識和空間分析能力．發揮收集災害數據生成有效信息．提出決策建議等重要功能，幫助應急管理中心遏制災情惡化。在洪澇災害期間，要及時控制水情、疏散受災人員．打通與外界聯系的路徑．在第一時間與救援人員取得聯系保證救援人員、物資的及時到達和合理配置當水情得到了控制．工作重點就轉移到對受災人員的安置和救助上。根據實際情況要幫助決策者制定安全轉移受災人員的方案．并及時公布征求受災群眾的意見。

2.3．3及時、主動科學地發布信息

危急中．政府應掌握信息發布的主導權一方面，危機信息的發布會對正在進行的應急管理產生重要影響有的信息發布后會引發社會恐慌．引發不必要的二次災害另一方面。某些危機信息和工作方案的發布會舒緩社會情緒，有助于抗洪救災。建立汛情統一發布機制+與道路管理部門建立積滯水點數據統一機制，與民政部門建立災情數據統一機制，由應急管理中心統一上報、統一發布。電視臺、電臺．網絡等新聞媒體建立洪澇災害實時播報機制，讓市民及時了解現狀。

2．4恢復(Recovery)

嚴重受災地區城市政府的一項主要活動就是清理洪水中損壞的各種設施，如洪水淹沒區毀壞的物品和房屋殘骸。例如．內伯維爾洪水后的三天里有相當于平時兩個多月垃圾量的廢物被運到附近的垃圾填埋場并因此專門向芝加哥借了75輛卡車用來處理洪水殘骸。基于PPRR模型在洪澇災害平息之后應急管理并未真正結束。災害過后，城市最大的問題是如何恢復經濟社會和文化上的活力。洪災過后城市經濟活動可能陷入停滯，基本生活物資可能會出現短缺。要做好準備一方面積極地開展重建工作，為受災人群提供臨時住所．并開展住房、大型基礎設施的修建另一方面配合其它部門共同策劃活動以重振城市經濟如舉辦紀念活動等。要加速恢復建設和降低災害破壞可以考慮為受災地區和家庭提供恢復建設貸款和補貼．為道路和公共建筑的維修提供補貼，也可考慮包括稅收減免、就業安排等措施。除此之外恢復階段的另一項重要任務是總結經驗和教訓I．修補漏洞認真總結發生洪澇災害的原因過程．重新思考洪澇災害的發生、發展與應對．從而更好地調整災害預防到恢復的各個步驟。要對相關責任進行督查對各部門防汛抗澇工作情況進行監督、檢查和通報，對責任事故進行追究。

3結語

由于全球氣候變化所加劇的降雨不確定性和城市發展的動態性，我國城市在面對洪澇災害時格外脆弱，必須摒棄單純以工程設施技術手段應對洪澇災害的傳統思路，以公共危機管理理論為基礎，構建全流程、綜合性的洪澇災害應急管理體系本文結合公共管理領域內的PPRR模型．從全過程、多部門的公共政策視角，探討了城市在預防、準備、應對洪澇災害以及恢復階段所應采取的對策，從而更好地構建洪澇災害應急管理體系．并由此推動城市公共危機綜合應急管理體系的建設。

(1)在預防階段，應進～步認識降雨規律做好汛情預警擴寬疏通河道，提高泄洪能力，并嚴格控制地下水開采，減少地面沉降增加地面透水率．減小徑流系數，彌補現狀設施的缺陷消除可能引發洪水和內澇的誘因．將洪澇災害發生的可能性降到最低。

(2)在準備階段應致力于構建應急狀態下的城市運行體系．包括：合理的洪水風險評估．從而構建空間化的危機應對公共政策；完善的管理機制從而構建權責分明落實到位的危機應對工作機制靈活的應急預案．從而構建完備的組織架構和科學有效的應急方案。

(3)在應對階段，需及時啟動應急預案，構建臨時管理體系收集信息．從而快速展開行動，并及時，主動科學地發布信息。

(4)在恢復階段．要積極清掃洪水形成的垃圾．并配合其它部門．提出建議刺激城市經濟增長，同時重新審視之前的洪澇災害應急管理體系查漏補缺。