1確立煤炭經濟新戰略實施可持續發展

由于煤炭長期過度無序開采，帶來了生態破壞、環境污染、礦難頻發等一系列問題，使內蒙古付出了沉重的代價。要解決煤炭工業發展帶來的一系列生態、社會問題，實現內蒙古煤炭工業的集約發展、綠色發展和綜合高效發展，必須強化煤炭行業管理，完善煤礦安全生產機制，深化煤炭企業改革，推進資源市場化管理，建立煤炭可持續發展基金，形成煤炭開采綜合補償和生態環境恢復補償機制以及煤炭企業轉產、煤炭城市轉型發展的長效機制，探索實現煤炭工業可持續發展的有效途徑。

1．1使煤炭經濟“循環”起來

煤炭是內蒙古的重要支柱產業，因此采用新型循環經濟發展模式和資源節約經濟體系勢在必行。也只有這樣，才可以從根本上擺脫粗放的生產經營模式，加速改善環境質量。要以煤炭資源為重點，提高礦產資源綜合開發和回收利用率;以煤炭礦區為依托，延伸煤炭產業鏈，發展煤矸石綜合利用電廠，優化煤炭企業內部的產品結構;以電力、煤炭企業和現有建材企業為依托，大量發展以新型墻體材料為主的建材產品，加大粉煤灰、煤矸石的綜合利用;以鋼鐵、焦化企業為依托，拓展延伸煤化工產業鏈，擴大煤氣綜合利用途徑，減輕環境污染。發展“煤炭開發－原煤洗選－矸石發電－電力消化－灰渣利用”為特征的循環經濟模式。煤炭經營單位要充分利用科研院所，走產、學、研之路，大力發展科技興煤、科技興企，實現煤炭產品綜合利用的科技含量;要走產、學、研之路，一方面要培養一大部分科技人才，另一方面要充分發展煤炭上下游產品的產業鏈，充分利用能源，減少自然危害，發展循環經濟;要建立煤炭衍生產品科技研究機構，制定循環經濟科技發展戰略，實現煤電、煤油、煤化工、煤氣等綜合利用、清潔生產，發揮能源的最大化效益。延伸煤－電－建材、煤炭－化工兩條產業鏈，形成資源－產品－廢棄物－再生資源反饋式循環經濟模式。

1．2走內含發展的道路

內蒙古的煤炭資源豐富，但煤炭屬不可再生資源。且目前內蒙古的煤炭工業技術水平低，煤炭的回采率和綜合利用率偏低，可以說是在一邊開采，一邊浪費。隨著近年來煤炭價格持續攀升，煤炭的供給量也隨之飆升。很多煤礦特別是中小型煤礦，不計后果地超產能運轉，煤炭資源的開發利用缺乏合理規劃。必須嚴格控制產能和產量，提高增量和效益。從內蒙古資源的承載能力以及人民的根本利益和長遠利益來看，不能走粗放式、外延的生產道路，不能熱衷于上新的煤礦，擴大煤礦產能求得發展。應該在科學預測和保障國家煤炭需求的前提下，嚴格控制煤炭的產能和產量。

1．3走綠色發展的道路，實現環境和資源協調發展

由于煤礦的長期、過度、無序開采，已經對生態環境造成了嚴重破壞。要治理環境，首先是預防，其次是治理。應該制定有力的政策法規，用嚴格的標準控制煤炭生產對環境的副作用，采取“少占少破壞”礦井生產、施工保護原則，堅決取締那些對環境破壞嚴重的小企業無序開采。建立企業負責制，強制企業自行恢復其資源開采區的生態環境。同時治理大型污染和水污染，煤礦在制定開采計劃時應同時制定污染防治、生態保護或恢復計劃;注意水保，采取相應的保護措施，確保含水層不受破壞;進行除塵，防止煤塵飛揚，保護礦區的空氣質量;重點治理排矸場塌陷區等突出環保問題。煤礦在正常關閉和報廢前，必須落實污染和生態恢復計劃，提供土地復墾利用、環境保護的資料，經環境保護行政主管部門和其他有關主管部門審核后，再按有關規定辦理關閉手續。持續推進“造林綠化”工程。充分利用工程措施的控制性和速效性，同時發揮植物措施的長效性，植物措施和工程措施相結合，土地整治與復墾措施相輔;以植物措施為主，全面防治與重點防治相結合;發揮各項措施的綜合防護效能，實現總體防治目標。

2合理規劃產業格局，實現集約高效發展

過去在種種原因的作用下，內蒙古形成了一個多、小、散、亂的煤炭格局，以及粗放落后的生產方式。國有煤礦體制僵化，管理散亂，技術更新慢。開發秩序亂，小煤礦大量存在。必須引導煤炭行業進行高科技、大規模、大范圍的統籌生產，增加國有煤炭經濟對煤炭經濟的主導作用和宏觀調控能力，通過戰略性改組和其他體制配套改革，建立現代企業制度。按照“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”的要求去規范、去實施，加快煤炭企業現代化。同時改進開發工藝，實現生產方式的集約化，提高資源開發利用率。

2．1對小煤礦進行整改，整合產能

小煤礦普遍存在技術水平和生產效率低下的問題，存在大量安全隱患，對環境污染嚴重，回采率低，資源浪費嚴重。要從根本上治理分散和混亂的局面，就要解決好煤炭經濟的集中度和發展質量，只有這樣才能從根本上解決煤礦生產安全的問題。消除無序開發的后遺癥，關閉小煤礦、整合產能。一方面，堅決關閉未經審批的非法的小煤礦和不具備生產條件的煤礦;另一方面，加速煤炭資源整合和有償使用，將相鄰的煤礦井田資源合并，統一部署開采，進行采煤方法改革，提高技術裝備水平，在管理上實現體制和機制的創新，并實現采礦權有償出讓。小煤礦通過聯營改造進行整合，減少礦點，擴大規模，優化礦井布局，提高技術水平;大型煤礦則利用聯營、兼并、參股和收購等手段提升改造地方中小煤礦。綜合運用經濟的手段輔之必要的行政手段，淘汰已經合法批準、開采能力小的煤礦，特別是要堅決消除煤炭資源開發中仍存在“合法不合理”的現象。比如，現已劃歸神華集團的哈爾烏素露天煤礦是和黑岱溝煤礦一起規劃的兩大露天煤礦，但哈爾烏素規劃區內后來一下子涌入21個小煤礦，且都有合法手續，關閉這些煤礦十分困難，一些礦主漫天要價，代價高得驚人。國家在加強勘探的同時，應制定科學、統一的規劃。同時國家級煤田應上收審批權限，嚴把審批關，杜絕腐敗和違規問題。煤炭資源的整合和有償使用，要與整頓和規范礦產資源開發秩序相結合，集中打擊無證勘查和開采等違法行為，全面查處越界勘查和開采等違法行為，嚴厲查處非法轉讓探礦權和采礦權行為。與此同時，堅決關閉破壞環境、污染嚴重、不具備安全生產條件的礦山企業，全面開展煤炭資源回采率和安全生產專項檢查，清查和糾正礦產開發管理中的各種違法違紀行為，對保護性開采的特定礦種進行專項整治，推動內蒙古煤炭工業持續健康發展。

2．2加速國有煤礦改組，實施培育大煤炭企業集團的戰略

大型國有煤炭企業雖然數量不多，但資產比重大，影響面廣，是國有煤炭經濟的主體。強化國有企業的主導作用也是需要進行戰略性改組的主要領域。通過對國有與非國有煤炭經濟內部及其兩者之間的人才、資產、科技、管理等資源的流動和重組，既在收縮國有經濟戰線的同時，集中力量加強國家必保的高科技、高規模、大范圍煤炭經濟的建設，又在整體上適當收縮非國有經濟戰線的同時，調整煤炭企業規模結構，提高其科技、管理水平，規范其行為方式和競爭方式，以達到協調國民經濟與煤炭經濟以及煤炭經濟內部之間各種經濟關系，均衡煤炭市場供求，調整煤炭經濟結構，建立現代企業制度，促進經濟增長與經濟發展的目的。通過煤炭經濟戰略性改組和其他體制配合改革，實現政府的職能轉換，強化政府預測和規劃職能，當政府的信息和規劃具有權威性時，企業將主動、積極利用政府的信息、規劃指導自己的生產經營活動，從而生成協調煤炭經濟與國民經濟關系的運行機制，以消除現行體制下煤炭產供不平衡，原煤庫存甩升和非國有與國有煤炭企業過度競爭的現象。同時政府應建立健全監督、服務和調控系統，保證規劃和各種方針、政策、法律、法規的貫徹執行。通過戰略性改組和其他體制配套改革，應達到強化對煤炭經濟進行宏觀調控的目的，調控好煤炭市場供求關系，實現有限度的煤炭買方市場;調控好煤炭經濟結構，包括所有制結構、企業規模結構、市場結構、人力資源結構和科技結構等。使國有企業從一些企業中撤出轉移到高科技煤炭經濟、高規模煤炭經濟和大范圍煤炭經濟中去，增強了國有煤炭經濟對煤炭經濟的主導作用和調控能力。增加了單個企業的市場占有率和煤炭市場的組織程度，從而改善了煤炭市場結構，提高了整個煤炭經濟的資源配置效率。

2．3改進開發工藝，減少資源浪費

一直以來，內蒙古的煤炭開發處于一種先進工藝與落后工藝、回采率相對較高與相對較低，大企業與小企業并存的局面，資源浪費嚴重。受經濟條件所限，在晉、陜、內蒙古接壤的煤炭資源富集區里，目前除神華集團神東公司較早采用機械化綜采技術外，絕大多數煤礦采用的都是房式開采，即在煤層中縱橫開采寬5米至10米的無支護煤房，同時留5米至10米的方型煤柱以支撐頂板和上覆巖層，大量煤炭成為呆滯資源，大部分煤礦回采率低于50%。在煤礦整合的基礎上，大型煤炭基地建設必須著眼于依靠技術創新，只有這樣，才能最大限度提高煤炭回采率，延長服務年限就是最好的保護資源方式。國家建設煤炭基地，一定要提高裝備技術、回采率準入門檻，大礦大開，宜井則井，宜露天則露天，務求“顆粒歸倉”。審批煤炭資源應該按儲量來收取費用，不開采要得到相應懲罰。促使企業提高回采率。在資源配置上也應向骨干企業、先進工藝、高回采率企業傾斜。同時鼓勵骨干煤炭企業組織科研人員對殘留煤柱回收技術重點攻關，使地下已形成的呆滯資源重新得到回收。

3落實安全生產，正確處理各方利益關系，實現文明和諧發展

與國內其他煤炭生產基地一樣，內蒙古煤炭資源開發也存在生產安全的問題。缺乏安全生產設施和監督機制，安全事故頻繁發生，造成了嚴重的社會和經濟后果。礦工工作環境危險惡劣與偏低的收入形成一系列社會問題;中央企業與地方企業、企業與政府、企業與礦工、企業與礦區居民的利益分配不均、調和困難，進而引發資源之爭，影響經濟發展和社會穩定。因此，內蒙古煤炭業必須狠抓安全生產，切實改善礦工的生產生活條件，均衡各方利益，實現煤炭業的文明和諧發展。

3．1安全生產

近年來內蒙古持續加大煤礦安全整治力度。突出強調對煤礦安全事故的預防和控制，以及提高煤礦生產技術能力和加強安全生產責任制。但過去提高煤礦安全生產主要依靠政府的安全監管，安全教育培訓和改進安全設施，經驗證明這只能在一定程度上奏效，不能從根本上解決煤礦安全問題。解決煤礦安全生產問題必須有一套綜合治理措施，除了法律、法規、標準和行政手段，還需加大安全投入，增強煤礦抗災能力。努力改善煤礦安全設施和安全生產條件，通過改善煤礦安全生產條件來消除事故隱患，實現控制煤礦事故的目的。對于存在隱患、不達安全生產標準的煤礦，必須采取“強制達標”的辦法，努力使全區煤礦安全生產條件有一個明顯的改善。嚴格落實責任，強化措施，保證安全生產。在安全生產上必須嚴格落實責任制，嚴肅紀律，嚴格操作規程。煤礦企業的負責人要嚴格按照有關法律、法規、規章辦事，嚴格按照安全生產責任制的規定，嚴格考核。關閉和整合小煤礦，建設規模大、具有現代化企業制度的煤礦是解決小煤礦事故的關鍵。另一方面，經驗證明煤礦安全資金投入往往不足，我們可以建議煤礦建立安全投入長效機制，按規定提取安全費用，以保障必要的安全生產投入;還可以建議按照企業負責、政府支持的原則，完善國家、地方和企業共同增加煤礦安全投入的機制，由各級地方政府籌措資金支持煤礦安全技術改造。然而，企業的安全投入取決于其財務狀況，地方政府投入也具有地方財政的不確定性。這就需要尋找財務上可持續的辦法解決安全投入的問題。綜合治理可以探索運用綜合打捆，有針對性項目投資。項目可主要包括四個方面:(1)關閉整合小煤礦，從資源整合和技術更新(包括安全設施)兩個方面進行技術改造，提高煤礦的生產規模和效率，推行礦井大型化、集中化、系統化;(2)建立瓦斯抽取和利用系統，促進“先抽后采”的煤礦作業，擴大和改進瓦斯監測和預警系統;(3)煤礦滲漏控制，包括水文地質條件分析，建立水文地質和滲漏的地質模型。改進滲漏檢測、監督和預測技術;(4)合理組織與運用社會教育和培訓資源。培訓除了煤礦安全，還應包括小煤礦礦工的專業技術提高和再就業。同時，超能力生產也是威脅煤礦安全生產的一個重要原因，近年來煤炭市場明顯好轉、需求與煤價都大幅度增長，但生產能力無法及時跟上，大多數煤礦突擊生產現象嚴重，嚴重的超能力生產必然導致事故發生。加強監督，盡量限制超能力生產對確保煤炭企業安全運行也有著重要的意義。

3．2改善礦工生產生活條件

要實現文明、和諧的發展。一定要高度重視并且采取有利的措施改善礦工生產生活條件，確保安全生產，以人為本，尊重生命，把礦工的生命安全擺在第一重要的位置;要體現以人為本，文明發展，努力改善礦工的生產和生活條件，包括勞動保護和安全設施，也包括工資收入的最低保障。關心職工生活，努力提高礦工生活質量。加強煤礦基礎設施建設，努力實現煤礦質量標準化、生產機械化、系統自動化，不斷改善作業環境，減輕礦工勞動強度;加強煤礦勞動保護用品的研發，不斷提高勞動保護水平;全面貫徹落實《工傷保險條例》，切實維護礦工的合法權益。

3．3改善礦工生產生活條件

與國內其他煤炭生產基地一樣，內蒙古煤炭資源開發中也存在中央企業與地方企業、企業與政府、企業與礦工，企業與礦區居民的利益分配不均、調和困難等尖銳問題，進而引發資源之爭，影響經濟發展和社會穩定。例如，中央和地方煤炭企業的員工收入遠遠高于當地其他行業從業人員的收入，工薪階層更是難忘其項背，當地居民普遍心理失衡。煤炭企業“有錢了”，當地的環境破壞了。應該制定相關法律法令，由企業自行恢復其資源開采區的生態環境。長期以來，內蒙古向全國數出大量的煤炭和電力資源，資源挖走了，由此帶來的農民失地、搬遷、轉業進城務工等問題卻由地方解決，地方當然容易喪失積極性。中央企業應做好表率，處理好與地方企業、地方政府和居民的利益關系，營造共贏局面，實現和諧發展。必須考慮資源和生態保護、環境補償，以及為當地公共事業等社會經濟全面發展出一份力等問題。煤炭企業也應承擔相應的社會責任，自覺地投入當地醫療衛生、教育、交通、生態等公共事業，改善當地環境和居民生活條件。