一、農業政策評價與我國農業經濟增長

農業現代化在全世界基本上實現，是在19世紀40年代到20世紀初，剛開始是傳統農業過渡到現代農業，現代農業真正確立的時期是在20世紀初50～60年代。歷史發展到這一階段，全球主要發達國家農業現代化的目標接二連三全面實現。發展中國家相對而言步伐較為緩慢，大多數到了80年代，仍然處于傳統農業轉型、現代農業起步的歷史階段。經過60多年的發展建設，自新中國成立以來，實施包產到戶激發生產力，我國農業在傳統農業轉向現代農業方面取得了很大的進展。農業生產科技水平不斷提高，農村經濟發展持續開放搞活，如何理解農業現代化的內涵就成為一個重大的現實問題。按照農業現代化的內涵來理解，在我國來講，農業現代化伴隨新中國工業化的進程可劃分為三個階段。第一歷史階段是1953～1978年。蘇聯模式是我國農業向現代化邁進的學習對象，農業水利化、農業機械化、農業電氣化、農業化學化基本囊括了當時現代農業的理解內涵。在這一初期階段，出于民族主義和加強防御的責任，農業養育工業是當時國家的必然選擇，農業剝奪是當時的農業政策取向。第二歷史階段是1979～2001年。改革開放初期，在總結過去的歷史經驗基礎之上，農業養育工業的政策繼續實行，管理現代化、技術現代化和基建現代化是這一時期農業現代化的基本內涵，進一步解放思想，肯定農民的創造性，強調農業發展、農民增收，農業支持是當時的農業政策取向。第三歷史階段是2002年至今。在這一階段，總體上我國已經進入到了“以城帶鄉、以工促農”的發展階段，改革開放得以全面推進，市場經濟體制改革不斷深入，國家各級政府貫徹了“多予、少取、放活”的方針，使得農業養育工業的政策得到了徹底的改變，無論是農民生活消費方面、還是農業科學技術方面，無論是調整農業經濟結構，還是保護農業資源環境，農業現代化的基本內涵明顯取得了發展，農業多予是當時的農業政策取向。對復雜歷史的簡單回顧來看，我國農業經濟增長具有效率低、分散性、落后性、資源差等典型特征，半封建的農村生產關系其實是，農業現代化經濟建設的起點。盡管農村生產力隨著中國革命勝利的而得到很大的解放，全新型的農村生產關系已經完全建立。回顧我國的農業經濟增長歷史，關鍵點主要有三個：一是靠投入；二是靠科技；三是靠政策。要引導我國農業轉向現代農業的軌道，離不開政策的支持，新中國的發展，在一定程度上，我們也可以這樣認為，每取得一個成就，其背后都有一項正確的政策在進行引導。由于我國國民經濟進入了市場經濟體制改革的深化階段，農業經濟增長也取得了長足的進步。從增加糧食生產到關注農民增收、環境改善，我國農業政策已經發生了根本性的重大轉變。如果說提高產量是1997年之前我國農業政策的重點，那么歷史發展到今天，我國農業政策的重點已經轉向了增加農業收入和保護自然環境上來。2004年，糧食直接補貼政策在我國全面展開，這可以看作是新中國新政策的一個新起點。

二、關于農業政策制定的理論探討

任何政策都不是孤立實施的，它總是無法離開一定的社會環境。要具體對一種農業政策深入了解，當然離不開分析政策所在的具體社會政治經濟環境。任何一種農業政策都不是孤立的，作為一種社會現象，它與外部環境之間的關系緊密聯系、高度契合，同時農業政策各個子項之間，也是相互依存、相互共生，與外部環境之間、內部子項政策之間，遵循內在規律的關系運動共同構成，使得農業政策成為一個有機的整體。資本數量、勞動和土地，決定了農業的產出，這是古典經濟學的傳統理論所認為的；如何做好政策安排，從而提高勞動力和土地的生產率，有效決定了農業發展，這是新近的農業發展理論所認為的。作為一項制度安排，實施農業政策盡管本身是無法增加農業資源投入的，但是由于其可以影響要素配置價格、改變生產所處環境，從而使得農業發展的效率、速度和方向得到調整。如果農業政策安排合理，必然促進農業經濟較快增長，社會經濟目標同時可以得以順利實現，促進國民收入分配公平，引導經濟結構合理升級。必須要指出的是，政策制定是一把“雙刃劍”，全世界農民在歷史實踐中，深深感受到決策正確所帶來的益處，同時對于政策失誤的災難體會也更為深刻。農業政策與外部環境平衡與否、平衡的程度是否合適，在一定程度上決定了農業政策是否成功。多種復雜因素決定了這種平衡，它必需要兼顧多方綜合意義上的要求。就農業政策內部子項目聯系的層次性而言，農業政策是國家宏觀經濟發展戰略的一個重要部分，不同的經濟發展歷史時期，國家宏觀發展戰略側重點有所不同，農業政策自然也受制于具體情況判斷，前者是一種常規性影響，后者則體現一種特殊取向。國家宏觀發展戰略決定了農業政策的實施角色，無論是運行機制，還是利益結構和制度基礎，政府決策最終限定了農業政策的選擇空間。國家宏觀調控政策中包括了對對農業的自身調控，這是對現實條件的一個重要的高度概括，農業不可能不依賴國家的宏觀政策去單獨發展，只有國家調控好宏觀經濟政策環境，農業以外的國民經濟政策不斷推行，農民的經濟困難才能得以解決，農業的發展目標才能得以實現，農業和其他部門之間不平衡關系才能得以糾正。無論是整合農業政策也好，還是做好農業內部政策協調也好，具體來看應該貫徹三個原則：一是堅持互補性原則。設定一種政策制度安排，除了生成特定范圍的產物之外，還會產生許多意想不到的副產品，可能導致政策風險增大、實施效果偏離，政府應在發現問題之后，抓緊制定配套的政策手段，控制負面后果的不良效應，防止其累積為更大的問題；二是堅持協調性原則。任何一種政策都是“雙刃劍”，各項政策之中相應的損益信息各有不同，對資源配置的影響也自然不盡相同，推出每項政策之時，自然應更多考慮政策之間的相互協調問題；三是堅持完整性原則。為解決某個特殊的現實問題，或者是發現一個時點空間上的有限問題，具體政策只能起到一定的針對性，也自然限定了每項政策的適用范圍。為了有效彌補政策之間的相互縫隙，甚至有時是相對沖突，減少政策結構上的明顯漏洞，政府要針對具體的政策對象，都要充分考慮其發展空間的可能性，及早提出相應的解決辦法和控制政策。具體到每一項農業政策而言，它們都是農業政策整體結構的一個重要組成部分，對于整個政策體系的功能都起到維持和平衡的作用。某項政策的性質發生變化之后，很可能會對其他各項政策造成很大的壓力，甚至對整個政策體系帶來巨大的沖擊。安排任何一項政策，都無法不去考慮其他相關政策的存在。各種政策安排之間的關系錯綜復雜、彼此照應，如果不參考其他政策安排，無法評估某項政策實施效果的效率。有的時候，或者說是在特定的歷史發展階段，單項政策實施可能是有利的，但是可能會對整個政策體系造成沖突，最終導致和整個政策體系環節無法相容，對其他政策安排很可能造成不利影響，則這個單項政策最終肯定是不實用的。除了與特定的環境達到平衡之外，成功的農業政策肯定是也必需是，在整個政策體系的設計上，要達到結構均衡、協調發展。

三、新時期農業政策的選擇思考

在我國國民經濟的發展中，影響農業經濟增長的政策選擇正確與否，需要要看其對社會主義新農村建設的影響如何，對社會主義和諧社會建設的影響如何，對我國宏觀經濟發展的影響如何，而要實現這些目標，一個基點必須牢牢把握，那就一定要看改革開放所帶來的經濟增長成果是否被我國廣大農民所真正分享。新時期的農業政策制度設計，必需要考慮是否有利于農民收入的持續增長，是否有利于農民能夠從事優勢特色明顯的農產品生產，是否有助于農民融入市場經濟，是否有助于建立在全國范圍內達到統一的農產品市場。一要完善農業支持體系，突出農業發展的比較優勢。要根據對農業國際化發展趨勢和我國農業市場化基本情況，做出準確的判斷，從而得出農產品比較優勢，并對參加國際競爭進行綜合評估，從而構建相應的農業支持體系。要根據市場需求進行靈活決策，依托地區優勢組織生產，因地制宜發展高效農業，實施比較優勢戰略，從而推動我國農業保持可持續發展道路。如果具有很大的比較優勢，則應積極采取措施，進一步擴大比較優勢，擴大國際市場份額，從而提高該產品的國際核心競爭力。如果農產品的比較優勢相對缺乏，則應采取適度減產的戰略，從而能夠保證安全供給，戰略調整的基點一定要明確。二要放寬農業部門融資條件，加快推進農村金融體制改革。正如前文所述，要按照比較優勢原則來調整結構，減少比較優勢相對缺乏農產品的生產，增大具有很大比較優勢農產品的產量，從而在農業變革中獲得長期利益。資金是農業生產條件中的一個重要因素，農業轉型是否成功，資金支持到位情況非常重要，作為影響農民生產和生活的一個重要因素，金融和信貸問題非常突出。只有農村金融體制改革不斷進行深化，才能使得農民貸款難的問題在根本上得到解決。目前的金融體制改革，在一定程度上仍然只是多在資金注入上想辦法，現行體制仍然是一種常態維持和運行狀態，更為科學合理的金融體制并沒有建立起來，自然無法從根本上去解決問題。農村金融市場化改革包括兩個方面：其一，構建多元化的農村金融體系；其二，實施農業存貸款利率的浮動化。對現行的農村金融政策實施改革，要加大對農民在農業生產轉型中的資金支持，建立政策性農業保險，充分發揮農業保險的保障作用，讓效率高的部門獲得更多的信貸支持，在在經營中獲得更堅實的保障。三要積極推動要素市場快速發展。農業政策的制定一定要堅持“功夫在詩外”，不能僅僅孤立在農業范圍內，否則農業就不可能取得重大進展。作為農民收入的重要來源保障，要素市場的發展充分與否對提高農業生產率的意義同樣重要。實現多余勞動力從農村轉移，并不能僅僅理解為農民走出農村，更為重要的是把農村勞動力的轉移方向實施調整，要從農業向非農產業實施轉移。要提高農民收入，一個必需經過的途徑是降低農業人口占總人口的比重，同時創造新的非農就業機會，才能增加農民來自非農產業的貨幣收入。農村高素質勞動力的提高，要堅持走質量和數量并重的原則，這樣才能縮小城鄉收入差距，實現資源更加合理的配置。四要農產品市場盡管實施統一標準。沿海發達地區和西部欠發達地區的經濟差異越來越大，在農業經濟領域也同樣如此，因此必需亟待構建全國統一的農產品市場。其一，建立統一的農產品市場，農業中的市場信號才能可以真正發揮作用；其二，建立統一的農產品市場，農產品的國際競爭力才能得到有效提高；其三，建立統一的農產品市場，農產品區域比較優勢才能得以充分利用。只有建立統一的農產品市場，中西部才能從市場中獲益，才能形成在農業經濟增長上，東部拉動中西部發展的良性循環。

四、構建支持農業經濟增長的四大政策支持子系統

當前隨著“十二五”規劃的實施，我國經濟發展進入新的跨越時期，“工業支持農業、城市反哺農村”，使得農村經濟增長獲得了前所未有的歷史發展機遇。建立農業政策支持體系是我國農業經濟增長發展的歷史要求，對于推動農業快速發展，有效解決“三農”問題，無疑都具有特別重要的意義。根據我國現在經濟發展新階段的形勢來判斷，應該構建農業收入支持、農業營銷支持、農業生產支持和農業基礎設施支持四大子系統，從而使得我國農業綜合支持政策形成一個完成的體系。一是農業收入支持體系。農民增收問題是“三農”問題的核心，要徹底保證農民收入得到增加，最終的關鍵在于減少農民的數量，否則單靠提高農業生產率，是無法解決這一重大任務的。農業勞動力要實現轉移，必需要剩余的農業勞動力從農而已轉向非農業生產領域，從而減少農村勞動力。由于我國仍實施戶籍制度，因此要早日解決農民的戶籍問題。同時要加強對農民的教育支持，提高其勞動技能和知識素養，從而能夠勝任更多更好的工作崗位，更多在非農崗位上找到就業機會。二是農業營銷支持體系。農業產品如何轉換為經濟效益，是農業生產中的重要環節。其一，建立全國和全球性的農產品價格信息系統，積極開拓國際市場，切實提高我國農產品出口的核心競爭力；其二，及早轉換政府職能，增加國家對農產品國際貿易的支持力度；其三，走農業合作化道路，把獨立分散的農戶生產有效組織起來，最終把千家萬戶的農民和國際市場有效聯結。三是農業生產支持體系。其一，加強對農民的技術教育培訓力度，將農村經濟增長的落腳點轉移到提高勞動者素質的軌道上來；其二，加大對農業的信貸扶持，繼續實施農業貸款優惠利率政策；其三，加強農業保險的政策性支持；其四，加快糧食商品基地的建設步伐。四是農業基礎設施支持體系。農村基礎設施不應簡單理解為硬件，應該是包括通訊、道路、醫療、教育、水利、衛生、社保等各種軟硬件建設。這些基礎設施搞好了，可以給農業生產和農民兄弟提供有效的生產生活保障，雖然經濟效益可能是最不直接的，但其所產生的經濟效益和社會效益卻是長遠的。今后一定要在提高農村人口的受教育水平上下功夫，增加國家對農村基礎教育的經費投入，提高農村居民的教育水平，提高農村勞動力的勞動技能，從而使其在相應的工作崗位上，產生更高的生產率，對整個國民增長做出更大的貢獻。