一、扁平化管理理論概述

現代企業組織結構理論是現代企業管理理論的重要分支，其發展可以分為兩個階段：第一階段，從亞當•斯密的分工理論開始，至本世紀八十年代，這一階段強調高度分工，組織結構也越來越龐大，組織形式從直線制開始，一直到事業部制，一般稱之為傳統的科層制組織結構。這種組織形式，以提高勞動生產率為目標，特別強調分工，其基本運行法則是上層決策、中層管理、基層執行。第二階段，自本世紀九十年代始，隨著企業規模的擴大，科層制組織所固有的溝通成本、協調成本和控制監督成本大、部門或個人分工的強化使得組織無法取得整體效益的最優等問題日益突出，更能適應激烈的市場競爭和快速變化環境的的扁平化組織出現了，這一階段強調簡化組織結構，減少管理層次，使組織結構扁平化。所謂組織扁平化，就是通過破除公司自上而下的垂直高聳的結構，減少管理層次，增加管理幅度，裁減冗員來建立一種緊湊的橫向組織，達到使組織變得靈活、敏捷、富有柔性和創造性的目的。它強調系統、管理層次的簡化、管理幅度的增加與分權。扁平化管理理論淵源最早可追溯到新制度經濟學，以1937年科斯《企業性質》為開端，后又由阿爾欽、德姆賽茲、威廉姆森、哈默、錢皮和道赫德等人加以拓展與深化。

扁平化組織形式主要有矩陣制、團隊型組織、網絡型組織（虛擬企業）等。扁平化的組織結構，保證了組織上下層之間的不斷溝通，下層能體會到上層的決策思想，上層也能快捷了解到下層相關情況。組織扁平化的直接結果是企業富余人員的精簡，管理成本的下降，人員素質的提升，管理水平的改善，工作效率的提高，企業創新能力與競爭能力的增強。扁平化管理理論以其較強的科學性、實證性和操作性在實踐中得到了廣泛應用。IBM、美國通用電氣、惠普等國際知名大公司都曾受益于該理論的應用與發展。近年來，我國不少企業包括部分金融機構也開始嘗試推行扁平化管理并取得了不錯的效果。隨著我國行政管理體制改革的不斷深化以及改善行政效能呼聲的不斷提高，目前，扁平化管理理論的應用出現了由企業逐漸向行政事業單位延伸的新趨勢。

二、我國中央銀行會計組織結構現狀及存在的問題

我國中央銀行會計組織結構是相關職能部門為實現會計管理目標，進行分工協作，在機構設置、人員配備、職責范圍、責任、權利等方面所形成的結構體系。根據我國中央銀行會計工作的實際情況，可將其分為三個部分，即會計核算組織結構、會計管理組織結構和會計監督組織結構。自1984年正式行使中央銀行職能以來，人民銀行會計組織結構進行了多輪改革，其中不少改革舉措都暗含了減少管理層次、增加管理幅度的扁平化管理思想。目前，人民銀行會計組織結構呈現出“縱向集中、橫向分散”的復雜特征。從縱向看，會計組織被劃分為總行、分行、中心支行（營業管理部）與支行四個層次，從橫向看，會計核算、管理與監督職能被分解到會計、支付結算（會計核算系統管理）、國庫（國庫核算會計）、貨幣金銀（貨幣發行會計）、營業（會計核算）、事后監督（會計核算監督）、內審（會計審計）等若干個并列部門。這種組織架構，縱向是一個以等級為基礎，以命令控制為特征的金字塔結構，橫向是一個以“直線組織”為支柱、以部門職能為核心的框架結構。因此，整體而言，我國中央銀行會計管理組織結構更接近于科層制組織結構形式。

經過不斷改革，目前，我國中央銀行會計組織結構正逐步趨向健全，但也存在以下幾方面的問題：一是縱向管理層次多，信息傳遞效率低。目前，除會計核算外，其他的如財務、基建、固定資產、國庫、發行等會計管理實行的仍是四級管理體制。根據“統一領導，分級管理”的要求，下級機構的會計信息（如報表、報告等）必須層層匯集向上級傳遞，不僅造成信息傳遞效率低，而且層層截留，容易導致信息的失真，不利于決策層及時、準確地取得完整的管理信息資料，作出正確的決策和實施有效的管理。二是平行級別業務部門會計核算自成體系，缺乏有效溝通。總行、分行、中心支行三個層級上的并列部門其會計核算業務相對獨立，不少部門建有自己的垂直管理系統和核算系統，人員、信息等資源僅在縱向傳遞、流動，缺少橫向溝通與信息共享，不僅造成資源浪費，而且不利于會計風險的整體防控。各級行會計部門雖是本行會計工作的主管部門，但缺乏對全行會計工作實施統一管理的有效手段。三是會計機構職責劃分與會計人力資源配置不盡合理。人民銀行地市中心支行及縣支行會計管理部門除會計管理工作外，還需承擔結算管理與反洗錢管理等職責（少數省份已將這兩項職能從會計部門分離出去），一定程度上影響了會計管理的效率與深度。目前運行的會計核算核心系統———中央銀行會計集中核算系統繞過會計管理部門由支付結算管理部門負責管理與維護，與當前的會計管理體制不協調。

另外，隨著中央銀行集中核算系統和支付系統的全面推廣，一方面，系統崗位設計對人員需求較大，無法根據業務量靈活調整崗位設置，造成系統崗位設置剛性與人員總體較少的矛盾突出；另一方面，支付系統、會計集中核算系統上線運行后，縣支行業務量急劇下降，業務量總體較少與人力資源結構性浪費的矛盾突出，導致內控措施難以落實，違規兼崗依然嚴重，存在風險隱患。四是管理機制欠靈活，缺乏高素質的會計管理人才，制約了會計管理組織機構職能的發揮。縣支行在自然減員的情況下，會計人員年齡偏大，學識水平降低；地市中心支行以上機構缺乏高素質的會計管理人才，同時缺乏相應的正向激勵機制，這些都在一定程度上影響了會計組織機構的管理水平和管理效率。

三、扁平化管理理論對我國中央銀行會計組織結構改革的啟示與借鑒

（一）會計組織結構改革必須將全行的會計工作視為一個系統和整體通盤考慮

扁平化管理理論強調用系統論的觀點看問題，提倡以群體和協作優勢贏得市場主導地位，認為系統和協作觀念是貫穿扁平化組織組建和運作的核心概念。我國中央銀行會計工作牽涉的層次多、部門廣，因此，在會計組織結構的設計與優化過程中，必須堅持“全行一盤棋”的思想，打破原有的部門界限，將全行的會計工作視為一個有機的整體和一個完整的系統進行思考，發揮整體合力，堅決避免各部門、各條塊之間因信息、資源互不連接形成一個個“孤島”。

（二）會計機構設置應盡量減少中間層

扁平化管理理論最重要也是最核心的觀點就是強調要減少管理層次，形成一條最短的指揮鏈，使企業內部的信息傳遞最快，信息失真最少，決策更為快捷。我國中央銀行先前開展的會計集中核算改革其實已經初步體現了減少中間層的管理理念。下一步，中央銀行除應繼續依托集中核算系統的優化升級進一步減少會計核算層次外，還應探索在財務、固定資產、國庫等其他會計工作中增大管理幅度、簡化繁瑣的管理層次。

（三）注重高素質會計管理人才的培養

扁平化管理理論特別重視選人用人，認為在一個扁平化組織中，必要要有高素質、高能力的員工在各種變化著的團隊中高效工作，形成一個人才資源的有效聚合。我國中央銀行會計承擔著服務全行業務工作，為央行履職提供支撐與保障的重任，需要充分發揮基層及一線會計人員的創造性，需要建設一支政治過硬、業務精湛的會計隊伍，需要營造有利于會計人員成長和發揮作用的氛圍，需要形成有中央銀行特色的會計文化核心價值體系。

（四）會計機構形式應注重靈活性

在大型組織以及其他一些組織中，為了便于指揮，往往采取像矩陣組織、混合型組織、虛擬組織等組織結構，以便管理者更加靈活地指揮。我國中央銀行由于不直接面向市場、不以盈利最大化為目標，因此，在會計管理中無需大范圍的采用靈活多變的組織形式，但在一些非日常性事務及一些專門任務如集中采購、固定資產清查、會計聯合檢查等工作中可以嘗試采取諸如矩陣組織等組織形式，成立跨職能部門的臨時性專門機構以提高工作效能。

（五）處理好集權與分權的關系

扁平化管理是以分權為主、集權為輔的管理，有人稱為“有控制的分權”。我國中央銀行會計與企業會計不同，更多強調的是集權，但對于一些時間性要求高、管理環節多、工作量大、有助于發揮基層一線會計人員主觀能動性的會計事項，應考慮通過授權或其他分權形式減輕決策者的負擔。當然，在此過程中應注意完善內部控制機制，防止出現分權過度誘發的道德風險。

（六）利用計算機網絡技術加大會計管理跨度

扁平化管理理論認為，計算機和互聯網技術的發展提高了企業的快速反應能力，企業工作指令幾乎可以同時傳遞到不同層級的員工，高層管理者可以直接管理到最基層的下屬，原有的大量中間管理層也就顯得冗長而沒有必要，管理扁平化也就成為一種趨勢和需要。近年來，我國中央銀行金融電子化建設成果顯著，中央銀行會計集中核算系統、財務綜合管理系統、固定資產管理系統、貨幣金銀管理信息系統等的推廣運行，有力提高了人民銀行會計業務處理的自動化水平和工作效率，同時也為會計組織結構的改革創造了條件。今后，中央銀行應考慮對上述系統進行整合，為加大會計管理幅度提供技術保障。

四、政策建議

（一）統籌規劃會計組織結構改革工作

中央銀行會計組織結構改革是一項長期、復雜的工作，牽涉面廣、影響面大，必須統籌規劃、精心組織。一是要將會計組織結構改革納入中央銀行會計管理體制改革及全行組織結構改革的整體框架內進行，明確改革目標、改革重點，確保做到相關改革同步、協調進行。二是要將所有會計核算、管理、監督部門作為一個系統整體推進，確保形成工作合力，避免造成會計資源的浪費。三是在會計組織結構的改革進程中，要將人員配備、工作環境、系統建設、技術發展等影響組織設計的因素考慮進去，盡量減少改革成本，提高改革的有效性。

（二）優化會計機構設置及會計人力資源配置

建議將人民銀行中心支行會計部門的支付結算管理與反洗錢職能分離出去，為基層會計管理人員開展精細化會計管理營造寬松的環境。鑒于即將推出的會計核算數據集中系統（ACS）在會計管理工作中所處的核心地位及其內部會計系統的屬性，可考慮將其轉由會計管理部門負責管理與維護。面對會計核算集中化的趨勢，人民銀行總行應牽頭或授權分支機構對相關部門的職責和崗位設置進行優化整合，如可將營業部門改造成為對外服務的窗口，將銀行賬戶核準、貸款卡發放、外匯核銷等業務集中到營業部門辦理，以吸收核算集中后富余出來的會計人員，解決忙閑不均的問題。

（三）實行賬務集中核算，減少會計核算與會計管理層次

目前人民銀行實行的會計集中核算模式是數據集中模式，該模式雖然在一定程度上縮小了會計核算的半徑和層次，但仍未從根本上解決會計信息的失真以及及時性不夠等問題。建議在條件成熟的情況下在人民銀行系統實行會計集中核算的另一模式———賬務集中模式。在該模式下，總行成立一個全國的會計核算中心作為會計核算主體，進行會計核算和賬務處理。各分支機構為終端營業網點，負責會計憑證等信息的錄入、復核、查詢、打印等工作，不開設損益賬戶，也不生成會計報表。賬務集中核算模式下整個人民銀行系統是一個獨立核算主體，在全行實行“一本賬”。賬務集中相對于數據集中而言，其核算主體和核算層次要少得多，可減少賬務差錯和資金風險、節省人力、降低各級會計管理部門的管理壓力。另外，借鑒會計核算逐步集中的做法，財務、固定資產、國庫、發行等會計核算業務也應逐步減少核算層次，實現縱向數據集中。

（四）加強部門協調，擴大管理幅度

以管理系統的整合為推手，加強同一層級部門間的溝通與協調。在賬務核算模式下，人民銀行可考慮以會計數據集中核算系統為中心，將其逐步建成與貨幣金銀管理系統、國庫數據集中系統、財務綜合管理信息系統、固定資產管理系統等所有涉及人民銀行會計核算的業務系統連接，以會計總賬系統為核心的會計綜合業務系統，實現會計與發行、國庫等部門會計核算業務的整合，以降低協調成本、實現信息共享。同時，相關部門還可通過召開聯席會議、組織聯合檢查、跨部門成立項目小組、聯合開展會計培訓等形式，真正實現橫向綜合的“大會計”管理目標。

（五）加強會計隊伍建設，提高會計人員素質

高度重視支行會計人員年齡偏大問題，可通過逐步招收新行員以及在原職工中進行結構性調配等方式加以解決。采取遠程網絡培訓、崗位練兵、知識測試、脫產培訓等形式，組織、引導會計人員加強會計業務理論學習和調查研究，提高會計人員的業務素質。啟動會計人才培養計劃，建立會計人才庫，通過知識競賽、推薦等方式培養選拔優秀的會計管理人才。重視會計人員職業道德教育，積極構建“嚴謹、勤奮、奉獻、創新”的中央銀行會計文化核心價值。建立對會計人員的激勵機制。制定完善會計人員獎勵辦法，對一段時期內工作無差錯、成績突出的會計人員給予一定的物質獎勵，適當提高基層一線會計人員的津補貼標準，在職稱評定、崗位競聘等方面對會計人員予以適當傾斜。