本文作者：閆素娥 單位：濮陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院政史與法律系

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民問題始終是國家的根本問題。土地作為農(nóng)民問題的核心不僅是農(nóng)民賴以生存的最重要資源，也是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的最重要資源，更是目前困擾“三農(nóng)”問題的核心所在，在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中具有特殊的重要意義。農(nóng)村土地政策是黨和國家為實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，在農(nóng)地利用過程中所采取的一系列有計(jì)劃的措施和行動(dòng)，是黨和國家在農(nóng)村所有政策的基石，直接關(guān)系著我國農(nóng)村乃至整個(gè)國家的發(fā)展。本文僅就建國以來我國農(nóng)村土地政策變遷與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展談點(diǎn)粗淺的看法。

一、土地改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)

新中國建立后面臨的國內(nèi)外形勢非常嚴(yán)峻，帝國主義在政治上進(jìn)行孤立和仇視，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行封鎖和禁運(yùn)政策，妄圖把新中國扼殺在搖籃之中。國內(nèi)階級斗爭依然相當(dāng)激烈，國民經(jīng)濟(jì)瀕于崩潰。中國是落后的農(nóng)業(yè)國，政治和經(jīng)濟(jì)資源主要集中在農(nóng)村。在中國，“所謂生產(chǎn)力，是指勞動(dòng)者和生產(chǎn)資料(亦稱生產(chǎn)手段)兩部分。所謂生產(chǎn)資料，在農(nóng)村，首先是土地，其次是農(nóng)具、牲畜、房屋等。……所謂生產(chǎn)關(guān)系，是指人們對生產(chǎn)資料的所有關(guān)系，即財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。”[1]在廣大新解放區(qū)，占統(tǒng)治地位的經(jīng)濟(jì)關(guān)系仍然是地主階級封建土地所有制，占農(nóng)村人口90%的貧農(nóng)、中農(nóng)和雇農(nóng)，只占有農(nóng)村土地的20%到30%，而不到農(nóng)村人口10%的地主和富農(nóng)，卻占有70%到80%的農(nóng)村土地，我國仍處在新民主主義社會(huì)。因此，必須進(jìn)行土地改革，實(shí)現(xiàn)“耕種有其田”，把被戰(zhàn)爭破壞的國民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)和發(fā)展起來從而鞏固新生國家政權(quán)。

正是基于這種背景，1950年6月，中央人民政府頒布了《土地改革法》，規(guī)定廢除封建地主土地所有制，建立農(nóng)民土地所有制，并于1952年底在全國范圍內(nèi)完成。

土地改革是一場深刻的社會(huì)變革，把地主土地所有制變成了農(nóng)民土地所有制，使農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上徹底擺脫被奴役的地位獲得解放，極大地解放了生產(chǎn)力。而新型生產(chǎn)關(guān)系的建立，又進(jìn)一步推動(dòng)了生產(chǎn)力發(fā)展。到1952年低，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就恢復(fù)到甚至超過了歷史最高水平，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)461億元，比1949年增長53.5%，平均年增長率為14.1%；糧食產(chǎn)量比建國前最高水平增長9.3%，棉花增長53.6%，。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展，農(nóng)民生活得到初步改善，1952年農(nóng)民平均每戶的實(shí)際收入比1949年增長30%以上，從而為新生國家政權(quán)的鞏固和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、農(nóng)業(yè)合作化與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展

中國革命的邏輯決定了農(nóng)民土地所有制變革的必然性。隨著新民主主義革命的完成，社會(huì)主義革命被提上日程。社會(huì)主義不可能建立在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，建立社會(huì)主義制度必須進(jìn)行國家工業(yè)化建設(shè)。而我國的國情和封閉的國際環(huán)境決定了國家工業(yè)化建設(shè)所依靠的的資源仍然只有農(nóng)民及其賴以生存的土地的增產(chǎn)增收。

但土地改革后小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的低效性不僅影響了國家工業(yè)化所需資源的提取，更為嚴(yán)重的是引發(fā)了農(nóng)村社會(huì)新的不均衡。土地改革的核心是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素按人口私有均分，在我國耕地資源相對不足的狀態(tài)下使整個(gè)農(nóng)村社會(huì)小農(nóng)化，并沒有實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者和有限生產(chǎn)資料的合理配置造成農(nóng)村生產(chǎn)力低下。許多貧農(nóng)因經(jīng)營生產(chǎn)和生活困難，甚至出賣土地、舉債和受雇他人，在農(nóng)村出現(xiàn)了新的貧富“兩極”分化，既犧牲了公平，又犧牲了效率，給新生國家秩序帶來巨大壓力。而隨著大規(guī)模國家工業(yè)化建設(shè)的展開，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的低產(chǎn)出與以重工業(yè)為中心的國家工業(yè)建設(shè)化供求之間的矛盾愈來愈突出。因此，“要鞏固工農(nóng)聯(lián)盟，我們就得領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民走社會(huì)主義道路，使農(nóng)民群眾共同富裕起來。”[2]要克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的固有弊端，解決工農(nóng)業(yè)發(fā)展供求矛盾，使農(nóng)民富裕起來的“唯一辦法，就是逐漸地集體化”。而“達(dá)到集體化的唯一道路”，“就是經(jīng)過合作社”。[3]在合作社中“依靠統(tǒng)一經(jīng)營形成新生產(chǎn)力，去動(dòng)搖私有基礎(chǔ)，也是可行的”。“只要合作化了，全體農(nóng)村人民會(huì)要一年一年地富裕起來。”[4]

1953年12月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，規(guī)定按照“自愿互利”原則，循序漸進(jìn)的步驟，通過以土地私有，共同勞動(dòng)為基礎(chǔ)的具有社會(huì)主義萌芽性質(zhì)的互助組到以土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營為特征的初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社再到以集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營為特征的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社三個(gè)步驟，逐步引導(dǎo)農(nóng)民走社會(huì)主義集體化道路。自此，一場轟轟烈烈地改造個(gè)體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)在中國大地上興起。

到1956年底，加入農(nóng)業(yè)合作社的農(nóng)戶已占全國農(nóng)戶總數(shù)的96.1％，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)完成，“集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營”成為我國農(nóng)村的唯一土地政策。農(nóng)民土地所有制變?yōu)樯鐣?huì)主義集體所有制，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和使用權(quán)首次分離，徹底消除了農(nóng)村產(chǎn)生階級剝削出現(xiàn)兩極分化的根源，再次解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，極大地提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1950一1955年，全國糧食增長39.2%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長44.6%，尤其是1955年我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長率高達(dá)10.9%，在自然災(zāi)害較重的1956年，糧食產(chǎn)量又比1955年增產(chǎn)4.8%。棉花產(chǎn)量在農(nóng)業(yè)合作化期間年均增長4.7%，1957年水產(chǎn)總量較1952年增長87%，大牲畜增長了9.6%，羊增長59.6%，有力地支援了國家工業(yè)化的建設(shè)。

三、人民公社化與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的緩慢發(fā)展

1956年社會(huì)主義改造基本完成后，國內(nèi)外出現(xiàn)的一系列社會(huì)問題所導(dǎo)致的反右派斗爭，使“左”傾思想開始在黨內(nèi)出現(xiàn)，1957年健康發(fā)展的經(jīng)濟(jì)建設(shè)未能延續(xù)下去，在迅速超英趕美的社會(huì)主義建設(shè)目標(biāo)下，黨和國家在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)速度決策上也隨之出現(xiàn)失誤。1958年5月，“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)在全國迅速展開，同年8月，人民公社化運(yùn)動(dòng)又掀在全國掀起高潮，并于10月底完成。

人民公社的基本特點(diǎn)是“一大二公”、“一平二調(diào)”和“政社合一”。每一人民公社平均4600戶以上，農(nóng)林牧副漁全面經(jīng)營。各高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的一切財(cái)產(chǎn)無償轉(zhuǎn)歸公社所有，社員的自留地、耕畜農(nóng)具、家庭副業(yè)等全部收歸公社所有，實(shí)行統(tǒng)一核算，勞動(dòng)力和產(chǎn)品統(tǒng)一分配，無償調(diào)撥，大搞平均主義，農(nóng)村土地制度完全具有了公有性質(zhì)。在人民公社下土地雖仍屬集體所有，但土地的經(jīng)營決策權(quán)掌握在政府手中，農(nóng)民既失去了對土地資源的所有權(quán)益，也失去了自由支配自身勞動(dòng)力的權(quán)力，大大挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使這一時(shí)期成為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢時(shí)期。據(jù)1978年國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國勞動(dòng)力人均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值從1957年的806.8元下降至1978年的508.2元；全國人均占有的糧食大體仍相當(dāng)于1957年的水平，每人每日不足0.5公斤；[5]到1978年，中國農(nóng)村沒有解決溫飽問題農(nóng)民的還有2.5億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7％。[6]

四、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)騰飛

我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的起飛開始于改革開放后農(nóng)村土地政策的調(diào)整。1978年黨的十一屆全會(huì)確定的解放思想，實(shí)事求是的思想路線，使廣大農(nóng)民為了生存訴求再次突破傳統(tǒng)禁區(qū)，掀起以“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”為主要形式的土地承包。黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，使黨和國家能夠?qū)⒕械桨l(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，正視農(nóng)村現(xiàn)實(shí)。正是農(nóng)民自創(chuàng)的各種生產(chǎn)責(zé)任制，以它的實(shí)際實(shí)踐證明了新的生產(chǎn)模式發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高效性，促使黨和國家開始糾正農(nóng)村工作中盲目追求生產(chǎn)關(guān)系變革的“左傾”錯(cuò)誤，逐步認(rèn)同了生產(chǎn)責(zé)任制，對低效的人民公社制度進(jìn)行調(diào)整。從1982年到1984年，黨中央連續(xù)發(fā)布了3個(gè)中央1號文件，將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制上升為新的國家農(nóng)村土地政策，并進(jìn)一步推動(dòng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐步完善。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制把單一的集體經(jīng)營體制變革為家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，使土地使用權(quán)和所有權(quán)再次分離，實(shí)現(xiàn)了土地資源和勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置，取得了巨大的經(jīng)濟(jì)績效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1984年全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)2815.6億元，比1978年的1739.4億元(均按1980年不變價(jià)格計(jì)算)增長61.9％，年均增長8.4％；全國糧食總產(chǎn)量達(dá)40730萬噸，比1978年的30475萬噸增長了33.7％，年均增長5％；[7]從l979—1995年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值一直處于迅猛增長時(shí)期，年平均增長率高達(dá)14.7%，1995年全國農(nóng)民家庭平均每人純收入增加到每人2337元，增長13倍；隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，1987年企業(yè)產(chǎn)值已達(dá)占農(nóng)村社會(huì)總產(chǎn)值的50.4％，從而帶動(dòng)了整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)的黃金增長。

從建國以來我國農(nóng)村土地政策的變遷可以看出，農(nóng)村土地政策的每一次調(diào)整都與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān)。當(dāng)土地政策與我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)時(shí)，就會(huì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反之就會(huì)阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)甚至影響到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。土地改革和農(nóng)業(yè)合作化與建國初期我國的國情和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，符合了變革主體的意愿，所以，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)和發(fā)展，建立了社會(huì)主義制度。但隨著社會(huì)主義改造的完成，當(dāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為黨和國家的主要任務(wù)之后，仍然用革命理想來塑造現(xiàn)實(shí)社會(huì)的建設(shè)方式，不可避免地帶來了指導(dǎo)思想上脫離農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)的“左”傾錯(cuò)誤，引發(fā)了大躍進(jìn)和人民公社化運(yùn)動(dòng)，并影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績效。改革開放之后，黨和國家在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)決策過程中又重新回到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的層面上來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制因而取得了巨大的經(jīng)濟(jì)績效。因此，農(nóng)村土地政策的制定和調(diào)整，必須與本國國情和農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是建國后效率與公平并重的土地政策之一，但這并不意味著這種土地政策會(huì)一勞永逸的解決我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)戶分散經(jīng)營狀況與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的不適應(yīng)性越來越明顯。目前，為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營需要，黨和國家把農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步制度化、規(guī)范化和法制化，從而為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展開辟了廣闊的發(fā)展前景。