事業單位養老保險制度改革中政府責任的界定

1．事業單位養老保險制度改革的關鍵在于合理界定政府責任。政府介入養老保險制度可以彌補市場失靈、有效協調公平與效率的關系。基本養老保險制度作為一種公共產品，理應由政府為每位社會成員提供，而不論他們的社會狀況和身份地位如何。從世界范圍來看，各國政府在社會養老保險中的直接責任是無法推卸的。鄭功成(2003)結合我國的實際，在總結我國養老保險制度變遷的基礎上，認為建設我國新型養老保險制度，關鍵在于明確界定政府的責任［1］。楊方方(2004)總結了古今中外的社會保險實踐經驗，指出政府在社會保險中所負責任的合理界定是保持社會保險制度持續、健康發展的核心和基礎。轉型國家社會保險制度改革的核心內容即是對政府所負責任進行重大調整［2］。不管是20世紀80年代以來城鎮職工養老保險制度改革，還是20世紀90年代至今的事業單位養老保險制度改革，其實質都是對社會養老保險制度中政府責任的重新界定和調整。目前我國事業單位養老保險制度正處在試點階段，我們有必要對事業單位養老保險制度中政府責任進行合理的定位。

2．事業單位養老保險制度改革中政府承擔責任的內容。政府在事業單位養老保險制度改革中具體承擔政策、組織、財政和監管四個方面的職責。由于養老保險領域中存在市場失靈，誘致性制度變遷的主體資格缺位，對傳統退休制度的路徑依賴，決定了政府是制度變遷的主導者，擔負著制度供給和組織實施的責任。其中，中央政府是制度的主導者和設計者，負責制定制度框架和推進策略，地方政府是制度變遷的主體和具體實施者。改革的具體目標就是要根據社會保障“公平、正義、共享”的理念，建立與企業職工養老保險相銜接、與機關工作人員養老保險制度相協調的事業單位養老保險制度，不斷縮小不同制度、群體之間待遇差距，構建多層次的事業單位養老保險體系。改革應堅持三條原則，即堅持改革待遇不降低，新舊制度平穩過渡和政府妥善處理好轉制成本的問題［3］。政府還承擔著財政責任和監管責任。政府不僅作為籌資方對制度提供財政支持，而且作為責任人需要承擔制度轉制成本，妥善解決隱性債務和歷史遺留問題。政府還擔當著推動建立健全組織管理與監督機制，推動立法建設，創造適宜制度建設的社會環境等方方面面的重要職責。

3．政府在事業單位養老保險中的作用邊界。政府承擔事業單位養老保險責任具有有限性。政府不應該也沒有能力承擔全部的養老責任，這主要是因為“政府失靈”的存在。鄭功成(2002)認為政府承擔有限責任是一種“中間道路”式的選擇。它既能夠避免政府撒手不管所造成的社會公平的缺失，也能防止政府大包大攬所帶來的政府負擔過重［4］。陳樹文(2003)指出，政府責任邊界的上限應當定位在保障社會成員的基本生活需要，下限應該是與政府的財政負擔能力相適應［5］。在養老保險制度發展的不同階段中，政府責任的具體定位也有所不同。我國事業單位養老保險制度變遷正在經歷從國家保障到社會保險的轉變，制度轉型的核心目標將與城鎮職工養老保險制度并軌，制度轉型后，政府在事業單位養老保險制度中的責任也將從“無所不包”朝著“有限”的方向發展，建立費用由政府、單位和個人責任共擔機制。

事業單位養老保險制度改革中政府責任的缺失

1．公平性制度設計理念缺失。我國現行事業單位養老保險制度面臨的困境主要來自于制度設計缺陷，而這些缺陷又源于設計理念。養老“雙軌制”有悖社會公平，我國養老保險制度改革的主要目標就是要打破城鄉、地區、身份和行業差別，實施全民共享的基本養老保險制度，充分體現社會保險風險共擔、社會互助的理念。根據國外的實踐與經驗，機關事業單位同屬于公職人員，一般而言，養老保險制度也是相對統一的［6］。目前的事業單位養老保險改革，是將機關與事業單位分開的，事業單位要參照企業職工養老保險方案進行改革，而公務員作為政策的制定者和改革的推動者依然是原有的離退休制度，游離于改革之外。雖然在一定程度上緩解了事業單位與企業職工養老保險待遇的差距，但同時又拉大了事業單位和機關人員的待遇差距，造成了新的社會不公。事業單位養老金與公務員相比，事業單位養老金要稍低一些，原本處于利益分配最大化的公務員群體，卻在改革中毫發無傷，這顯然違背了社會保障制度改革應當充分體現公平公正的價值取向，也不可能從根本上解決現行雙軌制下的問題。

2．整體性制度設計的責任缺位。我國養老保險制度一開始就缺乏整體性制度設計，制度設計仍然沿用制度分割的思想。由于缺乏統籌全局的規劃，試點方案自身存在諸多缺陷，使試點地區政策不統一和改革不平衡。制度在實施范圍、繳費基數、繳費比例、計發辦法與標準、管理體制等方面的不統一，增強了制度的“碎片化”，影響了養老保險制度一體化的改革進程。事業單位養老保險制度改革旨在解決企業和事業單位養老保險之間的分立問題，但同時又造成機關與企事業單位之間新的分立。半個多世紀公共政策的制定依然遵循著原有的慣性，即中央政府只是制定一個政策框架，即《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，省級政府另行擬定具體條款，自下而上經過試點逐步統一的漸進式改革路徑，導致了各試點省份制度設計差距甚大，形成了“一地一策”，甚至“一地多策”，統籌層次起點過低進而增加了不同地區、不同人群的養老保險制度銜接的難度。嚴重阻礙了勞動力的自由流動和人們的不公平感，加大了養老保險制度的整合進程和管理成本。分類改革造成了新的群體分割。試點方案規定“這些城市在進行試點之前，必須先完成事業單位分類改革，確定具體適用的事業單位后才能進行養老保險制度改革”。改革后，承擔行政職能的事業單位繼續實行退休制度，從事生產經營活動的事業單位和公益類事業單位參加城鎮職工養老保險。同時又為了照顧公益類事業單位養老金水平不降低，第一支柱基本養老金調整機制與城鎮職工養老保險又有區別。為何要在不同的領域分別建立，最后制度再走向統一，何不一次建立統一的不分單位性質的養老保險制度呢［7］?經過分類改革后一分為三的制度造成了新的群體分割，不利于建立全國統一的基本養老保險制度。

3．第二層次職業年金建立過程中政府責任缺失。職業年金制度建立滯后。帕累托改進是指在不減少一方的福利，通過改變現有的資源配置而提高另一方的福利。社會保障水平的一個基本特點就是具有“能上不能下”的福利剛性。事業單位養老保險改革也應該符合帕累托改進，在不降低待遇水平的基礎上，促進我國養老保險制度調整。事業單位養老保險與企業并軌，第一層次的基本養老保險制度在繳費設計、待遇計發辦法等方面與企業別無二致，改革之后，養老金水平待遇明顯降低是不可避免的。第二層次職業年金制度又沒有配套及時跟進，這引起了人們的不良預期和抵觸情緒，造成改革進展緩慢的原因。《事業單位職業年金試行辦法》的頒布滯后于《事業單位養老保險制度改革方案》三年，嚴重制約了事業單位養老保險改革的步伐。政府在職業年金制度建立過程中財政責任缺失。職業年金的資金來源是第二層次養老金建立的關鍵，而辦法中規定所需費用由單位和工作人員個人共同負擔。兩個層次的養老金，單位最高繳費率達到了本單位上年度繳費工資基數的28%，個人最高繳費達到了上年度本人繳費工資基數的12%。單位繳費從何而來，通過財政撥款，還是由單位自行籌資?經過事業單位分類改革后，保留下來的事業單位都屬于公益部門，如果由單位自行籌資勢必影響其公益性。即使由財政撥款，事業單位養老保險待遇跟改革之前相比，還是略有下降的，事業單位養老金替代率達不到現在的80%以上，只有70%左右［8］。2008年的試點方案沒有對“中人”(新制度實行前參加工作，尚未達到退休年齡的人員)的轉制前工齡的職業年金補償問題作出規定，那么，改革之后事業單位“中人”的退休待遇明顯降低就在所難免。

4．解決轉制成本責任缺位。事業單位養老保險選擇與企業一致的統賬結合模式，隱性債務很難避免。制度轉軌成本源于向“老人”(新制度實行前已經退休人員)和“中人”兌現他們在退休制度下積累的全部養老金權益，這就增加了政府在養老金上的支出。對于“老人”和“中人”來說，在改革前并無養老金繳費的積累，需要由政府償還由于制度轉軌而產生的隱性債務。城鎮職工養老保險改革所產生的巨大轉制成本而引起的個人賬戶空賬已是前車之鑒。由于政府背離當初對個人賬戶的承諾，“拆東墻補西墻”，逃避歷史責任造成個人賬戶空賬規模愈滾愈大，使企業職工養老保險制度面臨嚴重的信譽危機。事業單位養老保險制度改革同樣存在彌補制度轉軌成本的問題，在新制度建設中政府財政沒有形成穩定的投入機制，不確定的財政補貼是造成制度可持續發展的重大風險。

合理定位事業單位養老保險制度改革中政府責任的路徑選擇

1．以公平性價值理念推進事業單位養老制度改革。目前，世界各國公共部門養老金具有三化的共同特征，即均等化、個性化、社會化，其中，均等化是指公共部門與居民同享國民基本養老金［9］。進入21世紀以來，在席卷全球的養老金改革浪潮中，統一全國基本養老保險制度、強調個人責任、減輕政府財政負擔已經成為大勢所趨。就公務員而言，國外公務員養老保險制度改革呈現出將其納入全國統一的基本養老保險制度，逐步由分立制度向統一制度轉變［10］。眾所周知，目前我國普遍而平等的國民養老保險制度(基本養老保險制度)尚未建立，處于城鄉分割、群體分割、地區分割的狀態。“公平、正義和共享”作為我國養老保險制度改革的基本理念，建立覆蓋城鄉全體居民、全國統一的基本養老保險制度是我們改革的方向。機關事業單位應整體聯動進行養老保險制度改革，如果將機關單位與事業單位分離，不僅有違歷史公正，也不可能從根本上解決現行雙軌制下的問題［11］。在全國統一的基本養老保險制度目標模式下，公務員與事業單位養老保險制度同步進行改革，實行機關、事業、企業、農民四種養老保險制度的聯動。同時，事業單位的三種類別同步實行養老保險制度改革，避免分立模式下不同制度間的相互攀比。

2．以帕累托改進為原則優化制度的結構。一項制度能否順利推行，不僅取決于制度本身是否合理，而且更取決于制度接受者的態度。實現事業單位養老保險與企業并軌，最大的阻力是人們普遍擔心改革后養老金待遇的大幅“縮水”。事業單位養老保險制度改革應堅持帕累托改進原則，即在不降低事業單位養老金水平的基礎上，促進養老金結構調整，建立強制性兩層次的養老保險制度。第一層次為基本養老保險制度設計與企業保持基本一致，目標替代率與企業職工養老保險替代率保持一致;第二層次為強制性補充性養老保險制度，即職業年金制度，相當于企業年金制度，通過市場化投資運作機制來彌補改革后替代率下降的問題。第一層次養老金一步到位實現全國統籌，避免重蹈企業職工養老保險制度改革的“覆轍”。考慮到事業單位工作人員工資收入和工作關系比較穩定，并在全國范圍內實行了統一的基本工資制度，按照統一的基本工資繳納基本養老保險費并實行全國范圍內統籌，不但具有可行性也具有必要性［3］。為了確保事業單位退休人員的待遇水平不降低，對不同時期退休人員區別對待，調整養老金的計發辦法。既要照顧到“老人”的既得利益，又要解決好“中人”的養老金平衡問題，還要合理確定“新人”(新制度實行后參加工作的人員)的待遇水平。“老人”仍按原來的標準和辦法支付基本養老金;為了避免“中人”養老金替代率下降，其養老金由基本養老金、職業年金和過渡性養老金構成，過渡性養老金與視同繳費年限掛鉤，考慮到“中人”參加職業年金時間短，建立過渡性調節金進行補償。

3．加快建立適合事業單位的職業年金制度。職業年金制度是建立多層次養老保險體系的客觀需要，同時也是提高事業單位工作人員退休后生活水平的重要保證。建立強制性的職業年金制度，避免逆向選擇問題的發生。目前我國企業年金和職業年金都是采取自愿型，企業年金還沒有普遍建立起來一個主要原因就是非強制性，這也是造成目前企業和機關事業單位之間養老待遇差距過大的原因之一。另外，職業年金所需費用由單位和工作人員個人共同負擔，公益性事業單位不具備贏利性，大多無法承擔單位應繳部分，為了保障養老金替代率不下降，改革之初，就應該同步建立強制性的職業年金。繳費模式選擇上，職業年金應有別于企業年金的單位和個人雙方籌資模式。事業單位的性質不同于企業單位，企業以追求利潤最大化為目的，而事業單位主要從事非營利性公共服務，在對事業單位的有效分類基礎上確定籌資模式，公務員和純公益性事業單位采取政府和個人兩方繳費模式，公益類事業單位采取政府、單位和個人三方繳費的模式，經營性事業單位則采取與企業相同繳費模式。給付模式選擇上，采取給付確定型(DB型)和繳費確定型(DC型)相結合的模式。對于“新人”實行DC型，待遇水平取決于繳費年限的長短和繳費數量的多少，對于“中人”采取DB型和DC型相結合的模式，保障其利益不受損。管理模式可以仿效企業年金進行市場化投資運營，事業單位和職工作為委托人將本單位職業年金基金運作管理等事務委托給符合規定、具備資質的法人受托機構管理，政府和受益人負責對日常投資運營進行監管。

4．明確政府在事業單位養老保險改革中的財政責任。政府在事業單位養老保險改革中的財政責任主要包括:制度建設、制度運行和轉制成本三個方面。政府作為制度變遷的主導者、責任人和事業單位工作人員的雇主，理應妥善解決歷史遺留問題和改革成本。“中人”和“老人”的隱性債務由國家財政負責，對于“中人”的考慮和安排才是問題的關鍵所在，以視同繳費掛鉤發放給過渡性養老金，不僅要體現在基本養老金保險中，也應該體現在職業年金制度中，按照轉制前的工齡對職業年金進行補償。此次改革務必吸取企業職工養老保險改革的教訓，改革之初就做實個人賬戶，嚴格實行社會統籌和個人賬戶基金分賬管理，避免改革成本由新制度承擔。采取縱向消化與橫向分攤相結合的辦法消化制度轉軌成本。隱性債務的承擔并非即時的，由于養老金支付的長期性，可以在一定時期內對隱性債務進行合理的分攤和消化，建立支出預算制度和財政專戶，明確各級政府財政在償還轉制成本中的比例。政府不僅應當劃清歷史責任和現實責任，而且應明確各級政府的財政責任。根據債務產生原因相對應和與財權與事權相統一的原則，確定中央政府和地方政府在制度改革中的財政責任。另外，探索開征社會保障稅、發行長期的特別國債、減持國有股等為我國養老保險提供穩定的資金來源，還可通過逐步提高退休年齡等辦法削減養老保險隱性債務規模。（本文作者：李長遠 單位：甘肅政法學院公共管理學院）