在快速變遷與高度競爭的國際環境中，世界各國均力求通過公共管理改革來提升國家競爭力。20世紀70年代以來，英、美等西方資本主義國家的公共管理理論隨著經濟、社會的深刻轉型經歷了由“傳統公共行政”向“新公共管理”的范式轉換。然而，在風靡全球30余載以后，曾作為主導范式的“新公共管理”理論并未兌現其承諾的改革成果，沒有真正實現其預期的效率提高和成本節省，甚至在實踐和理論上面臨著認同危機，正在或者即將取而代之的是一種新的范式———“后新公共管理”。本文旨在通過對“新公共管理”理論緣起、衰落以及最新進展進行梳理，并結合其最新轉向探尋對當下中國政府改革帶來的啟示。

一、新公共管理的緣起、特點及其衰落

“新公共管理”緣起于20世紀70年代末，英國、美國等西方國家先后出現強大的民意壓力，要求推進行政改革，提升政府績效，改善公共服務質量，以英國、美國為代表的西方“新自由主義”國家掀起了一場聲勢浩大的“政府再造”運動。1989年，英國著名行政學家克里斯多夫•胡德(ChristopherHood)首次用“新公共管理”對澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國和美國的政府改革進行總結，并將這一新的西方國家政府改革模式稱作“新公共管理典范”，預測“新公共管理”將是未來發展的大趨勢。

①“新公共管理”在很大程度上被看作是一個發達國家尤其是“盎格魯—撒克遜”國家現象。由于公共管理改革依賴于特定的管理環境，在不同的國家有著不同的理論指引和具體實踐，因此，從嚴格意義上說，“新公共管理典范”一開始就不是一個單一的理論模式，而是一個由來自不同國家的公共管理改革理論所形成的理論體系。用克里斯多夫•胡德的話來說，“新公共管理”就是“一個為了方便起見而做的標簽”①。所謂的“新公共管理”在不同的國家有“企業家政府”“市場化政府”“國家中空化”以及“后官僚制典范”等不同稱謂，而在德語世界更多地將其稱作“結果導向的公共管理”，強調由關注過程到重視結果的根本性轉變。克里斯多夫•胡德將“新公共管理”的特質歸納為:公共部門管理專業化;讓公共管理者承擔管理責任;設定明確的目標和績效測量標準并嚴格進行績效測量;重視實際成果甚于關注過程或程序;對公共部門進行拆分與重組，破除部門間藩籬;引入市場競爭機制，降低管理成本，提高服務質量;強調吸收和運用私營部門管理方法和風格，重視資源的有效利用和開發。

②20世紀80年代以來，在公共管理的實踐和研究中，“新公共管理”理論在國際上產生了廣泛影響，并在一定程度上推動了全球諸多國家的公共管理改革。從緣起的背景來看，主要體現以下特點:首先，經濟全球化要求西方國家進行積極改革，以提高政府競爭力。當今時代最主要的特征之一就是經濟全球化。隨著世界各國被納入到國際市場體系中，國家間的聯系更加緊密，國際競爭與合作比以往任何時候都加強了。為了在國際經濟分工和全球資源利用中占據有利地位，世界各國都在不斷推進以政府改革為主導的公共部門改革，以政府能力建設為核心推動國家競爭力建設。其次，新技術革命尤其是信息革命使西方國家先后進入后工業社會，為建立高效、靈活、透明的政府創造了可能。20世紀90年代以來，發端于美國的以互聯網全球普及為標志的信息化革命使信息的傳遞變得越來越簡便、廉價、快捷。Web服務由前期的Web1．0逐步過渡到當前的Web2．0。隨著人工智能、語義網、地理映射網、物聯網以及3D技術的廣泛運用，Web服務將邁入Web3．0時代。以計算機網絡和通信技術為先導的現代信息技術的飛速發展為實現政府組織結構優化重組和工作流程的再造提供了重要的技術支撐。再次，經濟、社會的變化要求西方國家提供更加質優價廉、高效便捷的公共服務。20世紀70年代，西方各國由于“福利國家”負擔過重導致財政赤字，緊接著的兩次石油危機導致西方國家經濟全面衰退，其嚴重后果最直接的表現就是稅收急劇減少，財政吃緊。在這樣的情況下，公共需求非但沒有減少反而與日俱增，迫使英、美等國擴大政府規模以致機構臃腫、效率低下，加之政府在吸毒、犯罪、失業等社會問題面前幾乎束手無策，招致社會的普遍不滿。隨著經濟的不斷發展，西方國家的人民生活水平不斷提高、人均壽命增長、老齡化加劇對養老、社會保障等公共服務提出了更高的要求。最后，西方國家私營部門的改革實踐為改變官僚制政府機構臃腫、效率低下的局面提供了借鑒。從根本動因來看，“新公共管理”濫觴于對傳統官僚制政府績效低下的不滿。在西方世界，理論界和實踐家紛紛將矛頭指向官僚制政府自上而下、等級分明、僵化死板的組織結構所導致的機構臃腫、墨守成規、效率低下，主張將商業機制和市場機制引入到公共部門中以提高管理水平和服務質量。歐文•休斯(OwenHughes)一針見血地指出:“傳統的行政模式衰落的主要原因很簡單，那就是它不再運作良好了。”③陷入財政危機、管理危機、信任危機泥淖的英、美等西方國家開始對傳統公共行政進行反思和改革，建立自治機構并放松預算和財政控制，實施各種形式的公共服務內部分散化管理，越來越多地引入市場機制，以尋求塑造“花錢更少、辦事更好”的政府的救治良方。

如前所述，“新公共管理”從一開始就被認為是一個并不嚴謹且飽受詬病的范式。來自學術界的質疑主要有以下幾個方面:一是對人性所作的片面假設導致對公共精神的消解。“新公共管理”主要以公共選擇理論、管理主義、委托代理理論、交易成本理論以及新制度經濟學為理論基礎，建立在“經濟人”的人性假設之上，將公共部門雇員看作是理性的個體效用最大化者。追求經濟、效率、效能(Economy，Efficiency，Effectiveness，即3E)的新泰勒主義取向對工具理性的推崇導致對公平、正義、民主、公民權、個人美德、公共利益、公共責任等公共價值的侵蝕、破壞，忽略了對人自身的終極關懷。二是對市場的過度崇拜混淆了公共部門與私人部門的宗旨。“新公共管理”認為公共部門與私營部門在管理上并無本質差別，主張利用基于市場的、靈活的、具有回應性的企業家政府取代舊的、僵化的官僚制政府。市場化的取向不僅貶低了政府的作用，而且成為滋生腐敗的溫床，甚至也成為政府放棄公共服務職能的冠冕堂皇的說辭。三是對傳統官僚制的批判導致新的組織結構限度問題。作為對官僚制組織的摒棄，西方國家廣泛地建立起形式多樣的分權化執行機構或半自治的分散性獨立機構，雖然在一定程度上解決了傳統官僚制組織的結構問題，但同樣帶來了政府流程破碎化和機構高度裂化的問題。

一項公共服務被人為地切割成諸多環節，政府各職能機構之間缺乏有效的協調和整合，加劇了公共服務的碎片化。與此同時，政府機構裂化導致“政府空心化”使政府職能“懸浮”，政府權力碎片化大大削弱了政府控制力。四是不恰當的“顧客”隱喻導致公民角色錯位。“新公共管理”受競爭意識、效率和客戶滿意的市場原則啟發，將私人部門的管理技術引入到公共部門，并預設“顧客就是上帝”，把政府與公眾的關系簡單化為服務提供者與服務接受者的關系。政府在駕馭公共服務“這艘大船”之時卻忘記了“船的主人是誰”。其結果是公眾被邊緣化，難以參與到公共服務過程中來，不但使公眾的民主公民權被“善意地”剝奪，而且使公共服務與需求脫節，提供了大量無效的公共服務。自20世紀90年代中后期始，英、美、澳大利亞、新西蘭等國家先后推行了不同于“新公共管理”改革的新一輪政府改革，公共管理理論與實踐的發展進入“第六波”浪潮。①這一改革趨勢不僅在英國、澳大利亞和新西蘭這些被稱為“新公共管理改革先鋒”的國家非常明顯，而且在其他并沒有推行“新公共管理”改革的同家也日益顯現。

二、新公共管理理論轉向:“后新公共管理”的意涵

一些西方學者認為當前的理論已經超越了“新公共管理”，已經處于“后新公共管理”時代。如:佩爾•拉格雷德(PerLgreid)等人提出要“超越新公共管理”②;帕特里克•鄧利維(PatrickDunleavy)等人得出“新公共管理已死”③的論斷;歐文•休斯甚至認為“新公共管理”是一個從來沒有出現過而應該被完全拋棄的術語。④但無論從理論還是實踐上看，所謂的“后新公共管理”并不是一個成熟的理論范式，而是學界在對“新公共管理”批判基礎之上形成的較為集中的觀點和共識。這些觀點和共識的確在西方公共管理學界產生了深刻的影響，并在實踐領域也形成了一條明顯區別于“新公共管理”的路線。總體而言，作為建立在對“新公共管理”批判基礎上的理論延伸，代表性的理論主要有以下幾個方面:

1.“新韋伯主義國家”(Neo－WeberianState，NWS)。“新韋伯主義”自20世紀70年代起就見諸政治學、社會學和公共行政學的相關文獻。“新韋伯主義”分析框架是工具理性取向的，通常強調政府及其行政系統的重要作用。隨著“新公共管理”在中東歐這一強調從效率向有效性根本轉變的地區的失敗，人們意識到一個強國家結構比以往任何時候都更有必要。沃爾夫岡•德雷克斯勒(WolfgangDrechsler)發現:一些國家尤其是法國和德國等歐洲國家并未真正采用“新公共管理”模式。⑤他們建議用“新韋伯主義國家”的歐洲范式來代替英語的“新公共管理”范式。他們認為:國家是解決全球化、技術變化、人口變化以及環境威脅所導致的新問題的促進者;代議制民主作為國家機器的合法化元素是有缺陷的，政府應通過一系列的協商途徑與公民進行更多的磋商以彌補代議制民主的不足;傳統公共行政關注規則、程序的內部取向并未帶來效率和服務質量的提高，應轉向以滿足公民需求和愿望為旨歸的外部取向;在管理政府資源方面，應完善相關法律并強化對結果和事后控制的關注，鼓勵達成結果而不僅僅是正確地按流程辦事。

2.“新公共治理”(NewPublicGovernance，NPG)。隨著社會問題變得越來越復雜，公眾對政府提出了越來越多的期望和要求，治理的復雜性和碎片化程度不斷增加。任何國家都不可能由一個單一組織來解決所有的公共問題，而需要合作和協作。在“治理”語境下，公共服務提供者不再局限于公共機構，而是一個由政府、公眾、非營利組織以及營利組織等多方利益相關者形成的網絡聯盟。參與的、互動的、組織間的、間接的治理形式正在許多西方民主國家尤其是那些具有強大國家和組織良好的公民社會的西北歐國家呈現。“新公共治理”超越了管理主義和市場取向，強調伙伴關系、網絡、聯合服務和新的合作方式，通過采納更具參與性和協作性的治理來提高公共決策和公共服務，是政府與公民社會之間的新型關系模式。“新公共治理”認為通過對復雜網絡的管理，公民可以在許多方面變得積極，形成合作生產的關系，使多重利益相關者為了實現共同的目的在相互依存的場景下展開廣泛的縱向和橫向合作。與此同時，各國政府開始將自己重新定義為通過市場機制實現“價值鏈”的“促進者”，而不是通過擁有、經營和生產一切來自給自足。

3.“公共價值管理”(PublicValueManagement，PVM)。“公共價值管理”理念源自馬克•穆爾(MarkH．Moore)首次提出的公共價值創造框架，強調公共管理過程中價值創造的積極作用。①在這一框架中，公共價值被視為公共部門的指導原則。“公共價值管理”向公共管理者提出了三個核心問題:公共服務的目的是什么?應該為誰負責?如何知道公共服務是成功的?該模式在對公共利益、公共服務精神的本質、管理者的角色、民主進程的貢獻的理解上與傳統公共行政以及新公共管理所持的立場相反，強調公共組織績效應重點關注三個方面:實際服務的提供、社會目標的達成、組織信任與合法性的維持。簡言之，公共價值基于以下考慮:服務效果是回應公眾喜好的最好方式。公共價值作為公共管理的核心目標，必須回應憲法與法律、社會價值觀、政治規范、專業標準和公民的利益，滿足外部問責的需求，促進內部問責意識增強并學習如何改進績效。從這個意義上說，公共管理者的角色是幫助建立一個集體的、共同的公共利益概念，而不僅僅是對個人喜好的聚合。因此，在民主政治下，公共組織的首要職責就是指導公共辯論和機構間的談判，“公共價值管理”模式的實踐立足于被稱為對話、交流的網絡化治理的系統。政府通過構建參與網絡和伙伴關系調動公眾的積極性，公眾間的關系也在相互尊重和共同學習的環境中形成。

4.“數字時代的治理”(Digital－EraGovernance，DEG)。20世紀90年代以來，以計算機技術、互聯網技術為標志的現代信息和通信技術作為人類技術史上的重大創新深刻地改變了人們的工作、學習和生活，最終也影響了公共管理部門和機構。雖然信息技術對于早期的“新公共管理”思想發揮了作用，但始終僅僅作為政府改革幾個方面的內容之一。2006年，帕特里克•鄧利維等人發表了《新公共管理已死，數字時代的治理萬歲》一文，聲稱:“新公共管理”已經走到盡頭，數字化即將作為公共管理的主導理論或范式取而代之。②他們圍繞信息技術變革及其對公共部門改革的重大影響提出了“數字時代的治理”理論。該理論主要包含重新集成、逆部門化、整體治理、重啟中心流程、基于網絡和數據庫、一站式服務、數據倉庫、開放政府等要素。“數字時代的治理”關鍵在于重新整合，包括政府內部和外部兩個維度的整合。內部整合將原來在新公共管理中被分割為單一功能的部門和專門化的技術重新整合起來，形成一種全新的形式;外部整合將新公共管理改革分離出去的職能進行再整合，將公民和其他行動者的服務需求整合進同一個包裹中。“數字時代的治理”摒棄了新公共管理“工具主義”的傾向，體現的是一種以需要為基礎的整體主義，通過引入信息技術形成政府部門與公民之間的整體關系。從這個意義上說，電子政務應當成為數字治理時代“小而強大的政府”與“大而有力的社會”的聯結和整合機制。目前，與“數字時代的治理”類似的主張還有“網絡化治理”“整體政府”“協同治理”等，限于篇幅，在此不贅述。

三、對中國的啟示:打造強而有力的服務型法治政府

隨著“全球風險社會”的來臨，大多數發達國家和包括中國在內的發展中國家都從20世紀70年代末期到90年代初期開始致力于政府治道變革———實際上是對整個公共部門的改革。中國的政府改革在理論和實踐方面均借鑒了一些國家的成功經驗和理論范式。胡偉認為:“我國公共行政、公共管理學科的發展，深受國際上‘新公共管理’運動的影響……我國整個公共行政、公共管理學科，都受到新公共管理理論的影響。”①但正如前文所述，公共管理依賴于特定的情景———一個國家的政治、經濟、社會、歷史、文化以及自然等條件，西方公共管理理論不可能原封不動地移植到任何一個國家。當前，中國政府正處于由傳統治理向現代治理轉型的過程中，我們需要持一種審慎的學習態度和揚棄的精神，將西方公共管理理論的最新成果應用于中國的具體實踐。具體而言，西方公共管理理論對中國政府改革的啟示主要有以下幾個方面:一是轉變政府職能，打造分工合理、權責明晰的“有為政府”。政府職能是政府在公共事務治理過程中所應當承擔的職責和具有的功能。政府應該做什么、不應該做什么、能夠做什么是政府職能轉變的核心。我國雖然早在1988年就提出要轉變政府職能，但政府職能轉變不到位、政府職權結構不合理的矛盾仍然較為突出。

黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會對新一輪行政體制改革作了全面部署，要求以政府職能轉變為核心，簡政放權，推進機構改革，推進法治政府建設，完善制度機制，提高行政效率。黨的十八屆三中全會指出:“政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等的制定和實施，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供。加強中央政府宏觀調控能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。”從實踐上看，不同層級的政府所承擔的職能也有所不同。國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權，這一類公共事務主要由中央政府進行管理;部分社保、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，這一類公共事務由中央政府與省、市、縣各級地方政府共同管理;區域性公共服務作為地方事權，這一類公共事務應由直接面向公眾的市、縣、鄉各級地方政府進行管理。二是與政府職能轉變相適應，構建結構合理、運轉協調的政府組織體系。在不同的治理生態下，履行不同的職能需要不同的政府組織機構。機構改革作為政府改革的重要組成部分必須與轉變政府職能和理順部門職責關系相適應。改革開放以來，我國雖然經過了七次大的行政機構改革，機構臃腫、效率低下的問題仍然較為突出。從橫向看，政府部門分工過細、機構林立，導致管理幅度過大、機構間職能交叉、協調困難;從縱向看，政府層級設置過多，加大了政府各層級信息溝通的難度，成為決策失誤的主要原因。目前，我國已經在政府機構縱橫結合的立體調整方面進行了有益的嘗試。從縱向看，目前已經開啟了“省直管縣”的探索，致力于減少政府層級。在政府內部引入電子政務重塑政府流程，壓縮政府組織層級。從橫向看，2008年開啟的“大部制”改革正在通過合并相同、相近職能的政府機構，組建政府內部協調機構來實現政府內部組織結構扁平化;與此同時，一些地區也在探索“區域協調”改革，構建跨域治理的協調機制，形成政府間網狀結構的協同組織。三是理順“政府—市場—社會”關系，構建多元協同的公共治理模式。在新的形勢下，各級政府應按照十八屆三中全會《決定》中“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的要求，改變長期以來存在的政府“缺位”“錯位”“越位”現象，理順政府、市場及社會三者間的關系。因此，應將政府職能轉變放在“政府—市場—社會”這樣一個更加宏觀的公共治理體系中來考慮，逐步構建由政府、市場、社會以及公民個人等多元主體在相互依存的制度環境中協同共治的新模式，真正實現“政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會”。

由此，對政府全面正確地履行職能提出了新的要求:其一，政府應果斷“退位”，就是指政府要從那些社會機制和市場機制作用良好的領域撤出，將組織、服務和治理還給市場和社會，變直接管理為間接管理，變微觀管理為宏觀管理;其二，政府要及時“歸位”，就是指政府要重新劃清職責邊界，理順不同政府層級、不同政府部門之間的職責關系，橫向上解決部門之間職責交叉和職能分散的問題，縱向上解決不同層級之間職責不清，決策、執行、監督職能混同，基層政府功能不健全等問題;其三，政府要善于“補位”，就是指政府應在維護市場秩序、克服市場失靈、培育積極的公民精神、加強社會建設方面發揮關鍵作用。四是重塑政府理念，建設民主、高效、負責、法治的服務型政府。政府理念在古今中外任何國家的治理中都是一個無法回避的重大現實問題。它是政府治理主體在公共服務和公共管理過程中所持有的觀念、思想和看法，主要包括兩個方面的范疇:政府存在的目的是什么?什么是好的政府?如前文所述，“新公共管理”學者和“后新公共管理”學者都從各自的視角對政府理念進行了解答。總體而言，西方政府理念可以歸結為對有效治理、民主治理、公平治理、依法治理、透明治理的追求。政府理念是政府的行動指引，滲透于政府治理的全過程。

當前，我國正處于經濟轉軌和社會轉型不斷深化的進程中。從實踐層面看，改革開放以來的中國政府經歷了由政治統治型政府向經濟建設型政府再向公共服務型政府發展的過程，這一政府轉型過程本質上是一個政府理念重塑的過程。黨的十八屆三中全會提出:“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”黨的十八屆四中全會進一步提出:“全面推進法治國家建設。”政府治理作為現代國家治理體系中的最重要的次級體系，在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中起主導作用。因此，這兩次全會對于國家治理提出的新要求也是對政府治理的新要求。與經濟轉軌、社會轉型和發展相適應，必然要求政府反思治理理念，在公共治理中體現人民至上性，其終極目是最大限度地維護和實現公共利益。從這一邏輯起點出發，中國各級政府亟需進一步強化基于公民利益的“公共精神”，致力于服務意識、效能意識、合作意識、法治意識、誠信意識、公正意識、責任意識和民主意識的塑造。唯有此，才能更準確地定位政府角色，轉變政府職能，優化政府組織結構，創新政府管理方式，健全公共治理體系，提高治理效能，為公眾提供品質優良、內容豐富的公共產品和公共服務。

四、結語

公允地看，“新公共管理”理論雖然招致諸多批評，甚至一些“后新公共管理”學者的確走得太遠，但仍不失其合理之處。公共管理各派學說應互為補充，而不是相互對立。由于中國并不完全具備“新公共管理”以及“后新公共管理”范式的生成背景和實施條件，尤其是先天不足的市場經濟和不成熟的社會發育決定了政府作為公共治理領域主力軍的局面在短期內無法改變。當前，中國的發展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區。因此，一個小而強的政府比任何一個時期都重要。在國家治理體系和治理能力現代化的背景下，必須在汲取西方公共管理最新成果的合理成分的基礎上，結合中國的實際情況走一條有中國特色的公共治理道路。中國政府在建設“有能力的有限政府”①的同時，應著力完善市場經濟，按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的要求建立健全體制機制，逐步開創政府、市場、社會、公民多方協同共治的新局面。

作者：李維宇 楊基燕 單位：云南大學公共管理學院 中國勞動關系學院文化傳播學院