1后新公共管理時代改革呈現多元化和分散化，無主導范式

21世紀的公共管理改革進入了后新公共管理時代，后新公共管理時代是沒有范式的，理論多樣化多元化的繁盛時期。后新公共管理改革的一些要素包括：治理、協作、整體、網絡化、多元、開放、伙伴關系、參與、協商、集體偏好、透明、績效、信任、期望、滿意和結果等。狹義上的后新公共管理僅是指整體性政府（Whole-of-Government，Joined-upGovernment），本文使用的后新公共管理是一個復合式的概念，不僅包含了整體政府，還包括協作治理（CollaborativeGovernance）、新公共治理（NewPublicGovernance，簡稱NPG）、數字時代治理（DigitalEraGovernance）、元治理（Meta-governance）、新韋伯主義國家（Neo-WeberianState，縮寫成NWS）、公共價值（PublicValue）、新公共服務（NewPublicService）等。在后新公共管理時代，新公共管理（NPM）從一個主導范式變成了一種普通的模式，無范式的多元理論模式競爭共存的局面形成。在后新公共管理時代沒有主導范式，正如國際行政科學學會主席鮑科特所言“在1990年代后期至2010年期間沒有形成主導型模式，一些主要的概念包括：治理、網絡化、全球化、伙伴關系、整體、透明、信任等。”［1］（P11）后新公共管理“在時間段上界定為從20世紀90年代末期至今，沒有一種理論能夠真正取代新公共管理，沒有一種理論能夠取百家之長，兼并其它而形成新的范式。”［2］（P69）無論是發達國家還是發展中國家，當前階段似乎都處于轉型時期，新韋伯主義國家、善治、新公共治理、發展型國家等新式改革在全球不同的地區出現。在21世紀，NPM不再是單一的主導范式，無范式的多元理論模式競爭共存的局面形成。

2后新公共管理改革出現了三重局面和十五種變化

后新公共管理時代呈現出三大現狀：首先，一些國家仍在推進新公共管理改革，新公共管理不同程度地和部分地被許多政府接受，而且NPM的主要工具仍在被公共部門廣泛使用；其次，率先進行新公共管理的國家進行了加強協作和整合的整體政府改革；再次，同時出現了自稱替代新公共管理改革的四大模式：新公共治理、數字時代治理、公共價值管理和新韋伯主義國家。以上三種現狀構成了后新公共管理改革時代的三重局面。“到了1990年代后期，NPM改革遭受的批判不斷增多，即使是在最先進行NPM改革的國家。其實這些現象絕不是意味著NPM突然停止了，在不少國家NPM改革還在不斷推進。”“即使是那里有一種新模式被采用了，新模式簡單地取代舊模式也是不可能的。”［3］（P11）在公共管理改革的實際過程中，往往是舊的模式仍然具有強大的生命力，但是存在一些不足，新生的理論不斷壯大，這些新舊模式的改革交織在一起。在后新公共管理時代，新公共管理與其他形式結合而產生了一些綜合性的模式。NPM從以英語為母語的國家向非英語母語國家擴展，許多發展中國家也不同程度地進行了NPM改革。一些學者認為新公共管理已經終止了，但是更多的學者認同NPM雖然度過了黃金時期，但是許多NPM的工具都仍在被政府部門使用，比如，績效管理，戰略管理，民營化和簽約外包，競爭，對審計、監控和結果的重視（NPM更重視短期結果，后NPM更強調中長期期望的結果），注重結果、靈活性和激勵因素的人事制度，推行電子政府和電子政務，分權化和專業化等。經過了二三十年的新公共管理改革，公共部門最突出的現象是破碎。破碎的公共政策和服務導致了人們對于公共結果的不滿，為了實現整體性的和有價值的結果就需要跨部門的協作，因此率先進行新公共管理的國家就需要加強以協作和整合的整體政府改革。［4］

整體政府在水平方向上強調跨部門合作，在縱向上則強調控制和中央集權，以解決NPM改革導致的部門碎片化、政治控制弱化和組織增殖現象。ChristensenandL?greid認為以整體政府為特征的后新公共管理改革已經取代了新公共管理。［5］“NPM改革帶來的不斷增長的水平的和垂直的專業化導致了公共組織的增殖和破碎。導致了中央政治和行政控制、協作和能力的許多問題。結構性分權破壞控制，同時水平方向的碎片破壞協作，導致了高層能力的許多問題。”［6］整體政府既強調公共部門間跨部門的合作又強調政治控制，通過縱向的權力整合實現權力向中央政府集中。整體政府要實現的結構性變革主要包括：“對改革過程更多控制，目標在于垂直整合和層級控制；強化對下級單位的控制；增加中央政治和行政的資源和能力。更加關注其他的改革和監督措施，例如績效審計、管制和控制。”［7］（P15）Dunleavy宣傳NPM已經死亡，他認為在那個改革先鋒的國家大部分NPM改革已經停止了或朝向反向發展，數字時代治理來了，重新整合、以需要為基礎的整體主義和數字化三大要素將是未來改革的主要驅動力。［8］奧斯本等學者認為新公共治理（NewPublicGovernance）已經形成了新的范式，其價值基礎是分散和競爭，強調的是多中心和多元共治的網絡式的復雜局面，［9］（P377）“治理強調網絡、伙伴關系、協商和最終的自愿合作。”［10］（P23）一些學者認同“公共價值”將成為新的范式。作為前沿理論的公共價值理論雖然還不成熟，但是最重要的理論貢獻是創造公共價值需要滿足公民的集體偏好和達到公民期望的結果，公共價值的認定和公共政策的制定需要公民參與和公民協商等，政府在提供公共服務的過程中要讓人民滿意，同時也要維持人民的信任。公民滿意是生產結果的主要手段，是衡量公共價值的主要標準。公共價值是更加廣泛的一套價值，而不僅僅是經濟上的。公共部門需要傾聽人民的聲音和提煉大眾偏好。公共部門應拋棄僅僅關注績效管理或經濟評估的狹隘概念，政府同時要兼顧以“結果”（outcomes）導向的績效治理、公眾參與、責任、信任和社會公平等，才能創造出更多貨真價實的人民期待的“公共價值”。還有學者相信“新韋伯主義國家”是一種富有吸引力的新范式。Olsen撰文指出現在是重新發現官僚制的時候了。［11］（P1）Drechsler認為在歐洲的一些國家在進行行政現代化改革，推進改進官僚制的新韋伯主義國家改革，NPM僅是輔助性的手段。

新韋伯主義國家中的“新”元素：（1）從官僚規則的內部導向向滿足公民需求和愿望的外部導向轉變。實現這一目標的主要途徑不是市場機制（盡管它們可能會偶爾派上用場），而是質量和服務的職業文化創造。（2）通過一系列能夠直接代表公民意見的協商工具對代議制民主進行補充（而不是替代）。（3）在對政府內部資源進行管理時，通過對相關法律進行現代化鼓勵更加關注結果達成，而不是僅僅注重對程序的正確遵守，達到事前控制與事后控制的平衡，并不是放棄事前控制。采取一定形式的績效管理。（4）公共服務的職業化，官僚不僅僅是他活動領域的法律專家，而且還是專業的管理專家，善于滿足公民或用戶的需求。［12］（P118-119）這樣多元化改革模式競爭、混雜和共存的三重局面就形成了。由以上三重局面衍生出了至少十五種變化：（1）從關注專業化的改革到強化跨部門協作和整合；（2）從重視分權和自治到加強政治控制；（3）從重視產出（output）到重視結果（outcomes）；從管理主義、短期的產生和狹窄的結果到中、長期的人民期待的結果（NPM對于結果和效益的關注是理論上的或抽象的，并沒有在實踐中落實，后NPM時期才真正開始關注和運行“outcome”結果）；（4）從單純的關注經濟效率到更加廣泛的公共價值；（5）從基于市場的治理到關注網絡治理和協作治理，再從網絡治理到元治理和混合治理；（6）從摒棄官僚制到重視改進官僚制；（7）從把公民當作消費者到把公民當作合作生產者、合作創新者和共同創造者；（8）從電子政務和電子政府建設到電子治理和數字時代治理；（9）從關注經濟效率的挑戰到關注更加廣泛的社會的、跨部門的和全球化的挑戰；（10）政府和公共管理者從中立的角色到規范的行動者、協作過程的促進者；（11）從單純的范式到復雜、混雜和多樣化的模式共存的現狀；（12）從競爭、效率、質量和外包的管理主義到協作、協商、公眾參與、透明與責任等憲政民主；（13）公私之間從顧客和商家的商業關系到伙伴關系；（14）從關注績效到更廣泛的結果取向的績效；從傳統的績效管理將到民主化的績效治理；從關注市場和經濟到關注體制、制度和規則建設的新官僚制構建，從傳統官僚制到官僚制與新公共管理相結合的新韋伯主義國家；（15）另外，NPM改革先鋒的國家進行了從私營化到逆私營化，從單純私營化到公私混合提供方式增長的轉變；從放松管制到重新管制；等等。

3理論間邊界模糊且具有兼容性和互補性

不同理論之間具有兼容性和一些共性。多種理論都強調公眾參與、公眾期望的結果和民主價值。新模式都不同程度地受到直接民主和協商民主理論的影響。協作治理的主要理論基石就是直接民主，在協作治理中，公民個人能直接參與協作治理的過程，公共價值更是特別重視公民參與在確認和選擇核心價值中的作用，新韋伯主義國家將協商和參與等方式當作是補充性的力量，但是將代議制和官僚制作為主要形式。整體型政府強化的是政治控制力和領導力，可以被理解成中央集權的過程。數字時代治理可以被看作是整體政府、信息技術和治理的結合，電子治理即是利用通信技術強化治理的過程。協作治理是通過多元化主體之間的協作而調動更廣大的力量創造更多公共價值。公共價值是一個廣義的事物，公共價值可以包含新公共行政理論所強調的社會公平，但是公共價值還包括責任、連續、穩定、透明、法治、協作、友好、倫理、民主、公共價值、公共利益和合法性等非常廣的含義。新韋伯主義國家重在改進官僚制，不言而喻提高政府的效率和自身的廉潔也是在創造公共價值，結果取向、協商民主和公民參與是多種理論共同依賴的，由此可見，多種理論之間的邊界正在變得模糊，理論之間的兼容性增強。多種理論之間具有互補的特性。新公共服務、新公共行政和公共價值偏重憲政民主和價值理性，新公共管理偏重效率和工具理性，公共治理和協作治理強調包括非政府的力量，社會組織甚至公民個人的作用。“在NPG，NWS和NPM這些大的模式中，有些工具不僅屬于其中的一種，例如績效管理是NPM的特征，但也是NWS的元素。公私伙伴關系是NPM和NPG共有的工具。簽約外包在NPM菜單中，但同時也在NPG和NWS的副菜單上。”［13］（P24）新韋伯主義國家其實就是經典韋伯式的原則與以公民為中心、協商、結果取向、公共服務的專業化等新元素相結合。

NWS新元素中第一條的“滿足公民的需求和愿望”是借鑒了“公共價值”、“新公共服務”和“社會選擇”理論。第二條中“通過一系列能夠直接代表公民意見的協商工具對代議制民主進行補充（而不是替代）”是借鑒了協商民主理論和公民參與理論，NWS新元素里的“更加重視結果和事后控制”是借鑒了新公共管理和管理主義的理論。NWS新元素中的最后一個“公共服務的職業化，官僚不僅僅是他活動領域的法律專家，而且還是專業的管理專家，善于滿足公民或用戶的需求”，這一條是借鑒了“新公共管理”的理論，對官僚的管理能力提出了更高要求。雖然都認同公共參與和協商民主，滿足人民的需求，對人民友好等共同點，但是各種模式還有自有側重，從而實現模式間的互補性。協作治理強調權力分散化、多中心協作，多元主體參與的共識型決策；公共價值強調人民滿意，人民的偏好和公民參與，以及實現公共期望的好結果；新韋伯主義國家強調國家和公共部門為核心，認同協商民主和參與民主，績效管理和競爭等NPM技術手段，但是將代議制和官僚制當作核心，強調改進官僚制，實現政府現代化，從公共部門內部實現改革突破。NWS需要政府自己革新，實現透明、參與，取得公共期望的結果。治理理論是向政府的外部尋找改革的突破點；公共價值是政府的內外同時突破，既要重視成本效率，又要讓公民或顧客滿意、重視公民的偏好；新韋伯主義國家則是從政府的內部尋找改革的突破口，重點放在改進韋伯主義官僚制，即是實現政府體系的現代化、行政體制的現代化和國家現代化。在治理理論中，社會、國家和市場三足鼎立，社會力量強大，國家較弱；在公共價值體系中，不在于國家或社會是否強大，而在與民主行政，強調以人為本和公共利益，人民滿意和期望的良好結果是檢驗公共價值的重要標準。在新韋伯主義國家中，盡管強調對人民友好，但國家強大，國家有足夠強大的權威調動社會資源應對各種挑戰和復雜問題。

協作治理最激進，公共價值次之，整體政府較保守，新韋伯主義最保守。民主、法治還是承認政府的絕對優勢，只不過是要對政府的權力加以限制而已。而在“治理”的框架中，政府也不過是多元政治構架中的一元，所以治理的概念比民主和法治要激進得多。治理意味著強大的公民社會、社會組織，以及公民參與政策制定。協作治理意味著權力分散、分享，主體多元，跨多組織或部門，還可能包含公民參與、協商民主、公民授權、多元互動、地位平等、信息分享、責任分擔和共識建立等等。治理理論自身也意識到了可能出現的治理失靈，因此對治理的治理產生了，這也叫做元治理（Metagovernance），因此，元治理的出現是對過于激進治理理論的一種抑制。目前公共部門改革進行更多的是整體政府或協同政府改革，而不是協作治理。協作治理是整體政府的補充形式。澳大利亞、新西蘭和英國等率先進行NPM改革的國家，在新千年前后都推行了整體政府式的改革。公共價值并不排斥NPM，效率和效益也是重要的公共價值，但是強調公民滿意、公民參與，集體偏好的滿足。雖然公共價值強調可以被測量，但公共價值具有主觀性。公共價值強調公共政策和公共服務的結果，這種結果是公民期望的、愿望的、滿意的。公共價值更強調一項政策的中長期影響和質量，強調公共服務過程中贏取人民的信任等，所以公共價值理論相比傳統公共行政和新公共管理是更加“民主”的和激進的，與協作治理相比，是屬于中右派，是中等激進的理論。相比而論，新韋伯主義國家卻十分保守。而新韋伯主義國家重點在于推進政府體系的現代化，強調政府或公共部門的中心地位，盡管強調對人民友好，允許公民參與和協商，但是解決問題的主導力量是政府或國家。新韋伯主義國家強調政府與私人部門不同，要保持其自身特有屬性，由此可見，新韋伯主義國家最依靠科層制進行層級控制，保持國家的強大，最強調國家和政府在解決復雜問題中的主導作用，新韋伯主義國家是保守派理論。由此可見，多種模式之間各有側重從而構成了互補關系。

4改革是多維的、混合和復雜的

“目前的公共改革的特征是結合、復雜、分層、共存和混合的、而不是支配、取代和鐘擺。”［14］上文已經提出了后新公共管理時代的理論間邊界模糊和具有兼容性，這些特性強化了混合和復雜的多維現象。整體政府和協同政府是NPM的補充或補救措施，所以兩者是可以共存的。治理強調的是多中心、多主體的參與，這樣如果沒有有效的政治控制，治理也會失靈，所以在各種治理理論流行的時候，元治理就相伴產生了。“元治理是為了克服治理失靈而進行的對自我管理的管理或自我組織的組織，追求科層制、市場和網絡三種治理的協調。”［15］元治理是控制權力下放的治理過程，換句話說是“治理的治理”。在公共部門內的許多組織和過程獲得了相當程度的自治———這種情況被稱之為治理———這里可能就是需要對這些治理元素強加一些控制。治理經常包括公共組織的自治和控制的平衡。元治理的戰略選擇是嘗試在公共部門的決策系統內重新強調一些權力的平衡，同時在治理過程中繼續包含非國家的主體，但是要認識到政治的首要性。［16］公共行政面臨的是日益復雜的和多功能的組織形式。穆爾曼認為：“雖然科層式治理仍然是治理的主要形式，但是當前的公共部門組織是科層、市場和網絡三種治理模式的混合，公共管理者需要同時應對三種競爭性的勢力。”［17］（P86）后新公共管理時代需要更加復雜的管理，有效的治理不能依賴于單一主體的單一治理模式，而應該是多種治理模式的混合和結合。

5公共行政在發生了增進式或沉積式變化，公共行政走向包容、平衡和健全

公共行政進行了漸進的和緩慢的增進式變化。后新公共管理是補充和發展了新公共管理，而不是取代了新公共管理。后新公共管理并不否定3E（經濟、效率和效益）、激勵和競爭等，但是強調更加重視協作、價值、美德、道義、民主和合法性等；我們并沒有見到經濟和效率不被關注，但是看到了透明、責任、信任、滿意、公平、參與和協商等憲政民主價值越來越被重視；績效管理和外包并沒有停止，但是發現了以結果取向的績效治理出現和治理過程通過信息技術得到了強化；專業化雖然是必須的，但是我們見到了為了應對更加復雜的挑戰而出現的跨部門協作；我們沒有見到私營化和簽約外包的消亡（在早進行NPM的國家雖然經歷過放緩甚至倒退），但我們發現了對于公私伙伴關系和合作生產的興趣日益濃厚；市場和政府雖然不可或缺，但社會組織在壯大，公民參與的影響力在擴大；我們沒有看到官僚制退出歷史舞臺，相反我們見到了官僚制的復興和新的官僚制誕生；代議制民主沒有被拋棄，但是已經見到了參與民主和協商民主的補充；我們沒有看到公共部門不再重要，但是人們可以看到公眾的角色會變得更加重要，協作治理更加需要，協商民主得到更多認同；等等。從傳統公共行政到新公共行政，從新公共行政到新公共管理，新新公共管理到新公共服務、新公共治理、協作治理、新韋伯主義國家等，可以觀察出公共行政總體上進行了漸進的增量變化；后者不是完全取代了前者，更是對前者的補充和發展。公共部門的治理工具經歷一個不斷增加的增進式的變化。“盡管新舊模式存在一些不一致的原則，但新舊機制是共同存在和共同進化的。NPM并不是衰亡了和被后NPM替代了，而是NPM被后NPM改革的一些新的或不同的措施修改和改進了，這個過程增加公共組織的復雜性和混雜狀態，也增加了動蕩。”［18］

后新公共管理時代西方公共行政理論顯現了欣欣向榮的景象。行政改革是基于許多不同驅動力量的組合。公共行政面臨的是日益復雜的和多功能的組織形式。多元理論模式混雜、競爭和并存的局面基本浮現，無論是新公共管理還是新公共行政，無論是新公共治理還是新公共服務，無論是公共選擇理論還是社會選擇理論，無論是整體政府還是解制型政府，無論是民營化還是重新政府化，無論是全球化公共管理還是地方治理，無論是公共價值理論還是新韋伯主義政府理論，等等，都不能一枝獨秀，百花齊放百家爭鳴的新時代到來了。就像是健康的人體有許多種元素構成，而且體質要達到酸堿中和平衡，同樣的道理，健全的公共管理也需要包容多種理論。既要有重視市場作用的新公共管理，也需要重視國家作用和改進傳統官僚制的新韋伯主義政府理論，也需要強調社會組織和公民參與的治理理論，又需要新公共服務理論的服務精神和公共利益，還有新公共行政強調的社會公平，也需要公共倫理道德等等。健全的人格需要多種不同的優點，需要人的生理、心理、道德、社會各要素完美地統一、平衡和協調，既要謹慎又要勇敢，既要穩重又要激情，既要自信又要自謙，既要身體健壯又要心靈健康，既要形貌之美更要內在的美德，既要嚴于律己又要寬于待人，既要仁慈又要堅決果斷，既要知足又要進取，既能獨立自主又要有合作精神，既要誠實守信又要有隨機應變，既要是好父母又要是好兒子、好妻子好丈夫，等等。完善人格是對個人的最佳管理，同樣道理，公共管理是對眾人的管理，公共管理若要達到最好的治理，也要走向健全和完善，也需要包容許許多多的公共價值元素。公共行政正在邁進平衡、健全、包容開放的“后新公共行政”新時代，未來完善的公共行政包含著許多對立的元素，并且要兼顧和平衡這些競爭性的價值，例如，管理主義與憲政主義、效率與公平、集權與分權、精英與大眾、強制與協商合作、多數原則與共識、權威與民主、專業化與整體和協作等。

作者：孫珠峰 胡偉 單位：上海交通大學國際與公共事務學院