國家監(jiān)察體制改革中領(lǐng)導體制的建構(gòu)與調(diào)適

　　摘 要：監(jiān)察委的組建意在聚合資源、集中力量實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，從而保證國家監(jiān)察權(quán)行使的針對性和有效性。然而，紀委的黨內(nèi)執(zhí)紀工作卻長期以來實行雙重領(lǐng)導體制，在實踐中甚至偏重本級黨委領(lǐng)導，可以預期的是，合署辦公在某種程度上會抵消建構(gòu)中的紀檢監(jiān)察領(lǐng)導體制的實效。為此，加強并深化紀委的垂直領(lǐng)導，形成黨內(nèi)相對獨立的監(jiān)督體系，從而捋順紀檢監(jiān)察領(lǐng)導體制;同時，紀檢監(jiān)察機關(guān)合理安排內(nèi)設(shè)機構(gòu)，厘定工作機制，以應對紀檢監(jiān)察領(lǐng)導體制中存在的結(jié)構(gòu)性問題。

　　本文源自張正州， 江漢大學學報(社會科學版) 發(fā)表時間：2021-07-06

　　關(guān)鍵詞：國家監(jiān)察體制改革;監(jiān)察委;紀檢監(jiān)察;領(lǐng)導體制

　　一、引言

　　國家監(jiān)察體制改革后，新組建的監(jiān)察委作為社會主義國家的專門反腐敗工作機構(gòu)，成為與“一府兩院”在權(quán)力位階上并駕齊驅(qū)的國家監(jiān)察機關(guān)。監(jiān)察權(quán)在整合行政監(jiān)察、預防腐敗、反貪反瀆等項事權(quán)之后，成為由國家權(quán)力機關(guān)派生出的一項全新的國家權(quán)力。為了保障監(jiān)察權(quán)運行的相對獨立，增進國家監(jiān)察實效，監(jiān)察委在業(yè)務上主要接受上級監(jiān)察委的垂直領(lǐng)導。而著眼于提高黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的互動與協(xié)調(diào)，發(fā)揮紀檢監(jiān)察制度的整體合力，在紀檢監(jiān)察體制建構(gòu)上繼續(xù)實行監(jiān)察委與紀委合署辦公，以求生成更為集中也更為有效的權(quán)力運行模式。

　　國家監(jiān)察體制改革遵循一體化的原則整合監(jiān)督權(quán)力，強化監(jiān)督的職能和效果[1]，實現(xiàn)了從行政主導型權(quán)力運行模式向人大主導型權(quán)力運行模式的重大轉(zhuǎn)變[2]，有利于從行政監(jiān)察的 “附屬性同體監(jiān)督”轉(zhuǎn)變?yōu)閲冶O(jiān)察的“獨立性異體監(jiān)督”[3]。追根溯源，議會主導型專門國家監(jiān)督機關(guān)的設(shè)立起始于 1809年《瑞典王國憲法》，目前已成熟定型為議會監(jiān)察專員制度，其實質(zhì)是將議會監(jiān)督權(quán)的一部分作為監(jiān)察權(quán)，交由隸屬于議會的專門機關(guān)來行使，是立法權(quán) “制衡”行政權(quán)和司法權(quán)的一種輔助性設(shè)計，目的是強化議會權(quán)力以與日益擴大的行政權(quán)形成新的權(quán)力結(jié)構(gòu)的均衡[1]。在瑞典，法律賦予了監(jiān)察專員調(diào)查、向有關(guān)部門和議會提出建議、向有權(quán)力的機關(guān)和議會提交報告、提起公訴及其要求有權(quán)處理的機關(guān)做出紀律處分等權(quán)力。與以瑞典為代表的傳統(tǒng)監(jiān)察專員制度不同，比利時聯(lián)邦監(jiān)察專員制度提供了一種充分尊重法治、能夠彌補正式法律救濟機制局限的非裁判主義的救濟管道[4]。概而言之，議會監(jiān)察專員制度是一種新型的法律機制，是對西方傳統(tǒng)的三權(quán)分立模式的一種創(chuàng)新和改造[5]，其實踐所提供的經(jīng)驗在于：由議會設(shè)立專門國家監(jiān)督機關(guān)，強化國家監(jiān)督機關(guān)的獨立性和權(quán)威性，加強監(jiān)督體系內(nèi)部整合[2，5，6]，等等。

　　在國家監(jiān)察體制改革之前，屬于行政機關(guān)序列的監(jiān)察部門與作為黨委工作部門的紀委在領(lǐng)導體制的規(guī)范形態(tài)上都表現(xiàn)為“雙重領(lǐng)導”①，從實踐經(jīng)驗來看，這種“行政監(jiān)察模式”的領(lǐng)導體制在一定程度上存在權(quán)力運轉(zhuǎn)不暢、監(jiān)督效率不高的問題。而合署辦公的制度安排，本身有助于協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)察，從而增進監(jiān)督實效，但也從事實上促成了紀檢監(jiān)察領(lǐng)導體制的結(jié)構(gòu)性緊張。監(jiān)察委組建之后，監(jiān)察委領(lǐng)導體制呈現(xiàn)為“雙重領(lǐng)導，一重監(jiān)督”②，但理論上監(jiān)察委在對本級人大負責、受本級人大監(jiān)督之外，在業(yè)務上主要接受上級監(jiān)察委的垂直領(lǐng)導，本級黨委的領(lǐng)導主要通過政治領(lǐng)導與監(jiān)督、推薦選任干部以及對合署辦公的紀委的領(lǐng)導等方式而得以間接實現(xiàn)，因此實際上確立了垂直領(lǐng)導體制。但從紀委與監(jiān)察委合署辦公上看，新的“國家監(jiān)察模式”的領(lǐng)導體制同樣面臨紀委的雙重領(lǐng)導和監(jiān)察委的垂直領(lǐng)導之間的結(jié)構(gòu)性問題。為此，如何整合紀檢監(jiān)察體制，對建構(gòu)中的紀檢監(jiān)察領(lǐng)導體制進行調(diào)適，進而厘定合署辦公的工作機制，在一定程度上決定了國家監(jiān)察體制改革的整體成效。

　　二、紀檢監(jiān)察領(lǐng)導體制

　　(一)研究現(xiàn)狀

　　紀檢監(jiān)察領(lǐng)導體制不但涉及紀檢監(jiān)察機關(guān)與國家權(quán)力機關(guān)、執(zhí)政黨的外部性關(guān)系，更主要體現(xiàn)為紀檢監(jiān)察體制內(nèi)部的上下級關(guān)系，在很大程度上表現(xiàn)為紀檢監(jiān)察制度的核心環(huán)節(jié)。考察關(guān)于紀檢監(jiān)察領(lǐng)導體制的研究，黨內(nèi)監(jiān)督呈現(xiàn)出黨內(nèi)地位不斷提高、獨立性不斷增強、專業(yè)化職業(yè)化發(fā)展的垂直領(lǐng)導趨勢[7]，基于此而提出上級紀委監(jiān)督考核下級紀委的理論架構(gòu)[8]，主張推動雙重領(lǐng)導體制具體化程序化制度[9];而國家監(jiān)察則朝著解決在社會主義國家如何通過制度建構(gòu)實現(xiàn)廉能統(tǒng)一、在保持國家能力的前提下對公權(quán)力形成有效約束之問題的方向發(fā)展[10]，形成了正確處理監(jiān)察委與同級黨的領(lǐng)導關(guān)系、加強上級監(jiān)察委對下級監(jiān)察委的領(lǐng)導、推進紀檢監(jiān)察一體進程[11]等建議。黨內(nèi)監(jiān)督部門與國家監(jiān)察機關(guān)通過合署辦公整合為統(tǒng)一的紀檢監(jiān)察體制，但黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察權(quán)力來源不同，分屬不同的權(quán)力監(jiān)督序列，雙方的領(lǐng)導體制必然影響合署辦公實效。黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察是互為補充而不是相互替代的關(guān)系，合署辦公通過二者“有分有合”以實現(xiàn)紀檢監(jiān)察職能的深度融合，在實踐中還面臨如何劃分二者之間的權(quán)力界限的問題[12]。

　　合署辦公指的是兩個或多個機構(gòu)由于職能相近或者業(yè)務聯(lián)系密切而在一起辦理公務的現(xiàn)象。從中國現(xiàn)代國家建設(shè)的邏輯上看，協(xié)調(diào)黨政關(guān)系是中國國家治理的重要命題，因此，合署辦公最主要的表現(xiàn)形式是黨政機構(gòu)的合署辦公。黨政機構(gòu)合署辦公即“為了解決兩個不同性質(zhì)、職責的機關(guān)，但在工作對象、工作內(nèi)容有一定相似性的黨政機構(gòu)工作關(guān)系的問題而采取的一種工作方式”[13]，其典型表現(xiàn)就是紀檢監(jiān)察合署辦公。考察關(guān)于紀檢監(jiān)察合署辦公的研究，在內(nèi)容與意義上，認為紀檢監(jiān)察合署辦公涉及紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部不同政治主體之間以及紀檢監(jiān)察機關(guān)與其他權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)之間的互動關(guān)系[14]，由于避免了權(quán)力運行中的功能沖突和相互推諉現(xiàn)象而有助于形成監(jiān)督合力，在合理化中國特色權(quán)力監(jiān)督體系、優(yōu)化監(jiān)督權(quán)配置中的黨政關(guān)系等方面發(fā)揮著重要的作用[13]。在問題與對策上，認為紀檢監(jiān)察合署辦公存在如何處理堅持黨的領(lǐng)導與保障監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權(quán)、如何構(gòu)建紀法銜接的有效機制等問題，為此，可以將改善黨的領(lǐng)導方式與保障監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一起來，紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部通過流程再造建立起集體決策等一系列工作機制[12-14]。

　　(二)歷史演變

　　紀委是黨內(nèi)監(jiān)督工作的責任主體，紀委的領(lǐng)導體制在事實上決定著紀委在執(zhí)政黨的各項活動中的地位，規(guī)定了紀委同執(zhí)政黨的其他組織或部門之間的職能分工以及權(quán)力配置，影響著紀委的運行機制與工作模式[7]。回顧紀委領(lǐng)導體制的歷史演變，可以看出，根據(jù)不同時期的不同情況與所要面對的主要問題，紀委的領(lǐng)導體制適應性地經(jīng)歷了本級黨委領(lǐng)導的單一領(lǐng)導體制和上級紀委與本級黨委共同領(lǐng)導的雙重領(lǐng)導體制的轉(zhuǎn)變，后者按照演變時序又細分為以本級黨委為主、本級黨委與上級紀委并重和深化垂直領(lǐng)導的三個發(fā)展階段。

　　中國共產(chǎn)黨成立后即根據(jù)馬克思主義黨建理論，特別是有關(guān)紀律檢查的經(jīng)典學說的指導，確立紀律檢查制度，建立相對獨立的紀律檢查部門，健全黨內(nèi)監(jiān)督制度，并因應形勢逐步完善紀檢工作的領(lǐng)導體制。新中國成立后，中共中央決定設(shè)立紀委，直接在各級黨委的領(lǐng)導下工作，上下級紀委之間僅保留業(yè)務指導關(guān)系。“文革”期間，紀檢監(jiān)察制度遭到破壞。1977 年，黨的十一大決定恢復設(shè)立紀委，規(guī)定“各級紀律檢查委員會通過本級黨的委員會選舉產(chǎn)生，并受本級黨委的領(lǐng)導”，從而確立了紀委的“單一領(lǐng)導體制”。1980年，中共中央批轉(zhuǎn)中紀委《關(guān)于改變省、市、自治區(qū)及以下各級黨委及紀委領(lǐng)導關(guān)系的請示報告》，規(guī)定各級紀委接受本級黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導，但以本級黨委領(lǐng)導為主。1982 年，黨的十二大對“雙重領(lǐng)導體制”規(guī)定做了進一步修改，取消了“本級黨委發(fā)揮關(guān)鍵領(lǐng)導作用”規(guī)定，堅持“雙重領(lǐng)導”，從而確立了紀委的“雙重領(lǐng)導體制”;同時確立了紀檢派駐制，規(guī)定“黨的中央紀律檢查委員會根據(jù)工作需要，可以向中央一級黨和國家機關(guān)派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員”。面對“雙重領(lǐng)導”管得著看不見的問題，又建立向地方和部門派出巡視組的巡視制度。2001 年，十五屆六中全會進一步作出紀委對派出機構(gòu)實行統(tǒng)一管理的決定，將派駐工作由雙重領(lǐng)導改為垂直領(lǐng)導。十八屆三中全會提出加強上級紀委對監(jiān)督工作的領(lǐng)導，紀委領(lǐng)導體制開始朝向深化垂直領(lǐng)導發(fā)展。

　　作為執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督工作的“同胞”，行政監(jiān)察制度始于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的解放區(qū)地方政府[10]。1949年，中國人民政治協(xié)商會議通過《中央人民政府組織法》，規(guī)定政務院下設(shè)人民監(jiān)察委員會，負責監(jiān)察政府機關(guān)和公務人員是否履行其職責。1954年，第一屆全國人大一次會議通過《國務院組織法》，監(jiān)察部位列國務院部委序列。1957 年整風運動和“反右派斗爭”開始后，監(jiān)察部開始遭受沖擊。1959 年第二屆全國人大一次會議決定撤銷監(jiān)察部，行政監(jiān)察體制融合于執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督體制。改革開放后，隨著執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督制度的恢復與發(fā)展，行政監(jiān)察制度也相應地恢復發(fā)展起來。1986年第六屆全國人大常委會通過《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部的決定》，規(guī)定“為了恢復并確立國家行政監(jiān)察體制，加強國家監(jiān)察工作，設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部”。監(jiān)察部負責行政監(jiān)督，在國務院領(lǐng)導下辦公，縣級以上的地方各級行政監(jiān)察部門同時受本級行政首長和上級監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導。然而，由于沒有對黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督范圍做出明確清晰界定，紀委和行政監(jiān)察部門的監(jiān)督對象和監(jiān)督范圍出現(xiàn)交叉重合，影響了監(jiān)督實效。1993 年，中央紀委、監(jiān)察部開始合署辦公，實行“一套工作機構(gòu)、履行黨的紀律檢查和行政監(jiān)督兩項職能”的體制。隨著紀委領(lǐng)導體制發(fā)生轉(zhuǎn)變，行政監(jiān)察的領(lǐng)導體制也相應進行了優(yōu)化，但合署辦公的制度安排難免帶來紀檢監(jiān)察領(lǐng)導體制的結(jié)構(gòu)性緊張，從而影響了紀檢監(jiān)察體制的整體監(jiān)督實效。

　　(三)結(jié)構(gòu)性問題

　　1. 行政監(jiān)察模式。由于缺乏具體措施以及程序保障等制度設(shè)置上的疏闕，無論是紀委還是行政監(jiān)察部門的“雙重領(lǐng)導體制”都沒能真正落實，黨內(nèi)監(jiān)督主要還是以本級黨委領(lǐng)導為主，行政監(jiān)督也存在類似問題。同時，由于諸多深層次掣肘因素的存在，紀檢監(jiān)察體制不同程度地表現(xiàn)出運轉(zhuǎn)不暢、實效不佳等問題。比較典型的情況是，一些地區(qū)和部門黨委凌駕于紀委之上，紀委唯本級黨委主要負責人馬首是瞻，造成黨內(nèi)監(jiān)督“上級太遠，本級太難，下級太軟”的弊端[15]。更為嚴重的是，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，原來的紀檢監(jiān)察體制囊括了黨內(nèi)監(jiān)督部門、行政監(jiān)察部門、預防腐敗局、人民檢察院貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門，整體顯得分散龐雜，已不能適應紀檢監(jiān)察形勢發(fā)展，滿足黨政監(jiān)督要求，集中充分發(fā)揮監(jiān)督作用，因而迫切需要改革。

　　面對紀委“雙重領(lǐng)導體制”的實踐困境，十八屆三中全會提出“推動黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導;查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導為主，線索處理和案件查辦在向本級黨委報告的同時必須向上級紀委報告;各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。由此不僅落實了雙重領(lǐng)導，更強化了垂直監(jiān)督，將紀委的事權(quán)、人權(quán)等核心權(quán)力實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)“上提”，使監(jiān)督機關(guān)的端口不斷前移，監(jiān)督主體實現(xiàn)監(jiān)督功能的獨立性得到增強[15]。十八屆六中全會審議通過《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，再次深化黨內(nèi)監(jiān)督體制改革，列出監(jiān)督權(quán)力清單，保證雙重領(lǐng)導的落地和垂直領(lǐng)導的實現(xiàn)。而從反腐實踐來看，自黨的十八大以來，“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”成為反腐敗斗爭的重要原則，持續(xù)高效的高壓反腐態(tài)勢在一定程度上遏制了腐敗蔓延的趨勢，反腐運動取得了階段性成果，客觀上要求建立健全相關(guān)制度予以保障和鞏固，更加深入的反腐敗斗爭也需要制度創(chuàng)新予以推進和強化。這樣，在腐敗得到有效遏制的前提下，進行制度性變革、尋求治本之策、構(gòu)筑“不能腐”的制度體系成為決策的重點[16]。

　　2. 國家監(jiān)察模式。監(jiān)察委的組建意在聚合資源、集中力量實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，從而保證國家監(jiān)察權(quán)行使的針對性和有效性，而監(jiān)察委的垂直領(lǐng)導體制則力圖確保國家監(jiān)察權(quán)行使的相對獨立性。監(jiān)察委與紀委合署辦公的具體安排是“一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱、履行兩種職能”，在“兩委”完全融合之下，從機構(gòu)角度看，這個機構(gòu)既是執(zhí)政黨的紀委，同時又是社會主義國家的監(jiān)察委;從個體角度看，在該機構(gòu)中工作的每一個人，自主要負責人開始，都同時擁有了雙重身份，既是執(zhí)政黨的紀檢干部，同時又是國家監(jiān)察工作人員。這樣來看，能否實現(xiàn)有效監(jiān)督的全覆蓋，不僅取決于國家監(jiān)察體制的改革，還取決于黨內(nèi)監(jiān)督體制的改革，以及司法體制的改革，特別是在“兩委”合署辦公的情況下，國家監(jiān)察的有效性就必然受到黨內(nèi)監(jiān)督有效性的制約[17]。然而，紀委的黨內(nèi)執(zhí)紀工作卻長期以來實行雙重領(lǐng)導體制，在實踐中甚至偏重本級黨委領(lǐng)導，可以預期的是，合署辦公在某種程度上會抵消建構(gòu)中的監(jiān)察委垂直領(lǐng)導體制的實效。

　　黨章規(guī)定紀委受本級黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導，但缺乏具體措施和程序保障，使得上級紀委的垂直領(lǐng)導難以落地，以致造成反腐敗斗爭深入開展的制度性障礙，成為制約紀檢工作成效的深層次問題。與此同時，由于雙重領(lǐng)導體制的制約、權(quán)力運行機制的不完善、工作方式方法不足、監(jiān)督制度不健全等，紀委對于本級黨委權(quán)力行使監(jiān)督也難以實現(xiàn)。為此，在國家監(jiān)察體制改革之前，深化黨內(nèi)監(jiān)督工作已經(jīng)先行展開，主要是“突出主要業(yè)務和加強上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導”，表現(xiàn)出了在“以雙為主”基礎(chǔ)上推行“條塊分割、以條為主”的紀委雙重領(lǐng)導體制改革之走向。[8]然而，本級黨委是本級黨政工作的領(lǐng)導核心，紀委又不能脫離本級黨委的領(lǐng)導，監(jiān)察委也應該接受本級黨委的領(lǐng)導，因此，在紀委的雙重領(lǐng)導體制與監(jiān)察委的垂直領(lǐng)導體制之間存在一定結(jié)構(gòu)性緊張，而在新的紀檢監(jiān)察體制之中如何實現(xiàn)執(zhí)政黨的領(lǐng)導也是一大問題，要求紀檢監(jiān)察領(lǐng)導體制進行相應調(diào)適。

　　三、國家監(jiān)察體制改革中的領(lǐng)導體制建構(gòu)

　　(一)國家監(jiān)察體制改革的背景與愿景

　　黨內(nèi)監(jiān)督體制改革的目的，在于破除反腐敗斗爭深入開展的體制障礙，解決制約紀檢工作成效的深層次問題。[9]而隨著黨內(nèi)監(jiān)督體制改革的深化，為了更有效集中反腐力量，合理配置反腐資源，從而補上原紀檢監(jiān)察體制的疏漏，根除其積弊，國家監(jiān)察體制改革也開始進入政治議程，強調(diào)優(yōu)化國家監(jiān)察權(quán)力體系，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務員的國家監(jiān)察體制。2016年，北京、山西、浙江開展國家監(jiān)察體制改革試點工作，設(shè)立各級監(jiān)察委。之后基于試點工作經(jīng)驗，黨的十九大決定深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，與同級紀委合署辦公，以求實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。2018 年 3 月，全國人大審議通過《憲法修正案》和《監(jiān)察法》，賦予監(jiān)察委員會以正式的憲法地位，規(guī)定監(jiān)察委由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生，并對其負責，接受其監(jiān)督，與紀委“合署辦公”。

　　毫無疑問，國家監(jiān)察體制改革是近年來政治領(lǐng)域展開的一項重大改革，旨在完善執(zhí)政黨和社會主義國家的監(jiān)督制度。可以說，國家監(jiān)察體制改革既重新配置了國家權(quán)力，形成新的民主結(jié)構(gòu)，又重構(gòu)了國家反腐敗體制，織就了一張幾乎覆蓋所有公職人員的大網(wǎng)[18]。就其本質(zhì)而言，國家監(jiān)察制度改革是在現(xiàn)有“分散式反腐模式”基礎(chǔ)上進行的變革與重組，是“破”與 “立”的有機結(jié)合，是執(zhí)政黨通過國家監(jiān)察委員會預防和懲治腐敗亂象、實現(xiàn)形式的創(chuàng)新和國家權(quán)力配置的進一步優(yōu)化。[16]就其目標而言，深化國家監(jiān)察體制改革的根本目的，是加強執(zhí)政黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導，整合反腐敗資源力量，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關(guān)監(jiān)督、執(zhí)政黨的紀律檢查和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[19]。因此，國家監(jiān)察體制改革試圖實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的統(tǒng)一，強調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察“一體兩面”的辯證關(guān)系，在實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋的同時，建立國家監(jiān)察機構(gòu)，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，真正把公權(quán)力關(guān)進制度籠子，推進中國特色治理體系的形成和完善。概而言之，國家監(jiān)察體制改革是依規(guī)治黨與依法治國、黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督、執(zhí)政黨的紀律檢查與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一的重大組織和制度創(chuàng)新，是確立中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉[20]。

　　(二)建構(gòu)中的紀檢監(jiān)察領(lǐng)導體制

　　監(jiān)察委的組建是國家監(jiān)察體制改革的主要內(nèi)容。首先，整合行政監(jiān)察，預防腐敗和檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等權(quán)力新設(shè)國家監(jiān)察權(quán)，試圖解決行政監(jiān)察范圍過窄、反腐敗力量分散等問題，實現(xiàn)由監(jiān)督“狹義政府”到監(jiān)督“廣義政府”的轉(zhuǎn)變[21]。其次，監(jiān)察委與本級紀委合署辦公，整合雙方機構(gòu)、職能和人員，實行“一套工作機構(gòu)、履行黨的紀律檢查和國家監(jiān)察兩項職能”。同時，監(jiān)察委不設(shè)黨組，主任、副主任分別由本級紀委書記、副書記兼任。紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公，能夠有效破解反腐敗資源力量分散、體制運行不暢等困境，實現(xiàn)反腐敗決策指揮體系、反腐敗資源力量和反腐敗手段措施更加集中統(tǒng)一，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督邏輯和國家監(jiān)督邏輯有效的融合和互補[20]。因此，監(jiān)察委實質(zhì)上就是國家反腐敗工作專門機構(gòu)，和執(zhí)政黨的專責紀律檢查工作的紀委合署辦公，在整體意義上代表執(zhí)政黨和社會主義國家行使監(jiān)督權(quán)力，就其屬性而言，不是典型的行政機關(guān)、司法機關(guān)，而是混合了一定行政、司法性質(zhì)的政治機關(guān)。

　　《監(jiān)察法》實際上在規(guī)范意義上明確了監(jiān)察委的垂直領(lǐng)導體制。從法理上看，還存在執(zhí)政黨對監(jiān)察委的間接領(lǐng)導和監(jiān)督關(guān)系，以及人大對其產(chǎn)生的監(jiān)察委的監(jiān)督關(guān)系。首先，《監(jiān)察法》明確了監(jiān)察委與人大的關(guān)系：國家監(jiān)察委由全國人民代表大會產(chǎn)生，對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監(jiān)督;縣級以上地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受其監(jiān)督。其次，《監(jiān)察法》也明確了國家監(jiān)察體制的基本架構(gòu)和監(jiān)察委的領(lǐng)導體制：中華人民共和國監(jiān)察委員會是最高國家監(jiān)察機關(guān);省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會;各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān);國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導下級監(jiān)察委員會的工作。最后，《監(jiān)察法》還明確了監(jiān)察委員會獨立行使監(jiān)察權(quán)的原則：監(jiān)察機關(guān)依法獨立行使監(jiān)察權(quán)，任何組織和個人不得拒絕、阻礙或者干涉監(jiān)察人員依法執(zhí)行職務，不得對其打擊報復;監(jiān)察機關(guān)在工作中需要有關(guān)機關(guān)和單位協(xié)助的，其應當根據(jù)監(jiān)察機關(guān)的要求，在職權(quán)范圍內(nèi)依法予以協(xié)助。

　　概而言之，《憲法修正案》和《監(jiān)察法》從法律上鞏固了國家監(jiān)察體制改革的成果，在全國范圍內(nèi)確立起國家監(jiān)察機關(guān)的組織體系，形塑出紀檢監(jiān)察體制的基本輪廓。而從實踐經(jīng)驗來看，國家監(jiān)察體制改革的愿景也基本得到實現(xiàn)，不但有利于堅持標本兼治、鞏固擴大反腐敗斗爭成果，而且實現(xiàn)了對公權(quán)力監(jiān)督和反腐敗的全覆蓋、無死角，推進了執(zhí)政黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導。另一方面，在規(guī)范與實踐的雙重約束下，紀檢監(jiān)察領(lǐng)導體制仍然處于建構(gòu)與調(diào)適之中，面臨具體化、程序化、制度化的問題。

　　四、紀檢監(jiān)察領(lǐng)導體制的調(diào)適

　　(一)紀檢監(jiān)察體制的整合

　　追根溯源，國家監(jiān)察體制改革前的行政監(jiān)察部門與黨內(nèi)監(jiān)督部門，在性質(zhì)、權(quán)力來源、功能、對象上都有著明顯區(qū)別。比如，從功能來看，行政監(jiān)察的主要職責在于保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設(shè)，改善行政管理，提高行政效能，而黨的紀檢部門的主要任務則在于維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線方針政策和決議的執(zhí)行情況、協(xié)助黨的委員會加強黨風建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作;從對象來看，各級行政監(jiān)察機關(guān)主要負責對本級人民政府各部門及其公務員、本級人民政府各部門任命的其他人員、下一級人民政府及其領(lǐng)導人員實施監(jiān)察，而黨的紀檢部門主要對全體黨員和黨的各級組織實施監(jiān)督，重要對象是黨的各級領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部，特別是各級領(lǐng)導班子主要負責人[13]。此外，兩者在權(quán)力位階③與領(lǐng)導體制上也有較大差異，加劇了原合署辦公的行政監(jiān)察部門與黨內(nèi)監(jiān)督部門的整合問題。

　　國家監(jiān)察體制改革的主要成就在于組建監(jiān)察委進而完成紀檢監(jiān)察體制的整合。監(jiān)察委在功能定位上屬于國家專門的反腐敗機構(gòu)，在對象指向上實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，在權(quán)力位階上得以與同級紀委實現(xiàn)相對平衡，從而大大擴展了原行政監(jiān)察部門的權(quán)威與職能，為新的紀檢監(jiān)察體制的深度整合帶來契機，而合署辦公的制度安排則為新的紀檢監(jiān)察體制的深度整合提供了空間。監(jiān)察委與紀委繼續(xù)實行合署辦公，是對紀檢監(jiān)察機關(guān)職能的集群化改革，是將兩者各項職能相似的科室和人員在空間上集聚、在履職上耦合，局部實現(xiàn)分工優(yōu)化、整體實現(xiàn)持續(xù)優(yōu)勢的紀檢監(jiān)察組織形式[11]。在職能歸總進而分工優(yōu)化的基礎(chǔ)上，可以對紀委與監(jiān)察委的領(lǐng)導體制做進一步深化整合，完善紀委的“雙重領(lǐng)導”體制，加強并深化垂直領(lǐng)導，形成黨內(nèi)相對獨立的監(jiān)督體系，以平衡監(jiān)察委的垂直領(lǐng)導體制，從而捋順紀檢監(jiān)察領(lǐng)導體制，生成系統(tǒng)化的紀檢監(jiān)察體制。

　　(二)執(zhí)政黨的領(lǐng)導及其實現(xiàn)

　　中國共產(chǎn)黨是社會主義國家各項事業(yè)的領(lǐng)導集團，就執(zhí)政黨和國家(以及社會)之間的關(guān)系而言，可以簡稱為“黨領(lǐng)導下的國家體制”[17]。無論從實踐還是從法理上看，紀檢監(jiān)察機關(guān)都應接受執(zhí)政黨的領(lǐng)導和監(jiān)督，只有在執(zhí)政黨的領(lǐng)導和監(jiān)督之下，紀檢監(jiān)察工作才能獲得合法性和有效性。從實踐上看，中國政治體系的特點決定了中國的反腐敗體系是以政黨為領(lǐng)導的，并以政黨為行動中心展開的[22]，反腐取得成效在客觀上要求執(zhí)政黨的領(lǐng)導和監(jiān)督。從法理上看，執(zhí)政黨對監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導是執(zhí)政黨對人民民主專政國家政權(quán)進行領(lǐng)導的組成部分，是監(jiān)察機關(guān)依法獨立公正行使監(jiān)察權(quán)的政治保證[11]，監(jiān)察委作為執(zhí)政黨領(lǐng)導下的反腐敗工作機構(gòu)，理應接受本級黨委的領(lǐng)導和監(jiān)督。然而，紀檢監(jiān)察機關(guān)作為專司監(jiān)督的職能部門，在監(jiān)督實效的追求下，又需要保持一定獨立性。堅持執(zhí)政黨的領(lǐng)導和保障監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權(quán)之間的統(tǒng)一體現(xiàn)在：在多重領(lǐng)導體制中監(jiān)察委的職權(quán)獨立和人事獨立都是相對的，是在改善執(zhí)政黨對監(jiān)察委的整體事項和宏觀方向的政治領(lǐng)導和對監(jiān)察委組成人員的組織領(lǐng)導的前提下，保障監(jiān)察委個案處理與內(nèi)部人事任免的自主性[14]。

　　在合署辦公的制度安排下，國家監(jiān)察的有效性必然受到黨內(nèi)監(jiān)督有效性的制約。如果說執(zhí)政黨對監(jiān)察委主要是間接領(lǐng)導，那么，紀檢監(jiān)察領(lǐng)導體制的關(guān)鍵節(jié)點就在于紀委如何接受本級黨委的直接領(lǐng)導。按照黨章規(guī)定，紀委是黨內(nèi)監(jiān)督專責機關(guān)，協(xié)助本級黨委推進全面從嚴治黨、加強黨風建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，職責是監(jiān)督、執(zhí)紀、問責。基于此，紀委可以按照職能劃分接受本級黨委領(lǐng)導：屬于“監(jiān)督職責”范圍內(nèi)的事項，應以上級紀委領(lǐng)導為主;屬于黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作范圍內(nèi)的事項，應以本級黨委領(lǐng)導為主。除此之外，上級紀委作為協(xié)助黨委開展黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的上級機關(guān)，其職權(quán)不能僅局限于對下級紀委的領(lǐng)導，還應包括對下級黨委的黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的指導。因此，在黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作方面，不僅是下級紀委應向上級紀委報告工作，下級黨委(黨組)更應該定期向上級紀委報告工作。[23]這樣，紀委接受本級黨委領(lǐng)導的問題就可落到實處，相對而言，也便能夠確保紀委的垂直領(lǐng)導獨立有效。

　　(三)合署辦公的工作機制

　　從根本上看，執(zhí)政黨的領(lǐng)導主要是政治領(lǐng)導，在于對政治局面與方向的整體把控，一般通過干部選任得以實現(xiàn)，同時也體現(xiàn)在執(zhí)政黨對國家機關(guān)履行職能的監(jiān)督和指導之上。紀委與監(jiān)察委合署辦公便于同級黨委以執(zhí)政黨的紀檢機關(guān)為中介加強對監(jiān)察委員會的業(yè)務指導和工作監(jiān)督，也便于在合署辦公的制度框架下協(xié)調(diào)紀委與監(jiān)察委員會在執(zhí)政黨的統(tǒng)一領(lǐng)導下開展反腐敗工作，是將執(zhí)政黨的反腐敗意志貫徹落實為國家反腐敗機構(gòu)的反腐敗行動的重要舉措，有助于提升腐敗治理體系的整體效能。具體而言，合署辦公通過密切執(zhí)政黨的紀檢機關(guān)與國家的監(jiān)察機關(guān)的業(yè)務聯(lián)系，加強紀檢監(jiān)察工作人員的相互融合，拉近黨內(nèi)反腐敗機構(gòu)與國家反腐敗機構(gòu)之間的距離，從而打破了執(zhí)政黨和國家的反腐敗機構(gòu)之間的組織界限，整合了原本分散的反腐敗力量資源，降低了紀委與監(jiān)察委之間的協(xié)調(diào)與溝通成本[24]。

　　紀委與監(jiān)察委合署辦公之后，紀檢監(jiān)察機關(guān)履行紀律檢查和國家監(jiān)察職能，為保障紀檢監(jiān)察機關(guān)行使職能的統(tǒng)一性與有效性，應按職能分工合理構(gòu)建內(nèi)設(shè)機構(gòu)，并建立起內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間相互銜接、有序協(xié)調(diào)的有機聯(lián)系。在基本工作機制上，“‘監(jiān)察委’實行民主集中制，根據(jù) ‘紀委’與‘監(jiān)察委’合署辦公體制，監(jiān)察委委務會與紀委常委會議合并召開，一般不單獨召開。凡屬應當由監(jiān)察委員會討論和決定的重要事項，必須由集體討論研究決定”。[25]由此，在紀檢監(jiān)察機關(guān)堅持集體決策原則的前提下，按職能分工將紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)劃分為執(zhí)紀監(jiān)督、執(zhí)紀審查、案件審理、依法調(diào)查等明確分工的職能部門，同時根據(jù)不同案件的法定程序，構(gòu)設(shè)這些職能部門之間的工作機制。紀檢監(jiān)察機關(guān)優(yōu)化職能分工、合理安排內(nèi)設(shè)機構(gòu)，通過不同的工作機制分別對接上級紀檢監(jiān)察機關(guān)和本級黨委，從而激活垂直領(lǐng)導體制，落實紀檢監(jiān)察機關(guān)面向本級黨委領(lǐng)導的責任事項，解決紀檢監(jiān)察領(lǐng)導體制中存在的結(jié)構(gòu)性問題。

　　五、余論

　　國家監(jiān)察體制改革是近年來政治領(lǐng)域展開的一項重大改革，其中國家監(jiān)察機關(guān)的新設(shè)以及監(jiān)察權(quán)的創(chuàng)制，反映出執(zhí)政黨和社會主義國家優(yōu)化監(jiān)督制度體系、完善監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)的愿景與要求。監(jiān)察委與紀委合署辦公既是國家監(jiān)察體制改革的重要制度安排，又是對原紀檢監(jiān)察合署辦公體制的繼承與發(fā)展，有利于整合監(jiān)督力量，盤活監(jiān)督資源，提高監(jiān)督實效，從而保障和實現(xiàn)執(zhí)政黨對反腐敗工作的領(lǐng)導。然而，合署辦公的制度安排在很大程度上促成了紀檢監(jiān)察領(lǐng)導體制的結(jié)構(gòu)性緊張，新的紀檢監(jiān)察體制同樣面臨紀委的雙重領(lǐng)導和監(jiān)察委的垂直領(lǐng)導之間的結(jié)構(gòu)性問題。毋庸諱言，在合署辦公下，國家監(jiān)察的有效性必然受到黨內(nèi)監(jiān)督有效性的制約。

　　為此，可以對紀委與監(jiān)察委的領(lǐng)導體制做進一步深化整合，加強并深化紀委的垂直領(lǐng)導，形成黨內(nèi)相對獨立的監(jiān)督體系，同時，明確紀委面向本級黨委領(lǐng)導的責任事項，以保障監(jiān)察委依法獨立行使監(jiān)察權(quán)。而在紀檢監(jiān)察實務中，紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間建立起銜接協(xié)調(diào)的有機聯(lián)系，按職能分工健全工作機制，對于激活紀檢監(jiān)察垂直領(lǐng)導體制及化解其中存在的結(jié)構(gòu)性緊張至關(guān)重要。此外，紀檢監(jiān)察機關(guān)也要積極發(fā)揮合署辦公優(yōu)勢，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督，生成系統(tǒng)化的紀檢監(jiān)察體制，從而有效貫通黨內(nèi)監(jiān)督、國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督，把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。