雙重權威弱化、規(guī)則失序與村集體糾紛治理

　　摘 要 農村集體機動地承包費糾紛日益凸顯并引發(fā)關注，以柳村村集體和村民間的機動地承包費糾紛為例，探討村級糾紛的原因和治理路徑。村干部和村民首先圍繞承包費征收進行情境建構和話語權爭奪，村民依據情理邏輯建構出利益受損者和邊緣地位的弱者形象以謀求拒繳承包費的合理性，村干部則調用法理話語展開博弈，但權威弱化的村干部話語無法產生規(guī)范性力量，難以對鄉(xiāng)村規(guī)則秩序進行界定，致使村內主導性規(guī)則缺失和糾紛擴大化。雖尋求外部法治權威支持，但法律權威弱化導致村集體合法主張難以實現(xiàn)，這在加劇糾紛累積和規(guī)則混亂的同時，更制約著鄉(xiāng)村法治建設進程。雙重權威弱化和規(guī)則間等級失序構成村集體糾紛解決的主要阻礙，在鄉(xiāng)村社會轉型背景下，村集體糾紛應通過重建等級化的鄉(xiāng)村規(guī)則秩序體系，由外而內、從后果到行動地建立起法治權威加以解決。

　　黃政; 黃家亮， 蘭州學刊 發(fā)表時間：2021-08-27

　　關鍵詞 機動地承包費;雙重權威弱化;規(guī)則失序;糾紛治理

　　秩序與穩(wěn)定是農村發(fā)展的基礎，但伴隨鄉(xiāng)村社會轉型，各種矛盾糾紛不斷興起①。尤其在土地政策調整、土地價值上升、人口變動等多重因素作用下，農村土地糾紛日漸增多，已然成為鄉(xiāng)村主要糾紛類型和農民維權抗爭活動的焦點②。土地糾紛類型主要有土地轉讓糾紛、土地使用權糾紛、土地承包糾紛等，集體機動地承包費糾紛是眾多土地糾紛中的一種。在開展二輪土地承包時，為應對人口增長、征地、籌集集體經費等事項，部分村集體留下一定數(shù)量的機動地，村集體發(fā)包土地并收取承包費，村民承包土地并上繳承包費，因機動地的“發(fā)包—承包”在村集體和村民間形成正式契約關系。但承包費征收成為村集體面臨的難題，多有村民因不繳納承包費而與村集體產生糾紛。相較于其他類型土地糾紛，機動地承包費糾紛具有獨特之處：第一，在糾紛主體上，承包費糾紛發(fā)生在農民個體和作為農民集合體的村民組織之間，村集體由村民直接選舉產生進行自我管理、自我教育、自我服務，同時村集體作為機動地的發(fā)包方是唯一的，而涉及到承包土地的村民眾多。第二，在糾紛范圍上，土地集體所有的制度安排在明確土地所有權歸屬村集體的同時也衍生出集體財產均分、人人有份的成員權原則①，產權的模糊既導致村集體和村民對土地權益認知產生分歧，又牽涉到未承包機動地的村民，利益間接受到損害，使糾紛實踐更具復雜性。第三，在糾紛演進上，村干部和村民內嵌到既有血緣和地緣關系網絡中，使得雙方圍繞承包費的互動基于農村場域中既有的社會文化、制度展開，具有顯著的鄉(xiāng)土特色。村干部作為政府代理人和村民當家人，卻在面對涉及自身利益的糾紛時束手無策，呈現(xiàn)出治權弱化特征②。那么，為何村集體機動地承包費糾紛在既有治理框架下愈演愈烈?實現(xiàn)糾紛化解的路徑是什么?力圖通過研究以上問題，為化解土地承包費糾紛、實現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理探尋出路。

　　一、禮治與法治：鄉(xiāng)村糾紛解決機制研究

　　如何有效化解糾紛考驗著基層治理能力，在漫長的治理實踐中鄉(xiāng)村主要形成兩種糾紛化解模式：一是以調解為主要內容的非正式途徑，基于鄉(xiāng)村傳統(tǒng)與地方性知識，依靠民間權威貫徹并實施;二是以訴訟為主體的正式途徑，依靠外部的、制度化的國家司法機構和現(xiàn)代的法律文本③。村莊是由血緣、地緣關系構成的熟人社會，農民普遍認為打官司是可恥的事情，是教化不夠的表現(xiàn)，避免將彼此關系推向極端，避免家內、不同家庭和家族間的糾紛擴大化④，因此在農村很多糾紛并非依靠制度性資源，而是通過調解的方式將問題在村莊內部解決，將矛盾化解在基層⑤。調解遵循結果導向，目的在于定紛止爭，恢復被破壞的鄉(xiāng)土社會秩序，不拘泥于是否準確認定法律事實、是否厘清法定利益邊界和是否執(zhí)行法定程序，⑥在“全息”邏輯下，通過情理規(guī)勸等策略達致“合意”的解決方案⑦。而調解效用發(fā)揮有賴于如下要素：一是調解的權威主體，主要是村中有威信的老人或村組干部;二是基于熟悉社會所形成的有制約作用的輿論氛圍;三是村民共同認同的道德規(guī)范體系⑧。在具體調解實踐中，調解目標設定、調解人角色定位、權威與道德等都會對結果產生重要影響⑨，使結果呈現(xiàn)出差異化。

　　但當前調解效用發(fā)揮受到鄉(xiāng)村社會轉型的沖擊，化解糾紛效力不斷弱化：一方面隨著人口流動的增加，農民個體化不斷凸顯，村落中人際交往、相互間的依賴性逐步減弱，熟人社會的輿論無法左右農民的生存境況，傳統(tǒng)難以提供契合市場經濟的經驗，禮治秩序開始失效①;另一方面村莊原有的民間權威被打破，村莊長老權威不斷衰弱，村干部權威也隨著村莊共同體瓦解與自身謀利化色彩加重而受到削弱，導致村莊公共權威的虛無化，調解的有效性難以保證②。隨著調解賴以依存的權威人物、社會氛圍和規(guī)范體系悄然改變，最終導致在日益陌生化、異質化和高度流動性的村莊中，村落社會自生的權威和秩序愈發(fā)衰微，難以有效應對村莊中“積習性”的越軌者③。

　　在調解效力式微的同時法律異軍突起，地位不斷彰顯，在各種糾紛解決機制中占據著近乎排他性的地位④。20 世紀 80 年代以來，國家將法律作為調整社會關系、重塑一統(tǒng)的鄉(xiāng)村秩序體系的重要手段，賦賦予其最高合法性。雖然國家通過一系列舉措努力將法律送入鄉(xiāng)村社會，法律的影響力確實在不斷擴大，但在鄉(xiāng)村的實施并非一帆風順，受到諸多因素制約：一是法律知識與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)習俗存在出入，面臨地方適應的困境，當前法律條文雖然在不斷增多，涵蓋內容愈發(fā)廣泛，但村民仍在為一起糾紛不能獲得公正的判決而鳴冤叫屈;二是與調解相比，訴訟存在著收費昂貴、程序復雜、耗時久、執(zhí)行困難等弊端，導致農民對訴訟方式避之不及;三是法律并不能全然高效地應對鄉(xiāng)村紛繁復雜的糾紛，在糾紛解決中往往會產生次生糾紛、偏離意圖和潛伏社會風險等意外效應，使結果更具不確定性⑤。這就使得在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理秩序瓦解，調解效力式微的同時，現(xiàn)代法治卻未能實現(xiàn)對鄉(xiāng)村秩序的全面主導，導致鄉(xiāng)村一方面缺乏自上而下的正式權威，另一方面又缺乏自下而上的民間權威，糾紛得不到及時有效地解決⑥。在此情況下依靠暴力解決糾紛現(xiàn)象愈發(fā)增多，人們借助暴力手段來實現(xiàn)自身訴求，原本處于邊緣位置的混混借機崛起，成為影響鄉(xiāng)村秩序的重要力量⑦，這更加劇鄉(xiāng)村秩序的混亂。

　　綜上，學者們呈現(xiàn)出不同糾紛解決方式的效用及其演變機制，為認識、應對農村糾紛大有裨益，但也存在可推進之處：一是在糾紛主體上，大多關注個體與個體間的糾紛，對村集體和村民間的糾紛關注較少;二是在關注內容上，大多研究者關注的糾紛尚未真正進入法律的審判、執(zhí)行程序，這就使得法律的過程并不完整，難以全面展現(xiàn)地方性規(guī)則和法律規(guī)則之間的互動全貌，難以對各種糾紛解決方式的效力進行全面分析。有鑒于此，筆者對位于華北 M 鎮(zhèn)柳村的機動地承包費糾紛案例進行考察。1999 年柳村開展二輪土地承包時留下 845 畝左右的機動地并由村集體發(fā)包。但機動地逐漸成為矛盾的集中地，自 2010 年起越來越多的村民不愿繳納承包費⑧，村干部難以通過自身力量完成承包費的征收工作。在多次討要無果后，2010 年、2015 年村集體先后兩次將 6 名、12 名村民訴至法院并勝訴，在村民不履行生效判決文書的情況下，村集體又先后兩次向法院申請執(zhí)行，但訴訟并未起到預期效果，不繳納費用的村民越來越多，面對征收的巨大困難，2015 年起村集體停止向本村村民征收承包費，下述分析均建立于該案例基礎上。

　　二、禮治權威弱化、規(guī)則失序與糾紛擴大化

　　機動地承包費糾紛在擴大化期間，核心是村干部和村民之間就繳費與否展開博弈，而后是在輿論基礎上的信息擴散并產生村民的集體行為。孫立平、郭于華在考察華北一鎮(zhèn)訂購糧征收中發(fā)現(xiàn)，在存在博弈的情境中，不同主體會通過情境建構來爭奪情境中的主動權，以獲得相對于對手的優(yōu)勢地位①。在柳村村民和村干部之間，同樣圍繞著承包費的繳納存在著情境建構和話語權爭奪，具體博弈則是情理和法理的碰撞過程。對村民來說，與村集體簽訂了機動地承包合同并發(fā)生實際承包行為，不繳納承包費在法律上站不住腳，因此避開法律從情理角度展開道德建構。

　　一是依據人地矛盾建構起利益受損者形象。柳村二輪分地時每位村民分得 1.47 畝土地，村莊統(tǒng)一規(guī)定實行“生不增、死不減”的土地政策。但當前村內人口變動頻繁，根據課題組成員估計，村內家庭成員身份發(fā)生變動的比例高達 96%，其中家庭人口凈增加和凈減少的比重分別為 67%和 21%②。村民作為集體成員，土地集體所有制賦予村莊內部每個合法成員以平等地擁有村莊土地的權利，按照集體成員權的要求，土地要隨著人員變動進行分配③，但在當前土地制度安排下，一部分村民的土地權益注定無法實現(xiàn)。但較高的土地經濟效益使得農民對土地普遍珍視，20 世紀 90 年代中期，柳村從毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進苗木種植技術，現(xiàn)已培育為村莊的主導產業(yè)，全村苗木種植面積達到 7000 多畝，占村莊總耕地面積的 90% 以上。苗木種植平均每畝地年收入在 5000 元左右，若是好的年景，一畝地年收入甚至可以超過萬元，與此同時土地出租價格在 1000 元/畝·年左右。在較高的土地收益驅動下人地矛盾問題愈發(fā)凸顯，村民對土地狀況不滿，希望調地的呼聲此起彼伏。原本留下機動地的目的之一就是應對村中人口變動，但在農村普遍缺乏集體經濟的情況下，機動地所產生的承包費收入成為村集體的經濟支撐，因此將機動地進行分配無疑是斷了村集體的收入來源。同時全盤調整土地無疑是大動作，稍有不慎就會引發(fā)矛盾，對村集體而言，在既有政策允許的情況下，保持現(xiàn)有土地格局無疑是最好的選擇。但日漸突出的人地矛盾也成為村民不繳納土地承包費的理由，村民們將自己建構為一個利益受損者，從集體成員權的角度出發(fā)認為村集體有義務給自己保障：

　　6、7 年前，我種這個(承包)地，我掏了一年的錢，第二年的時候也沒說不拿，就是說我們交的這個錢，你得給我們點保障吧，咱們這一畝幾分地人又多了，那么多就不能給點保障嘛，至少給半畝保障吧。我就這樣說了兩回，然后他嫌我沒給錢，他就把我給告法庭上去了。

　　二是依據承包費征收的不公平問題建構起邊緣地位的弱者形象。承包費一般由村民自行到村委會繳納，未按期繳納時村干部、包片干部、公安員等會上門催收，無論是主動還是被動繳納，村干部都是征收者。但作為征收者的村干部也大多承包有機動地，他們卻往往憑借自身權力不交錢，尤其是上任村黨支部書記 MJS 承包村中學等土地 20 余畝，不繳納承包費，后又通過轉租等方式從中獲利 20 余萬元，隨著 MJS 的卸任，這已經成為村中公開的事實，引起村民的強烈不滿。當村干部都不交錢或者少交錢時，作為征收者的合法性自然被消解，村民不配合也就在所難免。其次，村干部放任自己的親戚朋友少交甚至是不交錢，給與自己親近者大開方便之門。在調研中多有村民提及，村中凡是和村干部關系親近者或者是大隊圈里的人，在繳納時可以得到優(yōu)惠，一般每畝的優(yōu)惠視關系遠近在 50~200 元之間，這種差異化的征收破壞村民間的公平，村民的不滿自然被激發(fā)出來。最后，村民認為村干部在收取承包費時存在“選擇性征收”現(xiàn)象，對那些“老好子”大力催收，卻不敢向那些“硬頭”討要，比如 MWG 父子三人承包村北的機動地面積達上百畝，他們在村莊頗有勢力并一直拒交承包費，村干部并不敢強行征收。由此，村民將自己建構成村中邊緣地位的弱者，認為自己具有相對于村干部、大隊圈里人、“硬頭”的弱勢地位，并受到不平等對待，遂從平等的情理邏輯出發(fā)聲張自己不繳納承包費的正當性。尤其是農村往往具有“扶危濟困”的弱者幫扶傳統(tǒng)，村民通過弱者身份建構占據道德制高點，給自身看似不合理的行為賦予“合理性”。村民 LTS 在談及村干部征收承包費過程中的不公平現(xiàn)象時說：

　　咱們這兒凡是這個當干部的，在這個干部圈子以內的，他們都種了這個多余的地，但是誰都不拿錢，多少年了都不拿錢。種著了他就老是種著唄，他就弄個三畝五畝的。就好比說這個大隊的會計他們都承包了地，但是誰也不拿錢。像這樣的人多了，人家有權力唄。他們不拿錢這個事情慢慢的都反映出來了，好比說在大隊里面他跟他沾親，他跟他是朋友，不由得他們慢慢這個事情就議論出來了，大家伙就都知道了。這就是私心唄，反正他拿著別人的錢，他自己就是不掏，現(xiàn)在人們都精明了，你不拿錢我也不拿錢，都不好好拿了。

　　雖然柳村空間邊界日益開放，但從社會關系角度看還是熟人場域，村中家族觀念濃厚，人們對彼此情況較為熟悉，有錯綜復雜的血緣關系和地緣關系網絡，因此村莊構成暢通的消息場域，在村域范圍內消息能沿著關系網快速傳播，從而為農民的集合行為創(chuàng)造條件。當少數(shù)人不繳納承包費時，會迅速產生積聚效應，引起他人的效仿。現(xiàn)實中正是如此，上述情理在村中廣泛傳播并得到村民認同，進而形成規(guī)范的力量，村民便開始集體不繳納承包費。面對村民的質疑和爭論，村干部則尋求法律規(guī)則來凸顯自身合法性，認為及時、足額繳納承包費是村民的責任和義務。首先，村民在承包土地時和村集體簽訂《土地承包合同》，對雙方的權利與義務進行詳細規(guī)定，收取承包費具有法理基礎，村民不繳納承包費違背承包合同，在法律上站不住腳。其次，1999 年的土地分配在當時得到所有村民的認可，政策許可二輪土地承包關系 30 年不變，村級實行“生不增、死不減”的土地安排并無不妥，并且在承包期限未到的情況下十九大報告進一步要求“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，因此維持現(xiàn)有承包關系不變完全正當。

　　當村干部主張的“種地交錢”的法理邏輯和村民所堅持的情理邏輯碰撞時，法理并沒有占據優(yōu)先地位，呈現(xiàn)出規(guī)則秩序間的糾纏混亂狀態(tài)。雖然從制度設定角度看，情理規(guī)則邏輯和法理邏輯本有優(yōu)先等次之分，普遍性的法理作為依法治國的方式，具有最高合法性①，理應位于特殊取向的情理邏輯之上，但在該承包費糾紛中，法理邏輯卻沒有自然而然地獲得優(yōu)先性，而是在村民所張織的“情理之網”中被消解，失去規(guī)則的主導權，內在原因是村內權威主體——村干部的弱化。一套話語或治理規(guī)則并不能單獨存在，背后必然要有相應的權威主體作為支撐，就如傳統(tǒng)社會中禮治秩序作為維系社會關系的基礎，背后是擁有家長式權威的鄉(xiāng)村士紳發(fā)揮作用，其具備獎罰善惡和規(guī)則衡定的權力，當有人突破傳統(tǒng)的禮俗秩序時，行為會被規(guī)范所界定，強制力也作為糾偏的手段被合法地使用。但與大多數(shù)村莊一樣，柳村村干部正經歷著權威弱化的過程，這主要由兩方面原因所致：一是村干部自身在承包費征收中存在著村民所聲稱的不合理之舉，道德權威形象在村民的挑戰(zhàn)中被瓦解，自然征收的主張難以得到村民認同;二是村干部捍衛(wèi)自身治理規(guī)則的強制力使用權被法律所限制。在依法治國背景下，法律雖可以作為村干部的治理資源，卻不能建立起村干部的權威。法律的內在本質是人人平等，在法律面前村干部以往相較于村民所具有的更高地位被削弱，在縮減村民和村干部間權力距離的同時，還對村干部行為進行規(guī)訓，將其強制納入法治框架下，符合法律精神的加以保留，不符合法律精神的堅決去除或予以打擊，村干部的強制力使用空間幾近瓦解。因此，在人多勢眾的村民面前，權威弱化的村干部的話語無法產生規(guī)范性力量，難以對鄉(xiāng)村社會的規(guī)則話語秩序進行界定，在情境博弈中失去優(yōu)勢地位以及對治理規(guī)則和話語的主導權，屈服于村民集體張織的情理之網，導致糾紛難以通過村內治理資源加以化解。

　　三、法治權威弱化及其后果

　　當糾紛超過村干部治理能力，村集體最終選擇提起訴訟，主要有兩方面原因：一是村干部對經濟的迫切需求。在稅費改革后農民負擔雖得以減輕，但村級財政卻出現(xiàn)空殼化問題，收入極大地縮減②，為確保村集體得以正常運轉，就必須要有充足的收入來源。特別是村級在“兩委”之下還自行設有包片干部、婦聯(lián)等組織，這些人員工資都是由村集體負擔，承包費收入作為村莊收入主要來源，一旦村民不繳納，將直接導致村集體工作人員工資缺乏保障。二是自身治理手段效力弱化，當村干部的強制手段被剪除，難以憑借自身力量征收承包費，不得已只有訴諸法律。村支書 MSD 在接受訪談時述說著當時的無奈：“當時從他們要他們不給，就給政府打招呼，也不行，鄉(xiāng)政府也沒法，打也打不了，罵也罵不了，就說讓走法律程序，也沒有其他的辦法，那就走法律程序，讓法院來解決”。

　　2010 年柳村村委會選取欠款數(shù)額較大、態(tài)度較為惡劣的 6 戶村民起訴，經過前期法院的調解和開庭審判、執(zhí)行環(huán)節(jié)，6 戶村中有 5 戶以不同的方式繳納承包費，1 戶村民拖欠承包費至今。此次訴訟結果令村干部頗為滿意，但并沒有起到“示范”效應，反而導致兩個意外后果：一是村干部沒有起訴所有不繳納承包費的村民，這加劇被起訴村民的不滿，即使是在此次被迫繳納承包費，后續(xù)也大多未繼續(xù)繳納;二是訴訟在一定程度上推動承包費問題的信息傳播，如果說以前不繳納承包費是單個私人行為，還上不得臺面，而在訴訟后村民的不滿外顯化，不繳納承包費被越來越多的村民所認同、接受甚至是實施。村集體訴訟使機動地承包費繳納的問題逐步走向前臺，當被訴訟的村民成為其他村民談資的同時，其不繳納承包費的行為也被其他村民所效仿，他們不繳納承包費也成為其他村民不繳納的借口。面對不繳納承包費的村民越來越多，2015 年村委會再次選取 12 戶村民起訴并勝訴，但部分村民并不主動履行生效的判決文書，無奈的村委會再次向法院申請執(zhí)行，而法院此次沒有查到被執(zhí)行人可供執(zhí)行的財產，遂對 MZC、LYJ 等 6 人采取限制高消費、列入失信被執(zhí)行人名單等措施，但在調研中發(fā)現(xiàn)，法院的這些措施對當事人生活的影響微乎其微，甚至無論是村干部還是被執(zhí)行人，對這一措施都不知情，更遑論對案件解決起到什么效果。尤其是在第二次訴訟中村集體各項費用已經花費 8000 余元，卻并未達到預期效果，在談及此次訴訟時，村黨支部書記不無抱怨地說道：

　　這個法律程序也走了，判也判了，但是后面就沒有了。判了之后也不執(zhí)行。他也是按照多長時間也給你開庭，他們也不到村里來調查，只是來村里發(fā)通知，找不到人，找我們給他找人。我們這是起訴了兩次了，上次起訴還起到了一點效果，這次起訴一點效果都沒有起到。

　　就實踐結果來說，即使經歷審判、執(zhí)行這一系列完整的司法程序，糾紛仍未得到妥善解決。進一步分析兩次法律實踐，可以看到前期立案和審判過程都非常順利，村委會均贏得訴訟，訴求的合法性得以彰顯，問題主要出現(xiàn)在執(zhí)行環(huán)節(jié)。雖然經過法院判決，但村民不主動履行生效判決書，即使是村委會申請執(zhí)行，引入法院執(zhí)行力量，判決仍難以得到徹底落實。在調研中村干部們多次提及法律的軟弱①，認為法律在農村起不到什么作用，而法律弱化的核心是執(zhí)行力問題。當前中國司法實踐中普遍面臨著“執(zhí)行難”，致使當事人合法的主張難以實現(xiàn)，嚴重影響著法律的公信力和糾紛解決效果。法院系統(tǒng)對執(zhí)行弱化也有著深刻認知，面對大量未被執(zhí)行的案件，最高人民法院在 2016 年便實施“三年基本解決執(zhí)行難”運動，只是執(zhí)行面臨諸多現(xiàn)實壓力，效果難以得到保障：一是案多人少。如柳村所在的 D 市法院每年執(zhí)行案件多達上千起，2016 年執(zhí)行案件為 1289 件，2017 年為 1514 件，2018 年前 9 個月執(zhí)行案件已經達到 1446 件，每年執(zhí)行案件增速在 10%以上，但當前法院只有 4 個執(zhí)行庭，共計 45 人(其中 8 人是 2018 年入職的司法輔助人員)，平均每人每年要負責案件在 40 件左右②。并且一起案件往往難以由個人單獨完成，涉及到調解、財產摸查、發(fā)布公告、案卷制作等多個環(huán)節(jié)，需要大家通力合作，工作量大。二是執(zhí)行庭采取強制性措施的權力被嚴格限制，尤其是在村干部看來有效的司法拘留措施并不能隨意實施，這就導致執(zhí)行效力不可避免地下降。除強制拘留外，法院最多采取說服教育、納入失信人名單庫、限制高消費等措施，除此并無其他有效辦法。每年 D 市法院有 50%以上的案件是以“終結本次執(zhí)行程序” 的方式結案③。“終結本次執(zhí)行程序”對執(zhí)行法官來說可以解除責任，將案件暫時中止，但對當事人來說其合法權利沒有得到實際伸張。D 市法院執(zhí)行法官 LY 談到這種變化，頗為無奈地說道：

　　那放在以前，我們去執(zhí)行那不行還可以拘人，你要是不聽話還可以把你拘起來，關你個十天八天的，現(xiàn)在管嚴了，不讓你隨便拘人。現(xiàn)在拘人那麻煩，你先要申請，再給你審批，你再去拘人，這還不算，還要給他們體檢，好像是 6 項吧，有 1 項不行就不能拘，你就是逮過來，你也得給人放了。

　　在法律權威弱化背景下，村干部所仰賴的訴訟未取得理想效果。當外部權威無法成為治理的有效依托時，村干部要想完成承包費征收任務愈發(fā)不可能。在現(xiàn)實中村干部遵循實踐理性邏輯，對他們而言法律那近乎嚴苛的要求和程序難以全然領悟，更關心的是現(xiàn)實結果，即上訴后承包費能否收得上來。但現(xiàn)實卻是即使被起訴的農戶也沒有全部繳納承包費，更遑論其他未被起訴的村民，直接導致村干部對法律的抱怨，認為法律是軟弱的。對本案例來說，法律的弱化導致雙重后果：一是無力于糾紛的解決，在柳村機動地承包費糾紛中，法律本來作為權威弱化村干部的依靠，但法律自身執(zhí)行能力呈現(xiàn)出弱化問題，未能有效約束那些打破公共規(guī)則的村民，村干部無法尋找到有效的治理資源來征收承包費，使得村集體自 2015 年起暫停收取承包費。二是直接導致村干部對法律的失望甚至是不信任，法律難以成為治理的有效依托。當前國家力圖將法律規(guī)則作為社會治理的基礎，確保社會的底線公平，但當該底線變得并不牢固，可以被任意突破時，社會秩序的混亂和社會公平也就無法得到保證，這也必將影響整體上的鄉(xiāng)村法治進程。一種治理規(guī)則或秩序，不能僅限于文本上的表述或宣傳，更需要從實際效果出發(fā)，如此才能深入人心并獲得廣泛的認同，進而型塑個體行為準則甚至是信仰，對普遍性的法律規(guī)則來說更是如此。要想將法律塑造為具有最高合法性的治理規(guī)則，樹立起法律的權威，就要確保法律具有調整社會關系的效力，若是無法確保法律效果從文本向現(xiàn)實的跨越，不僅會使得糾紛本身無法解決，更會使法律規(guī)則被人們所輕視，其調整社會關系、化解糾紛的效力便難以實現(xiàn)。

　　四、規(guī)則定序與法治增能：村級糾紛治理的路徑選擇

　　如上所述，一方面村莊內生權威——村干部的權威不斷弱化，對村民的約束軟化，失去對規(guī)則秩序的保障和維持權力，導致鄉(xiāng)村規(guī)則出現(xiàn)失序狀態(tài)，村干部無法憑借村莊既有的原生秩序處理和自身相關的糾紛;另一方面村莊外部法治權威雖然被村民所知曉，卻不能在村莊內自然形成規(guī)范性力量，尤其是執(zhí)行難導致法律對越軌村民的約束力度降低，法治權威呈現(xiàn)出弱化現(xiàn)象。在雙重權威弱化背景下，應如何解決村集體糾紛?

　　當下鄉(xiāng)村社會基礎正發(fā)生系統(tǒng)性轉型，城鄉(xiāng)人口流動速率不斷加快、村集體成員社會聯(lián)結日漸松散、現(xiàn)代化程度不斷加深。在此背景下禮治秩序所依存的基礎愈發(fā)弱化，傳統(tǒng)時期的規(guī)范體系、社會氛圍和權威人物在逐步瓦解，這一過程仍在持續(xù)，若單純強調運用、恢復地方性規(guī)則和權威人物進行鄉(xiāng)村治理并不可取。首先，禮治秩序所要求的社會是變化緩慢、相對封閉的社會，這樣才能生發(fā)出對現(xiàn)實有較強指導力的規(guī)范，而在當下文化快速變遷的社會中，傳統(tǒng)方式難以構成應對現(xiàn)實的經驗，習慣成為適應的障礙，年輕人不怕變、好奇、肯實驗，逐步走到時代的前列，長幼原則逐漸失去意義①。以往由年長者掌握的禮俗規(guī)則開始與社會脫節(jié)，效用不斷降低。其次，傳統(tǒng)時期村落輿論的規(guī)范力量主要建立在農民對村落的依附和較低的人口流動速率基礎上，如此鄉(xiāng)村社會輿論才能影響人們的行動，防止越軌行為。但在城鄉(xiāng)人口大流動背景下，鄉(xiāng)村社會邊界已然開放，農民可以隨時脫離鄉(xiāng)村，這導致既有內生性規(guī)范體系對村民生活作用弱化，輿論約束力降低，個體打破規(guī)則的成本減小。最后，鄉(xiāng)村權威人物為維護地方性規(guī)范需要具有實施懲罰的權力，但隨著法治進程的推進，這種權力被法律所限制，村干部對暴力的使用在法治化進程中已然沒有使用空間。調研中經常聽到村干部頗為無奈的今昔對比，“在以前遇到村民不聽話可以叫到大隊來教育教育，實在不行還可以揍一頓，現(xiàn)在別說揍他了，就是給他說話聲音大了都不行”。誠然，在法治背景下，村民和村干部之間權力差距縮小是不可逆的趨勢，權威人物所要求的等級結構在法律所強調的“人人平等”的話語語境下被逐漸消解，在“人人平等”的邏輯下，村民有更多挑戰(zhàn)干部權威的渠道和機會。可見，在社會轉型過程中，禮治秩序的三個社會基礎均在不斷弱化。要應對村級糾紛，一方面要對規(guī)則間的秩序進行定序，避免規(guī)則混亂;另一方面要強化法治權威建設，提升法律效能。

　　首先要明確禮治規(guī)則和法治規(guī)則的優(yōu)先順序，重塑規(guī)則間的地位。法治規(guī)則作為治國方略和普遍性規(guī)則體系，應是主導型規(guī)則和基本秩序綱要，禮治規(guī)則作為特殊性地方規(guī)則，應處于輔助性地位。當糾紛在村級生發(fā)時，可先經由禮俗秩序加以解決，若在村莊既有治理資源無法化解時，糾紛突破村域范圍進入到法治規(guī)則范疇，此時應由法律加以裁定。尤其當情理和法理對同一事實判定存在出入時，應當以法理為核心依據。農民是理性行動者，會在行動成本和現(xiàn)實收益之間進行考量，當違反規(guī)則的成本大于收益時，他們自然會遵從規(guī)則，反之規(guī)則必將成為一紙空文。從這一理路出發(fā)，法治進程的推進和規(guī)則塑造應該是由外而內、從后果到行動，即強化對違法后果的處罰力度，提升農民的違法成本，以此來促使農民遵法、守法。首要是強化法律執(zhí)行能力建設，一方面要強化執(zhí)行隊伍，給予執(zhí)行者更大的權力，諸如可以實施拘留、教育;另一方面則是對失信人強化處罰，當沒有適當?shù)奶幜P時，再精巧的制度設定也是枉然。調研中發(fā)現(xiàn)，法院采取的限制高消費和列入失信被執(zhí)行人名單對農民并沒有太大影響，一是農民本身少有高消費，這種處罰對農民生活的影響力度不大;二是雖然法院會將失信和處置公告在村里張貼，但公告往往鮮有人關注而變成形式，尤其是郵寄的處罰決定等法律文書大多是被村民拒收而退回法院，實際效用低。因此，可以在適當范圍內加大懲處力度，除對被執(zhí)行人自身實施處罰外，還可以將處罰范圍適當延伸至子女，強化子女在消費、升學、考公職人員、參軍等事項時的審核和限制，以增強執(zhí)行力。此外法院應該強化被執(zhí)行人的處罰宣傳，如將處罰決定在村級張貼公告的同時，還可以在村級微信群、報刊媒體等平臺等進行發(fā)布，形成輿論壓力，以此提升農民的違法成本，從而建立起法律權威，恢復鄉(xiāng)村規(guī)則秩序。

　　五、結論

　　在鄉(xiāng)村社會轉型過程中，如何實現(xiàn)有效的糾紛治理、維護鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定至關重要。村集體機動地承包費糾紛在農村日益顯現(xiàn)并得到關注，其在糾紛主體、糾紛范圍和糾紛性質上具有獨特性。本研究以柳村村集體和村民間歷時近十年的承包費糾紛為案例，探討為何村集體機動地承包糾紛在既有治理框架下愈演愈烈?從中透視村集體糾紛治理困境并為有效的糾紛解決探尋出路。研究發(fā)現(xiàn)：

　　首先，村民和村干部就繳納與否展開情境建構和話語權爭奪，村民依據情理邏輯建構出利益受損者形象和邊緣地位的弱者形象，通過弱者身份來爭取道德制高點，為自己不繳納承包費謀求合理性。村干部則堅持現(xiàn)代的法理邏輯，依據現(xiàn)行土地制度設定來消解村民的情理基礎。但具有最高制度合法性的法律規(guī)則在鄉(xiāng)村中缺乏土壤，法律相較于情理的優(yōu)先性并不能自然得到體現(xiàn)，難以獲得規(guī)則的主導權，呈現(xiàn)出規(guī)則混亂的局面。這內在原因是村干部權威弱化，其話語難以產生規(guī)范性力量并對鄉(xiāng)村社會的規(guī)則秩序進行界定，無力主導人多勢眾的村民建構的情理邏輯。如此治理規(guī)則間的秩序格局被打破，村干部在情境博弈中處于弱勢地位，不得不屈服于村民構建的情理之網，村莊自治力量難以發(fā)揮作用，機動地承包費糾紛在鄉(xiāng)村社會迅速發(fā)展起來。其次，當村干部在村莊內部無法有效應對承包費糾紛時，轉而尋求外部法治權威的支持，但法律弱化導致糾紛難以有效解決。判決的勝利并不意味著權利的最終實現(xiàn)，當前中國司法實踐普遍存在的執(zhí)行難問題使訴訟效果難以得到保證，執(zhí)行的弱化導致村干部的合法主張未能通過法律渠道得到伸張。就目前而言，執(zhí)行弱化主要源于法院案多人少壓力和執(zhí)行強制力被限制。法治權威弱化造成雙重后果：一是村集體機動地承包費糾紛的累積和規(guī)則秩序的混亂，二是村干部對法律的不信任。由此，當既有村莊內生性權威趨于瓦解，外部治理資源的效用未能及時發(fā)揮時，村集體土地糾紛便愈演愈烈，陷入無法征收的境地。

　　在城鄉(xiāng)人口流動速率不斷加快、村集體成員社會聯(lián)結日漸松散、現(xiàn)代化程度不斷加深的鄉(xiāng)村社會系統(tǒng)性轉型背景下，禮治所要求的權威人物、社會氛圍和規(guī)范體系在不斷瓦解，本文認為若單純地強調運用、恢復地方性規(guī)則和權威人物來實現(xiàn)村落治理并不可取。村級糾紛解決的關鍵一是要對治理規(guī)則進行定序，解決法治規(guī)則和禮治規(guī)則混亂的問題;二是為法治增能，強化法治權威建設。在農民理性行動者基礎上，法治進程的推進和規(guī)則塑造應由外而內、從后果到行動，核心則是強化法律的執(zhí)行能力建設，在強化執(zhí)行隊伍建設的同時提升農民違法成本，以此來促使農民遵法、守法，進而穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會秩序。