法學研究征稿日本房屋征收制度

　　本篇文章是由《法學研究》發表的一篇法制論文，(雙月刊)創刊于1979年，是由中國社會科學院主管、中國社會科學院法學研究所主辦、法學研究編輯部編輯、法學研究雜志社出版的法學刊物。前身是中國政法學會1953年創刊、1957年停辦的《政法研究》。

　　【摘要】在財產權須受到公共利益限制的憲法規定之下，日本的《土地征收法》遵循“無補償即無征收”的原則，建立了分別針對確認項目所具公共利益性質的項目認定程序制度和調整、保障私人利益的裁決程序制度。當兩項程序中產生的行政行為有爭議時，分別適用行政訴訟中的撤銷訴訟和當事人訴訟。此外，該法律還為通過自愿收購取得公共用地的方式設置了調解、協議確認和和解等特別程序。

　　【關鍵詞】日本;土地房屋征收;程序制度;公共利益

　　【正文】

　　城市房屋拆遷是中國近年來法律領域的一個討論熱點。即將施行的《物權法》第一款規定“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”，將房屋拆遷從法律層面上明確定位為國家對房屋的征收，由此提出了在公法，尤其是在行政法領域如何建立房屋征收制度的問題。在這個方面，日本自1951年6月9日頒布(1953年8月1日起施行)的《土地征收法》，尤其是其中有關房屋征收程序制度為我國在這方面的制度建設提供了一個值得參考的法律制度。

　　一、征用房屋的法律前提

　　日本《憲法》在第29條規定“財產權不受侵犯”的基礎上，在第2、3款分別規定，“財產權的內容應符合于公共福利，由法律規定”，“私有財產在正當補償的條件下可以用于公共使用”。[①]在憲法之下，日本建立了以尊重私有財產制為前提，以土地征收法為核心的公用征收法律制度。在涉及到類似于中國的房屋征收情況時，日本所適用的基本法律制度是《土地征收法》。根據該法律第6條的規定，“土地上的樹木、建筑物以及其他附著于土地之上的建筑物及其他附屬設施與該土地一同，用于第3條各項之一規定的項目的為必須且合適時，可以征收或者使用這些建筑物及其他付諸設施。”當需要征用房屋的土地之外的其他建筑物及其他附屬設施時，根據該法律第138條的規定，可以準用該法律中有關土地征收的條款。

　　在征收程序方面，日本《土地征收法》建立的是“無補償即無征收”為內容的事前補償原則，為即該法律就整體基本結構而言，通過土地征收程序，在公益方面確定了征收以土地、房屋等對象，在私益方面確定了征收補償金額。這里所謂的補償中，單純財產權的保障已經不是公用征收制度內容中的決定性因素，負擔平等、生活保障等等內容已經構成補償內容的重要組成部分。[②]

　　在上述的基本結構中，日本《土地征收法》在總體上可以將土地征收法所規定的法律程序分為兩個部分，即項目認定程序和征收裁決程序。

　　需要指出的是，《土地征收法》所規定的兩種正規程序，是針對難以通過自愿收購土地房屋的方式，不得不作出行政行為的情況設置的，在一般情況下，公共用地的取得絕大多數是通過下述第四部分涉及到的調解程序、協議確認程序、和解程序這些由《土地征收法》在“特則”部分設定的程序，以及其他與“特則”規定無關的其他方式形成的自愿收購途徑實現的。

　　二、項目認定程序

　　1.項目認定申請和項目設立人、項目認定人

　　在土地征收程序中，首先需要由項目設立人提出項目認定申請。項目認定申請是由項目設立人根據項目在《土地征收法》中的歸類，分別向國土交通大臣或者都道府縣知事提出。

　　根據日本《土地征收法》第3條和第8條第1款的規定，項目設立人是指從事符合征收條件的項目，認為有必要征收相應土地房屋的人，具體是指國家、地方公共團體以及公社、公團、特殊會社等政府相關機關、公益事業從事者、公共組合等。

　　針對項目設立人申請的項目，作為項目認定機關的國土交通大臣或者都道府縣知事，就項目設立人、項目的種類、項目的施行區域等事項分別行使認定權限。例如，當所需認定的項目是由國家或者都道府縣作為項目設立人設立的項目，或者施行項目所涉及到的土地跨越兩個以上的都道府縣地域的項目等《土地征收法》第17條第1款規定的項目時，由國土交通大臣擔任項目認定人。除此之外，管轄項目設立地的都道府縣知事擔任項目認定人。

　　2.項目認定要件

　　征收的項目是否能夠成立，關鍵在于該項目是否具有公共性。[④]對此，日本《土地征收法》第3條采用列舉主義的方式，列出了可以采用征收或者使用土地房屋的項目。只有符合該條列舉出的事項的項目，才允許采用征收土地房屋的方式。反之，即使被認為具有高度公共性的項目，只要未被列入第3條的范圍，其也無法采用征收的方法取得土地和房屋。

　　但是，即使屬于第3條所列出的各項項目，也并不是理所當然立即就可以進行征收。由于征收是將項目的公共性優先于財產權人的意思的制度安排，因此，對于在該項目之中是否存在具體的，必須要將征收土地和房屋的必要性付諸公共判斷，即首先需要進行項目認定。通過項目認定程序，需要判斷確定相關土地房屋、項目計劃以及為此該項目只能征收或者使用相關土地房屋的公益性。

　　因此，進入項目認定程序之后，項目認定人就《土地征收法》第20條規定的認定要件進行審查。

　　(1)所審查的項目是否符合土地征收法第3條所列舉的各項要求之一。

　　(2)在從事該項目方面，項目設立人是否具有充分的意思和能力。這里所謂的“意思”，是指具體的項目計劃是否已經制作。所謂“能力”是指是否具有實施項目所必須的財政上的能力。

　　(3)項目規劃是否有利于土地房屋合理且正當地使用。由于對于項目的實施而言，對土地房屋的征收屬于不得不為，不可替代的方式，因此，必須審查有關項目選址、地形地質、土地使用狀況、權利人的人數以及有關費用等方面是否具有特定的理由。

　　(4)征收或使用土地房屋是否存在公益上的必要性。這是對項目施行所涉及到的社會和經濟效用方面的審查。

　　從判例的情況看，法院認為，項目認定人對項目是否符合上述四項要件進行審查，其中，作為項目認定人的行政機關對第(2)以及第(3)項要件的審查屬于羈束裁量，對第(4)項的審查則屬于自由裁量。[⑤]在著名的“日光太郎杉訴訟案”中，東京高等法院認為，在編制的涉及砍伐巨型杉樹與變更地形的國道拓寬項目規劃中，行政機關不當地輕視了本應重視的土地附近附著的各種文化價值以及環境保全方面的因素，其結果沒有能夠完善地考慮應該如何調整這些保全方面的要求和道路建設拓寬方面的必要性之間的關系，因此違反了《土地征收法》第20條第3項所規定的公正合理地利用土地的要求。這個判決盡管是針對土地和土地之上的樹木的，但法院提出的判斷要件是否成立的基準同樣也適用于房屋征收。

　　3.項目認定的效果

　　對于相關的土地房屋所有權人而言，項目認定一旦作出，自項目認定的告示發布之日起，無論在義務還是在權利方面都因此發生新的變化。

　　在義務方面，土地房屋的權利人因此被課加了新的義務或者原有的權利受到了限制。具體而言，權利人(1)承擔了土地房屋的保全義務。自項目認定告示發布之日起，任何人未經都道府縣知事的許可，禁止在項目設立地上從事會導致土地房屋形態改變等明顯影響項目運行的活動。(2)土地房屋的價格因此而被固定。現行的土地征收法采用了固定價格的“項目認定時主義”，即被征收土地房屋的補償金的計算基準時，原則上以項目認定的告示發布時近鄰類似土地的交易價格為準。具體的金額由該基準時的價格乘以自該時起至權利取得裁決時為止期間物價變動的修正率后得出。(3)損失補償因此受到限制。通過項目認定，相應的土地房屋權利人因此受到來自項目實施的公共性方面的受忍義務，其自身變更土地房屋的形態，新建、改建或增建或者大修房屋時，事先需要得到都道府縣知事的批準。否則不能請求相應部分財產的補償。(4)土地房屋的權利關系人的范圍也受到限制。項目認定之后，法律制度不保護該土地上新設置的權利，除了繼承既存的權利之外，在項目認定告示發布之后取得新的權利者不被歸入權利關系人范圍，其不具有獲得補償的權利。

　　由于何時啟動征收程序是由項目設立人單方面決定的，因此，為了保障被征收財產人的權利，《土地征收法》在征收程序中，賦予了土地房屋的權利人一定的程序性權利。針對土地補償的項目認定時主義，如果項目設立人延遲啟動征收程序，很可能因此侵害實體性的財產權，因此，該法律設置了兩項程序性權利。一是土地房屋的權利關系人擁有裁決申請請求權。二是土地房屋的權利關系人擁有支付補償金的請求權。與此相對應，項目設立人自項目認定公告發布之日起，負有將項目設立土地的表示圖長期供公眾自由查閱，以及采取廣泛告知補償情況的措施的義務。

　　三、裁決程序

　　自項目認定告示公布之日起，項目設立人就因此獲得了裁決申請權。項目設立人可以在此之后的1年之內，申請相應土地房屋所在地的都道府縣的征收委員會作出征收裁決。與此同時，由于補償金額采用了固定價格的“項目認定時主義”，因此，土地房屋權利的關系人也因此擁有裁決申請的請求權，可以向征收委員會提出項目設立人應該申請征收的請求。

　　1.征收委員會

　　由于征收土地房屋會對私權產生很大的影響，因此，在征收程序中，作為作出裁決的機關的征收委員會，其地位必須具有公正和中立的性質。《土地征收法》設置的征收委員會，是一個獨立的行政委員會，其設置在都道府縣知事的管轄權之下，獨立行使職責。征收委員會原則上以公開的方式審理裁決案件，承擔準司法機關的作用。

　　2.裁決程序中的權利和義務

　　在征收委員會主持的審理程序中，作為雙方當事人的項目設立人和土地房屋權利的關系人有權口頭或以意見書的方式陳述意見。但口頭陳述或意見書的內容只限于損失補償的相關事項的范圍，其他事項，例如不服項目認定以及其他問題，則只能記載在意見書中而不能口頭進行陳述。此外，如果在事前制作的土地案件和包含房屋在內的物件案卷中沒有附加異議，那么，在裁決程序中就不得對這些案卷所記載的事項是否真實表示異議。但是，如果能夠舉證證明案件中所記載事項違反真實情況的除外。

　　在裁決程序中，雙方當事人還享有要求提交資料、詢問證人、進行鑒定和進行實地調查的申請權，征收委員會當然享有自身可以實施這些程序的權限。

　　3.裁決的種類

　　經過審查，征收委員會可以作出兩類裁決：一是駁回裁決，一是征收或使用裁決。當裁決的申請與項目或項目計劃與項目認定的事項不符合，或者其他申請違反土地征收法的規定時，征收委員會作出駁回征收或使用申請的裁決。反之，征收委員會將作出征收或使用裁決。征收或使用裁決又可以進一步分為權利取得裁決和清空交付裁決。權利取得裁決就征收土地的區域、土地的損失補償權利取得的時期等內容作出確定，清空交付裁決設定了土地損失補償以外的補償，清空交付的期限等內容。依據征收裁決，項目設立人必須在權利取得期限或者清空交付期限的屆滿之前支付裁決所確定的各種損失補償金額。如果在這些期限屆滿時沒有交付的，該裁決因此失效。項目設立人在履行了裁決確定的補償金支付等義務之后，自權利取得裁決所設定的權利取得之時取得相應土地房屋的所有權，同時消滅該土地房屋上的其他權利。但是，在清空期限屆滿之前，所有權人等可以繼續占有該土地房屋。同時，在該期限之內，土地房屋的所有權人、土地、建筑物及其附屬設施的占有人負有交付、轉移該該土地房屋的義務。如果不履行、沒有完全履行或者雖然已經開始履行但在該期限屆滿之前不能預見可以完成該項義務時，項目設立人可以申請都道府縣知事，依據《行政強制執行法》的規定采用代執行的方式完成義務狀態。

　　四、特別程序

　　《土地征收法》除了規定上述兩種正規的程序制度之外，在與資源收購相配合，還設置了正式的裁決程序之外的特別程序。這些程序具體如下。

　　(1)調解程序

　　這是《土地征收法》設立的一種項目設立人和土地房屋權利關系人之間以不具有強制力的方式解決糾紛的程序制度。雙方或者一方當事人可以向都道府縣知事提出調解申請。根據該申請，知事就各案情況任命由5名成員組成的調解委員會承擔調解職責。

　　在項目認定告示公布之前，調解委員會通過調解實現在事實上使得當事人之間達成合意。

　　(2)協議的確認程序

　　在項目認定告示發布之后至裁決申請提出之前的期間內，如果當事人之間達成協議，在具備一定的要件時，該協議取得征收委員會的確認之后，就被視為同時作出了權利取得裁決和清空交付裁決。由此，項目設立人為了原始取得和清空交付土地，可以采取代執行的法律手段，與此同時，原土地所有權人也被視為取得了該土地的贖回權。

　　(3)和解程序

　　征收委員會在審理的程序進行之中的任何時候，都可以建議當事人達成和解。當和解符合一定的要件時，和解書一旦制作成立，就被視為征收委員會已經作出了權利取得裁決和清空交付裁決。

　　除上述的特別程序制度之外，《土地征收法》還設置了緊急裁決程序制度和單純補償裁決程序制度，適用于于特定的情況。

　　五、與征收程序有關的行政訴訟程序

　　由于《土地征收法》設立的項目認定程序與裁決程序各自承擔的作用不同，因此，針對相應程序中產生的各種行政行為，在行政訴訟程序中可適用的訴訟種類也不盡相同。當征收裁決程序中，作為當事人的項目設立人或土地房屋權利的關系人如果對損失補償的金額表示不服時，可以另一方當事人作為被告提起行政訴訟中的當事人訴訟。由于這類訴訟所爭議的是損失補償的金額多少，即爭議只是限于私益的范圍之內，因此，裁決本身不存在被請求撤銷變更的必要性。

　　但是，如果土地房屋權利的關系人是以損失補償之外的理由提起訴訟，例如當事人認為項目認定違法、裁決程序違法時，即提出的理由屬于公益方面的內容時，該當事人在請求國土交通大臣進行審查的基礎上，可以立即以征收委員會為被告提起行政訴訟中的撤銷訴訟。

　　中國目前以國務院《城市房屋拆遷管理條例》為中心建立了房屋征收制度體系，其關鍵點在拆遷人與被拆遷人之間的關系。許多糾紛也因制度的構建而無法完善解決，甚至因此產生新的糾紛。上述日本《土地征收法》的內容，至少可以給中國在土地房屋征收法制建設，尤其是在未來的立法方面如下的啟發：第一設立征收程序時，要嚴格區分所要解決的問題是公益還是私益，其中，對于項目的公益性認定是行政程序重要的開端;第二在涉及到私益的損失補償時，承擔裁決的機關其地位是否具有實質上的公正和合理性，至關重要;第三應盡可能促使各方當事人通過自愿收購的方式取得公共用地。

　　【參考文獻】

　　[①][日]宮澤俊義著、盧部信喜補訂：《日本國憲法精解》，董輿譯，中國民主法制出版社1990年版，第250～251頁。

　　[②][日]遠藤博也：《行政法(各論)》，青林書院1977年版，第233頁。

　　[③]據筆者向從事土地征收的日本律師詢問，通過自愿收購的方式取得公共用地的案件數估計達到99%以上，反之，進入裁決程序的案件的數量極其少。

　　[④]如何判斷土地征用中的公共性的問題，參見[日]遠藤博也：《土地征用與公共性》，凌維慈譯，《行政法論叢》第6卷，法律出版社2003年版，第420～428頁。