摘 要：基于史密斯政策執行模型，對我國A市某城區中部分社區的利益相關者進行深度訪談，探究社區協商議事政策推進難的原因并提出可行性建議。研究發現：社區協商議事政策目標模糊及缺乏政策資源、居委會作為執行機構能力和意愿不足、目標群體的高異質性及非高度依賴性以及強調“維穩”的社會環境和“全能政府論”是社區協商議事推進受阻的原因。政府還權于社會的過程中，權力轉移需求與權力承接能力之間的不完全契合造成了社區協商議事政策的執行“緊張”。因此應明確政策目標挖掘政策資源，賦能社區居委會并完善考核制度，加強政策解讀及培育社區社會資本，形成政策宣傳的正確導向，鼓勵社區協商議事的創新性實踐，充分將黨建引領的制度優勢轉化為治理效能。

　　石天瓊; 陳震， 社會福利(理論版) 發表時間：2021-10-15

　　關 鍵 詞：社區協商議事;政策執行;史密斯模型;黨建引領

　　一、問題提出社區協商議事是實現社區治理目標的重要工具，同時也是解決我國基層復雜多元問題的現實要求。 A市作為我國大型城市之一，其基層管理實踐對其他地區具有學習和擴散意義。2015年之后，A市陸續發布了相關政策以推進社區議事協商，同時提出在全市普遍建立制度化、規范化、程序化的參與型社區協商體系的發展目標。隨后A市以社區議事廳為載體進一步細化社區協商議事的內容和程序，并提出了更具操作性的議事規則。但是四年過去，政策效果卻與政策目的存在不小的差距：議事隨機化、議事前難動員、議事中難“控場”、議事結果難落實等現象在社區中并不鮮見。作為A市中心城區之一，一方面 B城區內不同地域、不同階層的人群大量聚集，其治理問題更加集中，另一方面其因地理位置重要而更易獲得豐富的政策資源，因此以其轄區內的社區為研究對象更具典型意義。文章以史密斯政策執行模型為分析框架，以A市B城區中部分社區的利益相關者的訪談資料為基礎，探究A市社區議事政策執行不暢的原因，并且提出可行的改進意見。

　　二、文獻回顧

　　(一)社區協商議事的概念及政策目標

　　在研究我國城市基層民主的相關文獻中，有諸如社區協商議事、社區民主議事、基層協商民主等不同的表述，本文統一采用社區協商議事這一概念。不同學者對社區協商議事及相關概念進行了界定，其共同點都認為社區協商議事與社區治理的理念相契合，都強調協商內容豐富、協商主體多元、協商程序規范及協商形式多樣。本文采用張平等人對社區協商議事的界定：社區協商議事是社區各類議事協商主體針對社區內涉及居民共同利益的事項，基于權利和理性，通過討論、商議和表決的方式進行的民主決策實踐活動[1]。

　　(二)社區協商議事相關研究

　　學術界對社區協商議事相關內容進行了大量的研究。有學者探討了社區協商議事的理論基礎，包括協商民主理論、治理理論[2-3]等，也有學者分析了社區協商議事對于推進社區治理的重要功能和價值。還有學者從實踐的角度，探討了社區協商議事的典型模式，如北京胡同社區的基層民主模式[4]、“1+N”社區協商治理模式[5]、南京市社區理事制[6]、上海市“百姓暢言堂”平臺[7] 等。除此之外，很多學者都對社區協商議事的推進困難進行了研究，如吳猛從協商主體、協商過程、協商范圍、協商效率五個方面分析社區協商議事存在的諸多問題[8];劉雨辰認為社區權力結構困境是導致城市社區民主治理失靈的主要癥結[9];孫宏偉等人認為社區內權力關系失衡、陌生人社會、社區整合難、社會驅動力異化等因素制約著社區民主的發展[10]。鄭廣永[11]、張平等[12] 學者認為推行社區協商議事政策的過程中存在著諸如過度行政化擠壓自治空間、相關政策法規不健全、協商主體參與能力和意識欠缺、協商流程和制度不健全、社區資本不足等困難。

　　綜上，目前學術界從理論和實踐等不同角度來對社區協商議事展開研究，對社區協商議事推進困難的原因分析和研究也較多。但目前相關研究鮮有從政策執行的視角來分析社區協商議事推進的梗阻。社區協商議事作為一種自上而下推行的具體政策，在政策執行過程中，政策本身、政策環境、政策執行者、政策對象等多方要素間會相互作用，因此從政策執行角度進行分析可以較為綜合全面地反映出社區協商議事推進困難的原因。

　　三、研究資料與分析框架

　　(一)資料來源

　　本研究資料主要包括以下幾方面：一是我國社區議事廳相關政策文件及公開發表的文獻資料;二是對重點對象的訪談。深入實地對A市 B城區中部分社區的多位相關人員進行半結構化訪談。訪談對象包括A 市B城區內部分社區委員會書記及社區居委會成員21人，街道相關科室負責人5人，物業工作人員3人、社區自組織人員3人、居民7人。訪談的主要內容包括：(1)社區基本情況;(2)社區協商議事會議的籌備和舉辦情況;(3)通過社區協商議事解決的典型問題;(4)社區協商議事過程中存在的困境及其原因;(5)對更好推進社區協商議事的相關建議。每人訪談60—90分鐘。

　　對上述對象的半結構化訪談在經過知情人同意后進行錄音，之后對錄音進行轉錄并對轉錄文本進行編碼和分析。其中社區編碼如下圖1 所示。

　　除對社區進行編碼外，還對訪談人員所屬群體進行編碼：社區委員會書記及社區居委會成員訪談編碼為所屬社區編碼-ID1，街道相關科室負責人訪談編碼為下轄社區編碼-ID2，物業工作人員訪談編碼為所屬社區編碼-ID3，社區自組織人員訪談編碼為所屬社區編碼-ID4，社區居民訪談編碼為所屬社區編碼-ID5。

　　(二)分析框架

　　一項公共政策能否發揮有效作用，其政策目標能否得以實現，不僅與政策本身是否清晰合理密切相關，也與政策能否被有效執行密切相關?；谶@一觀點，美國政策科學家史密斯提出了一個具有深遠意義和影響的政策執行模型。該模型認為政策執行主要受到四種因素的影響：一是理想化的政策，即政策本身的可行性、合法性、合理性等特征;二是執行機構，即負責政策執行的機構或組織，包括執行機構的結構和人員、執行機構的領導力以及執行政策計劃和能力;三是目標群體，即受某政策影響最大的組織或團體，包括目標群體的組織化或制度化程度、目標群體的領導以及目標群體過往的政策經驗;四是環境因素，指能夠制約和影響政策執行的政治、經濟、文化、社會等因素。政策執行過程即為上述四個因素相互作用的過程。這一互動過程會產生一種“緊張”的狀態，需要及時進行“處理”：在“處理” 過程中若發現問題，則需直接進行 “反饋”;若沒有發現問題，則需通過“建制”來間接“反饋”,“反饋”的結果會再次進入政策制定環節，由此形成政策制定—執行—反饋的閉環[13]。具體內容如圖1所示。

　　史密斯政策執行模型不僅關注靜態層面的政策本身，而且重點研究動態層面的政策執行過程以及影響政策執行的相關因素，模型內容全面清晰，可操作性較強，提出之后便受到國外學術界的重視。自該模型引入我國以來，國內許多學者也利用該模型對不同領域的政策進行了研究，如醫療衛生政策[14-15]、校園體育政策[16-17]、教育政策[18-19]、學生就業促進政策[20]、“河長制”[21]等，相關研究成果較為豐碩，證明了該模型具有一定的本土適用性。但目前利用該模型來研究我國社區治理的相關文獻還較少。本文以史密斯政策執行模型為分析框架，分析A市社區議事協商政策的執行梗阻所在并提出改進建議。

　　四、社區協商議事推進情況分析

　　政策制定后需要通過政策執行的過程才能將政策文本轉化為政策現實，政策執行與政策制定同樣重要。下面本文將以史密斯政策執行模型中提到的影響政策執行的四個關鍵因素即理想化政策、執行機構、目標群體以政策環境作為分析維度，以A市B城區中部分社區的調研資料為基礎，探究A市推行社區協商議事過程中存在的梗阻，為提出可行的政策建議提供現實依據。

　　(一)理想化政策分析

　　一個理想化的政策是政策執行的開端，其合法性、合理性、可行性等對政策執行有重要影響，本研究分析的均為國家法律法規，故主要分析政策的合理性和可行性。

　　1.政策合理性分析

　　價值取向正確。為貫徹落實中共中央和國務院發布的社區協商議事總體性政策——《關于加強城鄉社區協商的意見》，A市發布的具體性政策著重強調的諸如信息公開、平等參與、有序參與等基本原則體現了公平、正義等價值取向。這些正確的政策價值取向不僅有利于公共事務決策的民主化和科學化，同時具備了目標群體接受度高的基礎。

　　實體規則和程序規則兼具。 A市發布的具體性政策不僅提出了協商議事內容、協商主體、協商形式、協商成果落實以及協商評價等社區協商議事的實體性規定，同時也強調了議題提出—收集—確定— 公示—確定主持人—邀請利益相關者—討論—落實—監督評價的程序化內容。實體化規則與程序化規則兼備，提升了政策的可執行性，同時使得程序正義得以保證。

　　2.政策可行性分析

　　政策目標模糊。A市發布的社區協商議事具體政策中提出在全市普遍建立主體廣泛、內容豐富、形式多樣、環節完整、規范有序、行之有效的參與型社區協商體系的社區協商議事的目標。該總體目標實則稱之為“目的”更為合適，因其模糊性較高且缺少操作化的衡量指標，而難以獲得政策執行者的“優先注意”，給政策執行留下了較大的選擇空間。調研中發現，大多數社區并未將“議事協商”作為社區例行事務，缺乏正式的協商議事規則。有社區居委會工作人員表示 “這個不是死規定，我們要忙的太多了，我們能做決定的就盡量做了，議來議去也沒啥結果，太浪費時間，哪天手頭工作忙完了可以議一下”(LC—ID1)。

　　社區協商議事在資源支持方面也有所欠缺。第一，議事協商作為社區治理領域的一個新概念，掌握并有效使用此工具對專業性具有一定的要求，社區居委會無論是作為議事協商的組織方還是作為主持人，現階段在專業方面是非常需要第三方社會組織予以指導和協助，雖然A市發布的政策中提到了在協商過程中可邀請專家學者參與，以及在對一些專業性和技術性較強的問題進行協商時可以引入第三方等規定，但是實際情況是由于“財政緊缺”和“不信任”，街道并不愿意引入專業力量。一位街道工作人員就表示“說實話我們并不相信社會組織能把這攤子事兒管好，而且我們也并沒有額外的資金去長期引進社會組織”(BT—ID2)。第二，議事協商結果的落實標志著問題的解決，是社區協商議事過程中最為重要的一環。兩個政策文本中都提到“對于涉及公共服務的議事決策，保障經費由街道承擔”，但此類經費要么數額過大，超出街道財政的承受能力，要么涉及產權單位以及居民個人出資，為此經常出現相互扯皮推責的現象。一位居民表示“很多事兒就算拿到議事廳去協商，就算大家達成了共識也很難解決，資金落實不到位一切都是空話，再怎么協商都不會有效果” (SS—ID5)。議事決策最終因為缺乏財政資源的支持而難以落實，長此以往對政策形象和政府公信力都造成了不良影響。

　　綜上，社區協商議事類政策價值取向正確、兼具實體性與程序正義而且具備成本和風險管控意識，因此較具合理性，但是政策目標的模糊性并且缺乏專業和財政資源的支持，使得政策的可行性受到影響。

　　(二)執行機構分析

　　理想化的政策通過執行機構和人員的具體行動才能作用于目標群體，執行機構和人員在政策目標和政策現實之間搭建起溝通橋梁。下面將從政策執行者的能力和意愿兩方面來分析社區協商議事政策的執行困境。

　　1.執行能力不足

　　壓力型體制是科層行政關系實踐中的一種壓力傳導機制和體制[22]，在這其中，行政任務通過科層體制層層傳遞，最終由基層政府的派出機構街道辦事處承擔全部責任，而接受街道指導、行政化傾向嚴重的社區居民委員會成為負擔最重、壓力最大的實際行動者，缺少政策資源，使得社區議事廳政策的推行困難重重。第一，從時間精力方面來說，社區居委會在職工作人員人數一般少于15人，其日常不僅承擔瑣碎繁多的居民工作，還要應對不定時的行政任務，以及代替社區中其他利益相關者承擔責任。有社區居委會工作人員說，“從疫情暴發到疫情防控常態化期間，產權單位、物業以各種理由逃避參加卡口站崗，這段時間我們社區工作人員都是按照997 ①的時間安排來工作的，很多人因為不堪重負都辭職了”(MK-ID1)。繁重的工作任務使得居委會難有時間和精力來持續推進社區協商議事。第二，從知識技術層面來說，社區協商議事需由社區居委會負責組織開展，社區居委會需要履行會議籌備、主持、協調等多項任務職責，這客觀上對社區居委會工作人員的專業能力提出了更高的要求。據調研發現，許多社區工作人員仍未掌握議事協商等新型治理工具，在社區協商議事會議中很難扮演好會議主持人的角色，面對議事主題發生偏移、議事現場爭吵不休、部分參與者蓄意 “搗亂”等情況，居委會工作人員很難對協商過程進行有效把控。而與此同時，如上文所述，大多數街道并不愿意將第三方組織引入社區來更好地指導居委會工作，因此，社區居委會工作人員的知識短板難以得到專業力量的支持。第三，從財政方面來說，社區居委會可利用的預算資金分為社區公益事業專項補助資金和基層黨組織服務群眾經費兩部分，但是使用方向大多不是由基層需求調查決定，而是由轄區街道控制，居委會對其缺乏靈活支配權。許多經過議事協商決定好的事項，由于后續資金未能及時到位或缺乏資金而遲遲難以落實，這就使得議事協商參與者對議事協商的效果產生懷疑。一位社區書記談到“沒錢啊，你剛開始能哄哄人家來參加協商，但后續你解決不了問題還能哄得住第二次嗎”(RDID1)?第四，從權力權威方面來說，社區居委會的法律定位為城市基層群眾自治組織，沒有執法權，常陷于“有責無權”的困境中，其在動員各利益相關方參與社區協商活動方面存在困難，只能通過“人情”“面子”來說服各主體參加。有居委會工作人員就表示“其實多數居民不愿意來參加，但協商又要保證參與方的多樣性，所以我們只能靠‘刷臉’來號召居民們參加協商會，來的都是積極分子，就那幾個人”(LH-ID1)。

　　2.執行意愿不足

　　政策執行機構的執行意愿會影響其政策執行效果。據調研，許多社區居委會對社區議事廳建設的積極性不高。其原因主要在以下兩方面：第一，“不求有功但求無過” 的心理作用。有居委會主任表示 “議事協商會舉辦之后，舉報的更多了，原來是一個人打，現在是幾個人聯名打，很多人在會議上認識后一合計要么聯名舉報，要么直接集中信訪，所以我們現在不敢再組織這種協商會了”(RD-ID1)。第二，目前社區協商議事情況尚未納入社區工作的考核指標中，因此推進社區協商議事屬于社區工作中的次級排序。有居委會主任表示， “現在考核壓力這么大，我們任務又這么多，所以我們只能優先去干那些上面重點考察我們的任務” (YG-ID1)。

　　由于執行能力和執行意愿的缺乏，在組織社區協商議事時，社區居委會一般不愿意主動組織議事協商活動，即使組織了相關活動，部分居委會也易利用自身的“帶頭角色”和“主持人身份”，對參會人員進行身份識別，采取“定向邀請”的策略，將與其存在矛盾沖突的物業、“刺頭居民”等排除在外，其中甚至包括一些關鍵的利益相關者，由此造成協商議事的過程缺乏實質的包容性，造成政策執行的形式化。

　　(三)目標群體分析

　　目標群體是政策的受眾，但其并不是被動地接受政策影響，而是在不同的政策過程階段通過不同的方式反作用于政策，其對政策的態度和行為方式影響著政策執行過程及效果。社區協商議事根據議事主體確定參與議事的利益相關者，因此政策的目標群體為社區治理的參與主體，包括：社區居民、物業、產權單位、轄區單位、社區自組織、相關政府部門等，其中居民是數量最大的目標群體。

　　1.目標群體異質性大，分散度高

　　社區協商議事是利益相關者通過公共選擇的過程，確定社區公共產品的過程。社區協商議事政策的目標群體來自政府、市場、社會三個部門，同時各類群體內部異質性也很大。以數量最大的目標群體— 居民為例，在社會發展、人口流動等綜合因素的影響下，同一個社區內的居民可能包括高級知識分子、體力勞動者、政府高級官員、企業銷售人員等來自不同行業、不同階層的人員，這代表其文化素質水平和價值觀也可能存在較大差異，讓這些組織化程度低的居民“坐在一起”充分討論，并且最終作出一致性選擇具有較大難度。一位社區書記表示“不同居民間的素質差別很大，大家的想法也都不一樣，坐在一起討論很不容易討論出一個都滿意的結果”(BG-ID1)。

　　2.目標群體具有非高度依賴性

　　社區協商議事實際上是利益相關者間充分溝通，激發合作動機的過程。有研究認為利益相關者間如果具備高度依賴性，則更易使其產生合作動機，采取合作行動[23]。相比社區協商議事帶來的時間精力成本以及決策落空的風險，利益相關者有其他更低成本、收益更高的選擇,正式途徑如人民代表大會、政治協商會議、市長熱線等，非正式途徑如人情、面子等人際關系，通過這些方式實現訴求，在目標群體看來，具有更高的性價比。正如一位居民所說，“好多人不愿意參加這種議事協商主要因為覺得就算在會上表達了觀點也沒啥用，還不如自己找找關系或者直接打電話舉報，這種解決得更快”(MK-ID5)。

　　綜上，目標群體異質性大、組織化程度低，以及目標群體之間的非高度依賴性，加大了社區協商議事的推行難度。

　　(四)政策環境分析

　　政策環境影響政策執行，同時也被政策執行過程所塑造，兩者存在互動關系，良好的政策環境不僅能夠促進政策執行，同時能夠推動政策發展和升級。下面對社區協商議事政策的政策環境進行分析。

　　1. 強調“維穩”的社會環境

　　在強調建立和諧社會的背景下，政府和社區主體組織仍然以 “維穩”為社區治理的主要目標，因此一些街道和社區居委會出于擔心居民聚眾鬧事、采取信訪行為的心理，對推進社區協商議事持消極態度，“發展基層民主”的政策目標至此被“維穩”所取代。正如一位街道管理人員認為“穩定壓倒一切，社區居民大量聚集，不同居民的議事協商能力和素質也是不同的，協商會開多了，勢必有一小部分居民因為沒有滿足其需求而在會上鬧事兒，這樣就會帶來很壞的影響”(LY-ID2)。

　　2. “全能政府論”的觀念根深蒂固

　　在基層社會管理體制方面，我國經歷了較長時期的“單位制”，社會長期被國家“包圍”，不僅市場、社會主體難以得到發育，同時 “全能政府論”也因此成為各主體根深蒂固的觀念。如一位居民就認為“國家養我這一輩子了，有什么問題都是國家幫著解決，現在搞這個議事協商能有多大用，我們參加無非是去湊個人數幫個忙”(HFID4)。在這種觀念的影響下，許多主體將參與協商議事視為“給居委會幫忙”，并未將參與社區協商議事視為一種權責統一的行為，使得社區協商議事的質量和效果大打折扣。閔學勤將對社區漠不關心，認為只要不是自家的事都該歸政府的這類群體稱之為無關痛癢者，并認為這類群體在社區中占據多數[24]。因此議事協商不僅對于政策執行者是一個挑戰，對于目標群體也是一個全新概念，觀念的轉變和議事協商習慣的形成需要一個較長時期的學習和適應過程。

　　綜上，“穩定壓倒一切”的社會環境及根深蒂固的“全能政府” 觀念對社區協商議事的推進造成一定阻礙。

　　五、政策建議

　　針對社區治理政策執行出現的諸多問題及產生的原因，本文主要從以下幾方面來探索提升社區治理效果的路徑。

　　(一)明確政策目標，挖掘政策資源

　　除了提出“建構參與型社區協商體系”的政策目的外，考慮以 “議事頻次” “居民參與率” “居民滿意度” “結果落實率”等構建政策目標體系，進一步推動協商評價事項的落實。

　　要多方面挖掘、鏈接資源，除政府財政直接投入外，通過稅收優惠等工具引入社會、市場資源，為社區協商議事提供持續化的資源支持。

　　(二)賦能社區居委會，完善考核制度

　　為居委會賦權增能。一是政府一方面要壯大基層社區工作人員隊伍力量，另一方面要嚴格執行社區工作事項和權責清單，避免社區減負形式化。二是探索和構建社區與專業社會組織、高?？蒲袡C構的長期合作模式，建立常態化交流學習模式，為社區提供專業化支持。三是適當調整社區資金管理模式，資金使用方向應由基層需求決定，提升社區的資金使用靈活度，街道優化對資金使用的監督審計。四是進一步完善與落實“街鄉吹哨、部門報到”機制②(簡稱“吹哨報到”)。孫柏瑛認為“吹哨報到” 是通過黨建引領和向街鄉鎮屬地政府組織授權、賦權策略，建立起的由基層發起、調集條線職能/專業部門的條塊協同治理機制[25]。街道要及時對社區反饋的信息及需求作出回應，加大社區對執法力量的可及性。將社區協商議事推進情況納入街道對居委會的監督考核指標中，考慮引入第三方機構全程參與和評估社區協商議事活動的過程。

　　(三)加強政策解讀，培育社區社會資本

　　通過政策解讀，宣示社區協商議事不僅僅以解決問題為導向，同時更重要的意義是通過社區協商議事將以社區居民為主體的利益相關者培養成為權責一致的“社區主人”，這樣可以使得目標群體認識到議事協商的社會效益和長遠效益，獲取目標群體的支持。

　　面對目標群體動員難的問題，一方面要重視發揮社區中具備威望的長者、積極分子等非正式領導者的作用，可以通過社區公共空間營造、親子活動、興趣小組活動等社區公共活動培育社區社會資本;另一方面應充分發揮黨組織團結各方的制度優勢。

　　(四)形成政策宣傳的正確導向，鼓勵社區協商議事的創新性實踐

　　以多種大家喜聞樂見的形式加強政策宣傳，加深政策執行者以及目標群體對政策的認同和支持，潛移默化地培養社區利益相關者的權利意識和責任意識。鼓勵居民提出社區議事的創造性想法，支持居民牽頭社區議事的創新性實踐，在精神和資源上為其提供保障，使目標群體成為社區協商議事的主要推動者。

　　六、總結與思考

　　本文以史密斯政策執行模型作為分析框架，探究A市社區協商議事推進難的原因并提出可行性建議。研究發現：社區協商議事政策目標模糊及缺乏政策執行所需的各種資源、居委會作為執行機構能力和意愿不足、目標群體的高異質性及非高度依賴性以及強調“維穩”的社會環境和“全能政府論”是社區協商議事推進受阻的主要原因。針對上述難題，應明確政策目標，挖掘人、財、物等政策執行所需的資源;賦能社區居委會，完善考核制度;加強政策解讀，培育社區社會資本;形成政策宣傳的正確導向，鼓勵社區協商議事的創新性實踐。

　　社區協商議事既是社區治理的特征，也是社區治理的工具。從單位制過渡到社區治理，實際上是一個政府還權于社會的過程，即從 “政府包辦一切”轉變為“多元參與，各負其責，溝通合作”。權力的轉移一方面需要政府“放權”，另一方面需要社會有足夠的承接能力。將時間維度引入，社區協商議事與實行三十余年的單位制相比，其還處于發育和成長期，社會在承接能力方面尚有欠缺，如資源整合能力，溝通協調能力，集體行動能力等，權力轉移需求與權力承接能力之間的不完全契合造成了社區協商議事政策的執行“緊張”。

　　為了應對這種“緊張”，近年的基層治理改革突出了黨建引領的作用，充分發揮黨協調各方的領導核心作用，幫助社會提升承接權力的能力。目前我國部分地區通過 “網格化管理”“綜合執法” “吹哨報到”等基層治理改革，在組織制度方面，縱向構建“區委—街道黨工委—社區黨組織—網格黨組織”的組織體系[26]，橫向打造“社區大黨委”的工作平臺;在人事安排方面，吸納社區的積極分子加入基層黨組織，培養其成為社區治理中的“非正式領導者”，不僅壯大了基層黨組織，同時促進了積極分子擁有的個體社會資本轉化為集體社會資本，增加了社區治理利益相關者的集體行動能力。如何將我國上述的制度優勢轉變為真正的治理效能進一步推進社區治理，是下一步應該思考的重要問題。