行政法論叢投稿行政體制改革

　　自1978年起，我國就開始了對行政體制進(jìn)行改革的道路。總的來說，迄止2007年，可以把行政體制改革分為三個階段：以政府機(jī)構(gòu)改革為脈絡(luò)的行政體制發(fā)展階段(1978-1988年);以政府與市場關(guān)系為導(dǎo)向的行政體制變革時(shí)期(1992-1998);以政府與社會關(guān)系的再造為始點(diǎn)的行政體制演變時(shí)期(2001-2007)。

　　摘要：自改革開放以來，行政體制改革對我國行政法學(xué)產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響，行政法學(xué)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)下的行政法學(xué)，學(xué)科體系、行政理念、政府職能，價(jià)值追求等，均發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變。可以說，中國現(xiàn)代意義的行政法學(xué)就是圍繞著整個行政體制改革而展開的。

　　關(guān)鍵詞： 行政體制改革 行政法學(xué) 學(xué)科體系 理念

　　一、導(dǎo)言

　　而 2008年2月27日的十七屆二中全會通過了“關(guān)于深化行政體制改革的意見”，就深化行政體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總的目標(biāo)以及政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革等問題提出了相應(yīng)的意見。在此過程中，行政法學(xué)也在孕育和發(fā)展著。學(xué)界對中國行政法學(xué)的復(fù)興均認(rèn)為是從1978年開始的，之前，由于欠缺政府對“依法行政”理念的認(rèn)同，行政法僅是管理，約束公民工具，并不存在現(xiàn)代意義上的行政法學(xué)。在行政體制改革持續(xù)進(jìn)行的幾十年間，行政法學(xué)也得到了長足的發(fā)展，這其中的關(guān)系絕非偶然。有學(xué)者認(rèn)為，我國的行政法學(xué)是圍繞著體制改革而展開的。行政法學(xué)是研究行政法現(xiàn)象的部門法學(xué)。因此，對于行政管理體制的問題，行政法學(xué)更側(cè)重于法律制度、政府職能、以及行政理念等方面。本文旨在探討在行政體制改革的影響下關(guān)于中國行政法學(xué)發(fā)展的幾個問題。

　　二、改革進(jìn)程中行政法學(xué)的發(fā)展概況

　　(一)理念的轉(zhuǎn)變

　　總的來說，整個行政體制改革都是圍繞依法行政以及法治政府而展開的，轉(zhuǎn)變政府職能是改革的關(guān)鍵所在，也是改革的目標(biāo)。現(xiàn)代國家具有公共管理的職能，也就是說，對公共事務(wù)的管理是政府的應(yīng)有職責(zé)，即便轉(zhuǎn)變政府的職能，也并非放棄國家機(jī)關(guān)在其職能范圍內(nèi)的管理職責(zé)。而隨著改革的深入、市場經(jīng)濟(jì)逐步建立，傳統(tǒng)的管理理念已不能滿足現(xiàn)實(shí)的需求，政府的管理職能應(yīng)更多的從宏觀上發(fā)揮作用。不僅如此，隨著市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的逐步建立，服務(wù)行政的理念開始形成，要求實(shí)現(xiàn)從規(guī)制行政到服務(wù)行政的轉(zhuǎn)向。

　　1.不同時(shí)期所體現(xiàn)的理念不盡相同。結(jié)合上文“三個階段”來看。在第一階段(1979-1988)，由于當(dāng)時(shí)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，行政權(quán)對私域的涉足還相當(dāng)?shù)膹V泛，改革的力度也在于對政府機(jī)構(gòu)的改革，旨在通過對行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部改制，提高行政效率，以此來緩和當(dāng)時(shí)社會中存在的摩擦。這個期間，行政法學(xué)則體現(xiàn)為 “管理論模式”。其研究對象是行政管理，側(cè)重從法制的角度研究我國國家行政管理的制度化、法律化，以及怎樣運(yùn)用法制來保障實(shí)施有效的行政管理等。行政主體仍然處于強(qiáng)權(quán)的姿態(tài)，而行政相對人則處于被管理者地位，缺乏主體性。因而有學(xué)者說,“行政法學(xué)理論在總體上還停留在以‘命令——服從’為人文精神的19世紀(jì)古典法學(xué)的階段”。

　　2.在改革的第二階段(1992-1998)，側(cè)重點(diǎn)主要是政府與市場關(guān)系的調(diào)整。政府開始重視市場的角色，強(qiáng)調(diào)政企分開、轉(zhuǎn)變政府的職能。政府應(yīng)當(dāng)盡可能較少地對市場進(jìn)行干預(yù)，這一時(shí)期，行政法的職能主要體現(xiàn)在對行政權(quán)的控制上。“控權(quán)論”認(rèn)為行政法是控制行政權(quán)、防止行政權(quán)濫用的以及當(dāng)行政權(quán)被濫用如何給予救濟(jì)的法律，主要是指行政程序法，更準(zhǔn)確的說，控權(quán)論體現(xiàn)的是一種憲政理論的分權(quán)思想，通過立法的作用來制約行政機(jī)關(guān)的權(quán)利濫用。

　　3.而在第三階段以及以后，改革的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榱苏c社會關(guān)系的再造，行政權(quán)力從私域退出，開始關(guān)注公共領(lǐng)域的事務(wù)，更傾向于對公共利益的維護(hù)，強(qiáng)調(diào)政府對公民的給付，總體上體現(xiàn)“服務(wù)行政”。大量的公共事務(wù)和公共利益必須由政府積極的作為才能得以實(shí)現(xiàn)國家對公民之“生存照顧”義務(wù)。服務(wù)行政是在制約行政權(quán)濫用可能性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府的角色轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)以人為本的精神。公權(quán)服務(wù)于私權(quán)，與私權(quán)具有同質(zhì)性，政府是公共利益的維護(hù)者。政府通過提供公共設(shè)施、社會保障等，滿足公民的日常生活所必需。按照德國行政法學(xué)者福斯多夫的觀點(diǎn)，人類社會化之后，會出現(xiàn)人類與其“生活之資”的分離，要生存就必需有一個可以“有效掌握”的生活之資的空間，但是，隨著社會化以及都市化發(fā)展的逐步深入，個人可以有效掌握的生活之資的空間越來越狹隘，這個時(shí)候，人類就不能獨(dú)立生存了，必需依賴于社會，由社會為其生存提供“生活之資”，以后逐漸演變?yōu)檎穆氊?zé)，即政府之“生存照顧”義務(wù)。

　　(二)行政法學(xué)體系的建立和逐步完善

　　在中國，現(xiàn)代意義的行政法學(xué)是在1978年才開始出現(xiàn)的，此前的行政法學(xué)，由于缺乏憲政基礎(chǔ)，脫離了社會現(xiàn)實(shí)，還不能稱為現(xiàn)代意義的行政法學(xué)。整個學(xué)科體系就是在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，圍繞行政體制改革而展開的。相對于國民政府時(shí)期的舊行政法學(xué)，有學(xué)者將1978年以后的行政法學(xué)成為“新行政法學(xué)”①。新行政法學(xué)是隨著對憲政的重視和對舊體制改革的展開而產(chǎn)生的。這段時(shí)期，大量的行政法學(xué)著作逐步問世，開始對行政法關(guān)系、行政法基本原則、行政主體、行政行為等問題展開研究，行政行政法學(xué)經(jīng)歷了體系的嚴(yán)重缺失到逐步完善的過程，逐漸成為獨(dú)立的法學(xué)學(xué)科，基本確定了我國行政法學(xué)研究以“主體——行為——救濟(jì)”為主線的研究范式。

　　同時(shí)，為適應(yīng)社會發(fā)展的需要，頒布大量的行政法律法規(guī)，也促進(jìn)了行政法學(xué)的發(fā)展，如1989年的《行政訴訟法》。《行政訴訟法》的頒布，標(biāo)志著我國行政訴訟制度的基本確定，一方面行政權(quán)運(yùn)行有了合理的外部監(jiān)督機(jī)制，另一方面，公民的私權(quán)受公權(quán)侵犯時(shí)也有了司法救濟(jì)途徑。行政訴訟制度的確定肯定了對行政權(quán)的司法審查，是對行政法學(xué)理論的進(jìn)一步完善，具有里程碑的意義。行政法學(xué)也不再停留于類似行政學(xué)或者管理學(xué)強(qiáng)調(diào)的政府的管理模式、效率等問題，而是轉(zhuǎn)向研究與之有關(guān)的法律問題。在這期間，行政法學(xué)界也出現(xiàn)了大量關(guān)于行政訴訟制度的學(xué)術(shù)研究，如張尚鷟教授1989年發(fā)表的《試論我國行政訴訟制度和行政訴訟法》、朱維究教授同年發(fā)表的《我國行政訴訟制度的確立及其意義》、周國弘1990的《論行政訴訟制度對企業(yè)的保護(hù)——對確立賠償制度的建議》等。但不得不說，目前對行政訴訟法律制度的研究卻陷入了低谷，大多學(xué)者都傾向于研究行政理念、行政程序、行政監(jiān)督等行政法總論方面，而忽略了訴訟方面。學(xué)科研究之間也存在相互推諉的現(xiàn)象。

　　從整個學(xué)科體系來看，我國的行政法學(xué)側(cè)重于總論的研究，而在分論方面的研究相對較弱。在改革初期，還比較重視部門行政法學(xué)的發(fā)展，部門行政法學(xué)被作為學(xué)科體系的重要組成部分。但在1998年之后，由于學(xué)科體系建設(shè)的需要，部門行政法學(xué)受到了削弱，行政法學(xué)研究側(cè)重于基礎(chǔ)理論、基本原則及方法論等方面的研究，行為論、主體論、監(jiān)督救濟(jì)論等也得到了深入研究。但是，加強(qiáng)部門行政法學(xué)的呼聲卻從未停止過。目前，有的高校也嘗試著開展了部門行政法學(xué)課程。對部門行政法的研究，有利于推進(jìn)行政法治和制度在不同的行政管理領(lǐng)域的運(yùn)用，并且，也能起到完善行政法總論的作用。

　　(三)對行政程序的重視

　　在中國，歷來有“重實(shí)體、輕程序”的習(xí)慣。在改革初期，由于法制的不健全，政府往往是按政策行事、按上級領(lǐng)導(dǎo)的意志行事,極具人治色彩。但隨著改革的深入，開始注重依法行政，而“依法”主要就是強(qiáng)調(diào)依“行政程序法”。各行政立法具體體現(xiàn)了對行政程序的重視，如《行政處罰法》中就規(guī)定“違反法定程序的處罰行為無效”。行政程序首先要在形式上實(shí)現(xiàn)正義，它具有效率和民主的基本品格，效率本身就是行政管理的內(nèi)在要求，民主則強(qiáng)調(diào)公眾對行政的參與。整個體制改革，無論在機(jī)構(gòu)的設(shè)置還是公務(wù)員的配置上，都體現(xiàn)著追求效率的精神。反映到行政程序上，則要求行政程序的正式程序與非正式程序之間、時(shí)效制度、救濟(jì)制度等的設(shè)計(jì)要合理。而公眾對行政程序的參與，則是隨著行政主體論的逐步發(fā)展，行政性對人的主體性地位得到尊重后才逐步體現(xiàn)在行政程序中的。行政程序不僅要求效率與民主，還要求政府的信息公開。

　　三、結(jié)語

　　一般認(rèn)為，行政法學(xué)一個關(guān)鍵的命題是“行政法學(xué)是研究什么是行政法的一門學(xué)科”，但有一個更重要的問題是，“我們究竟需要怎樣的行政法學(xué)?”理論對實(shí)踐具有指導(dǎo)作用，究竟怎樣的行政法學(xué)才能促進(jìn)我國行政法的發(fā)展呢?行政法學(xué)不是一個固步自封的學(xué)科，它的發(fā)展離不開行政體制改革這一大背景，行政體制改革為行政法學(xué)的發(fā)展提供了研究素材，而行政法學(xué)反過來又為行政體制改革提供理論支撐，可以說，二者相互促進(jìn)。

　　閱讀期刊：《行政法論叢》

　　《行政法論叢》以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的教育方針和“雙百方針”，理論聯(lián)系實(shí)際，開展教育科學(xué)研究和學(xué)科基礎(chǔ)理論研究，交流科技成果，促進(jìn)學(xué)院教學(xué)、科研工作的發(fā)展，為教育改革和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)做出貢獻(xiàn)。