政府應急響應策略研究

　　摘 要：忠實性響應中央的疫情防控部署是抗疫決勝的關鍵。新冠肺炎疫情防控全方位檢驗了國家應急響應能力，并為地方政府應急響應策略的研究提供了寶貴實踐。文章構建了地方政府應急響應策略的分析框架，遵循“應急策略—事態變化—事件結果”的演化邏輯，對地方政府的防疫效果展開事件過程的分析。研究發現，政府應急響應策略可以根據“指令清晰度—執行難度系數”兩個維度歸納出忠實性響應、政治性響應、選擇性響應和備案性響應四種響應策略。文章認為可通過提升指令清晰度、降低執行難度系數來推動地方政府忠實響應中央的應急管理方案，提升應急管理能力，推動國家應急管理體系現代化。

　　本文源自汪慶浩; 羅建章， 安徽行政學院學報 發表時間：2021-06-08

　　關鍵詞：突發公共衛生事件;應急響應;新冠肺炎疫情;模糊—沖突模型

　　從2003年“非典”疫情防控到2020年的新冠肺炎疫情防控，中國應急管理體系在不斷健全與完善[1-2]。2020 年初暴發的新冠肺炎疫情是新中國成立以來遇到的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發公共衛生事件。在這場疫情防控阻擊戰中中國取得了令世人矚目的重大成果。常言道，“一分部署、九分落實”，疫情防控的中國經驗不僅為全球疫情防控貢獻了中國智慧，也為地方政府的應急響應策略研究，提供了寶貴的實踐。本文通過構建“指令清晰度—執行難度系數”分析框架，對地方政府應急響應效果展開分析，并基于央地互動的視角，總結疫情防控的應急管理經驗，為推動應急管理體系現代化提供思路。

　　一、文獻回顧

　　現代風險社會呼喚應急管理研究。20 世紀 60年代末期起，應急管理成為組織理論的熱點研究命題[3]。由于急劇的社會變遷帶來了環境的不確定性，應急管理成為應對公共事件的現代性風險[4-5]和現代化風險[6]的主要手段，并隨著經濟社會的發展而進一步“機制化”。因此，應急管理作為公共事件暴發的響應機制，從根本上反映了人類環境治理及其可持續性失敗的顯露[7]。在現代風險社會中，突發性、偶然性事件不斷增多，且呈現出常態化趨勢，諸如自然災害、公共衛生事件等都會給國家和社會的公共治理帶來巨大的挑戰。風險社會、突發事件、公共危機三者之間存在緊密的邏輯關系。突發事件根源于社會風險，社會風險導致公共危機，公共突發事件是社會風險與公共危機之間的潛在因果關系的顯化[8]。為有效應對各類突發事件、妥善預防和處理公共危機，社會各界對應急管理的研究開始給予了更多的關注。

　　提升政府應急管理效能是治理能力現代化的重要體現。應急管理屬于公共安全服務的范疇，使得政府承擔著公共事件首要責任[9]。在突發公共事件中，政府的角色作為應急管理主導者、風險溝通者、資源協調者和創新促進者在突發公共事件的應急管理中發揮著重要作用[10]。政府科層制的統一指揮體系，為相應的風險治理提供了基礎性的制度保障[11]。如《中華人民共和國突發事件應對法》確立了“分級響應”制度，中央、省、市、縣四級政府分別負責四個等級的應急管理。然而，政府內部不同部門在應急響應策略的選擇上很大程度上取決于其內在府際關系邏輯背后的支配性要素[9]。現有研究對突發公共事件觸發政府應急管理存在兩種理論解釋。其一是最為主流的焦點事件觸發機制，由于媒介關注度和事件危害性觸發了政府的應急管理[2，10-11];其二是政策窗口的觸發機制，即在公共突發事件下，政策企業家(Poli? cy Entrepreneur，通常指那些通過組織、運用集體力量來改變現有公共資源分配方式的人)通過公共事件促成政府行為的發生[9]。此外，由于在突發公共衛生事件中的參與主體擴展，進一步使得應急管理策略的行動機制變得多元化。各主體之間因為存在信息不對稱、多范疇性等問題，在應急策略的選擇上會產生多輪的博弈[12]。應急管理工作中存在的應急基礎設施與資源管理分散化、救援人力碎片化、管理機構冗雜化和政策機制粗放化等問題，阻礙著我國應急響應和管理效率的提升[13]。方銘勇(2016)基于對安徽省縣級政府應急管理體系的調查，全面調研了62個縣應急管理工作人員，通過整理、分析座談記錄，發現縣級政府應急管理體系建設普遍存在體制問題，機制問題，應急裝備、物資、資金保障問題，應急管理人員自身問題等四個方面挑戰[14]。因此，構建中國情境下的政府應急管理策略的分析框架，分析相應策略背后的支配性要素，對于提升應急管理水平、促進危機治理現代化具有重要意義。

　　忠實性響應是發揮應急管理效能的關鍵。“一案三制”(指突發公共事件的應急預案、應急機制、應急體制和應急法制)的核心框架全面推動了我國應急管理體系的建設，但嚴峻的公共安全形勢和變化的公共治理體系對應急管理提出了新的挑戰，主要體現為應急預案的實用性、《中華人民共和國突發事件應對法》的操作性及應急管理機構的權威性三個方面[15]。唐皇鳳、吳瑞(2020)從整體性視角研究疫情治理發現，雖然“黨政主導、社會協同、公民參與”格局發揮了制度優勢，但也反映了常態化管理體系不少問題，主要體現在上下級的聯動性和平級之間的協同性上[16]。歐陽火亮(2021)從國家和個人(社會)兩個視角出發，認為構建疫情中“自下而上”的聯防機制和“自上而下” 的回應機制，就能夠有效建立起“國家—個人”之間的互信關系，從而破解疫情防控中的治理難題[17]。此外，公共衛生事件可以分為初始期、發展期、調整期、成熟期四個階段，實現由“應急管理” 到“應急治理”的轉變，需要完善“上下聯動，多向互動”的應急處置機制[18]，形成以“聯防聯控”和 “專業防治”為主體的新發傳染病應急響應體系，建立健全新發傳染病防控專項預案，推動新發傳染病應急響應縱向與橫向府際關系變革是完善應急管理體系的未來方向[19]。

　　綜上，在現代風險社會背景下，推動地方政府忠實性響應中央的應急管理方案，對完善應急管理體系、將制度優勢轉化為治理效能具有關鍵作用。本文將依據“指令清晰度—執行難度系數”兩個維度建立地方政府應急響應策略的分析框架，遵循“應急策略—事態變化—事件結果”的演化邏輯，對新冠肺炎疫情的典型事件過程展開分析。

　　二、研究框架

　　(一)分析框架

　　Matland(1995)的“模糊—沖突”模型對政策執行效果的分析具有強大的解釋力，而政策執行方式背后起決定性作用的正是支配性要素，因此，本文將這一模型引入應急響應策略的分析中[20]。結合中國在抗擊疫情的央地互動過程，本文通過構建“指令清晰度—執行難度系數”的分析框架，將政府采取的應急響應策略分為“指令模糊性低 —執行難度系數低”“指令模糊性低—執行難度系數高”“指令模糊性高—執行難度系數低”和“指令模糊性高—執行難度系數高”四種類型，分別對應政治性響應、忠實性響應、選擇性響應、備案性響應四種響應方式。

　　(二)應急管理策略的指令清晰度和執行難度系數分析

　　基于“模糊—沖突”模型分析框架，結合我國抗疫過程中的決策部署，需要對其目標與手段的模糊性和沖突性進行分析。

　　1.指令清晰度(模糊—清晰)分析

　　(1)目標模糊的應急指令。2020年1月7日中央和湖北省政府都對疫情防控作出了要求，但對具體預警和上報信息的內容和方式未作出強制性和規范化的要求，體現出一定的模糊性，給地方政府應急響應行動留有較大的自由量裁空間。

　　之后，中央部署有序開展復工復產，但是對于哪些地方要開始復工復產、多大程度復工復產未作出具體要求，要求各地根據當地的疫情情況，逐步恢復其正常的生產生活秩序，這為各地方政府因地制宜實現復工復產提供了有力的保障。

　　(2)手段清晰的應急方案。2020年1月22日，中央明確要求湖北省實施全面嚴格管控，應急方案的具體實施手段是通過控制整個湖北，特別是武漢的人員流動，阻止疫情的進一步擴散;實施 “四類人員”(確診患者、疑似患者、發熱患者、確診患者的密切接觸者)分類集中管理措施，真正做到應收盡收、不漏一人。地方政府忠實響應中央部署，是抗擊疫情至關重要的一步。從應急管理方案不難看出，中央對地方政府采取的應急手段是清晰的、具體的。因此，各地方政府開始采取“封城”措施來達到減緩人員流動的目的，以此來響應中央的應急部署。

　　在后期，應急風險等級管理制度不斷完善，國家疾控中心通過疫情預警發布的方式，首要強調做好疫情的嚴防嚴控，同時，地方政府需按社區風險等級采取相應的管理手段，體現了國家應急響應管理體系的完善。

　　2.執行難度系數(困難—容易)分析

　　(1)應急策略目標的執行存在難易之分。疫情初期適逢春節，幾乎無任何準備的“封城”是非常突然且艱難的一件事情，政府在響應部署時也是存在較大的難度的。此外，早期對于“四類人員”要求“應收盡收”，面臨著醫療資源嚴重不足困難，包括醫院、醫護人員、醫療物資等在內的醫療資源的缺乏與感染和疑似病例人數太多，導致醫療系統陷入了供不應求的困境，存在較大的執行難度。在“對外防輸入、對內防反復”的后期，疫情防控的常態化帶來了城鄉無接觸經濟和網格化防控的變化，應急響應體系的完善大幅度降低了地方政府的執行難度。也為后續的復工復產工作，積累了應急管理經驗。

　　(2)應急策略手段的沖突性分析。通過對于中央應急管理策略的目標的模糊性和地方政府執行的難易度分析(見表2)，在模糊—沖突的分析框架下，根據模糊性和沖突性的不同，可知地方政府會采取備案性響應、政治性響應、選擇性響應和忠實性響應來執行中央部署的應急管理策略。

　　三、案例分析

　　(一)案例選擇

　　“非典”與“新冠肺炎疫情”是倒逼我國公共衛生系統改革的兩個重大事件。但與“非典”推動了公共衛生體系重構相比較，“一案三制”的進一步成熟，“新冠肺炎疫情”將推動公共衛生治理現代化和地方政府應急管理改革。基于案例的代表性原則，本文選取新冠肺炎疫情作為案例，研究政府的應急響應策略，總結抗疫決勝的中國經驗，為中國和世界未來應對重大突發性公共衛生事件提供重要的經驗借鑒。

　　(二)事件過程分析

　　本文通過“指令清晰度—執行難度系數”分析框架對整個抗疫過程中的典型事件展開分析。可以看到，地方政府的應急管理策略的情境分為以下四種：低模糊—低沖突、低模糊—高沖突、高模糊—低沖突、高模糊—高沖突(具體見表3所列)。

　　1.預警階段的備案性響應

　　突發公共衛生事件的預防階段主要包括預案和預警在內的準備工作，是應急管理的重要先導，地方政府做好應急預案和預防對于應對突發公共衛生事件具有重要意義。

　　備案性響應是疫情暴發前期的主要應急方案。在四次關鍵預警時機采取了備案性響應，即選取既有的應急預案來應對突發衛生事件。第一次是在 2019 年 12 月 27 日，湖北省中西醫結合醫院向江漢區疾控中心上報，不明原因肺炎病例;第二次是在 2019 年 12 月 31 日，國家衛健委派出工作組、專家組趕赴武漢市，指導做好疫情處置工作，開展現場調查，當日武漢衛健委根據國家疾控中心的事件披露條例，發布《關于當前我市肺炎疫情的情況通報》;第三次是在 2020 年 1 月 8 日，國家衛健委專家確認新型冠狀病毒為疫情病原，啟動“一案三制”工作;第四次是 2020 年 1 月 12 日，衛健委首次發布《關于新型冠狀病毒感染的肺炎情況通報》，通報了累計病例、新增病例、治愈病例、死亡病例等信息，“一案三制”正式啟動，應急預案、應急機制、應急體制和應急法制隨即建立。

　　小結1：備案性響應是由于指令模糊和目標模糊所導致，其背后的支配性要素是既定的應急備案。在“一案三制”的框架下，疫情初期暫無特定的方案處理突如其來的突發公共衛生事件，因而預警期間的信息公布和上報方面，地方政府采取的是一種備案性響應的策略，即采取既定的公共衛生預警方案來應對突發事件。

　　2.響應階段的政治性響應

　　重大公共衛生事件應急的響應階段對于整個疫情的控制至關重要，是戰“疫”能夠取得勝利至關重要的一環。而突發事件應對中的領導方式從 “間接領導”轉為“直接領導”的政治執行是關鍵。

　　“封城”決策就是政治性響應的典型案例。 2020年1月22日，為響應中央對新型冠狀病毒感染肺炎疫情做出的重要指示，湖北啟動重大突發公共衛生事件應急響應，并于23日對武漢這個人口過千萬的城市進行“封城”，禁止所有人員的流動。繼武漢之后，全國許多地方也都采取了“封城”“封村”“封社區”的措施。這也是對“把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，堅決遏制疫情蔓延勢頭”中央號召的政治性響應。正如習近平同志在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上所說：“作出這一決策，需要巨大的政治勇氣，需要果敢的歷史擔當。為了保護人民生命安全，我們什么都可以豁得出來!”[22]

　　小結2：政治性響應是由指令清晰但目標沖突所導致，其背后的支配性要素是政府的權威性。在中央的絕對權威下，政治性響應將制度優勢轉化為應急管理治理效能，控制了疫情擴散的速度和范圍，使得病毒的傳播沒有走向不可控，為我國能夠快速有效控制疫情提供了可能。

　　3.處置階段的忠實性響應

　　忠實性響應中央的疫情防控部署是抗疫決勝的關鍵。處置階段是應急管理的關鍵一環，處置的方式和能力直接決定著抗疫的走向和成效。

　　疫情暴發最嚴重期間，感染人數以每日幾千人的數量增加，疫情重災區地方醫療系統陷入了醫療資源“供不應求”的困境。處于“超負荷”狀態的地方醫療系統，收置不了如此多的病人，無法做到中央的“應收盡收”的要求。這時我國集中力量辦大事的制度優勢發揮出來了，全國各地支援湖北。中央制定了“一省包一市”的方案，以“全國一盤棋”的方式統籌全國抗疫。抗疫期間，中央先后組織各省區市和新疆建設兵團、軍隊等調派 346 支國家醫療隊、4.26萬名醫護人員到湖北一線幫助抗疫。許多工程隊奔赴湖北，4萬名建設者用了10天和12天的時間建成了火神山醫院和雷神山醫院，10多天建成16座方艙醫院并投入使用，中國速度和中國力量讓世界為之驚嘆。在得到中央以及其他各省(市)的支援后，包括武漢在內的湖北其他各市的情況出現了明顯的好轉，有足夠的醫療資源來接收感染者和疑似感染者，能夠忠實地執行中央“應收盡收”的要求。

　　小結3：忠實性響應由指令清晰和執行難度低所決定，其背后的支配性要素是央地互動的資源動員能力。黨政一體的資源動員能力，促使了處置階段行政性的順從響應，比如，采取了感染人員和疑似感染人員“應收盡收”的策略，使病患能夠得到更好的治療和照顧，有效降低了感染死亡率和病毒傳播速度。

　　4.恢復階段的選擇性響應

　　經過了將近兩個月的艱難抗疫，疫情開始出現好轉。中央于2月23日開始統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署，要求企業開始有序復工復產，并提出了八點要求，對進一步加強科學防疫和有序復工復產提出明確要求。各地方都積極響應，表示要加快本地企業復工復產。廣東省于2月24日率先將一級響應調整為二級響應，其他省份根據省內疫情的發展情況，也適時將一級響應降為二級響應，出臺了一系列的政策措施來支持企業復工復產。不過，很多地區開始逐步放開的同時，部分疫情風險還是較高的地區依然十分警惕不放松，比如湖北、北京、黑龍江等地，疫情風險較高，采取的措施也不同于其他疫情風險較低的省份。隨著疫情的進一步好轉，湖北等地疫情風險得到了有效的控制，也陸續開始復工復產。復工復產的整個過程充分體現了各地政府科學判斷和自主決策，使得全國范圍內的經濟活動開始有條不紊地恢復。

　　小結4：選擇性響應由指令模糊和目標的低沖突所導致，其背后的支配性要素是地方決策的自主性。“因地施策”的選擇性響應策略，一定程度上有助于防止“一刀切”帶來的弊端，也有助于疫情防控期間的防疫措施執行和后疫情時期的復工復產恢復經濟和復學復課。

　　四、結論與討論

　　“一分部署，九分落實。”在中央正確的決策部署下，地方政府如何有效響應是檢驗國家應急響應能力、影響疫情防控結果的關鍵。本文研究發現，在抗擊疫情的預防、響應、處置及恢復四個階段，中央的部署存在模糊性的高低不同，地方政府的響應策略也存在執行的難易之分。通過“指令清晰度—執行難度系數”兩個維度歸納出忠實性響應、政治性響應、選擇性響應和備案性響應四種響應策略。因此可通過提升指令清晰度、降低執行難度系數來推動地方政府忠實響應中央的應急管理方案。

　　完善新時代的應急管理體系，推動應急管理方案的忠實響應。首先，要破除一元管理格局，建立公眾、社會與市場參與機制，完善風險預警機制，是構建現代化應急管理體系的客觀要求。其次，要完善應急預案分類體系，包括突發事件類別、預案啟動程序、應急響應程序和恢復程序，明確各級地方政府以及各類職能部門的責任，降低部署的模糊性和應急目標的執行難度。再次，要從當前側重對突發事件的管理到對事件和風險并重的管理，實現應急管理工作從事后被動型到事前主動型的積極轉變，注重風險管理，推動應急管理“關口前移”，從根本上克服“重處置，輕預防”的傾向。最后，要進一步加強應急預案管理、疏通信息溝通機制、明晰行政問責機制等，在應對突發公共衛生事件時部署臨危不亂、信息溝通順暢和行政權責清晰。