行政事業單位內控風險的成因及防范

　　摘要：行政事業單位內控風險建設事關財政資金安全和使用績效。本文從案例出發，分析產生內控風險的原因并提出防范的具體措施建議。

　　本文源自徐浩璐， 中國鄉鎮企業會計 發表時間：2021-07-09

　　關鍵詞：行政事業單位;內控風險;防范

　　行政事業單位是承擔公共管理和社會服務職能的主體，其資金來源主要是國家財政撥款。在行政事業單位經濟活動過程中失去控制的風險就像是決堤的洪水，其主要類型有：單位經濟活動不合法或不合規的風險，比如：政府采購過程中應實行公開招標的而未公開招標的;國有資產流失、資源使用效益低下的風險，比如資產登記不及時、未按要求進行資產盤點清查;財務信息不真實、不完整的風險，比如“白條抵庫”、“假業務真票據”;發生舞弊或腐敗現象的風險，比如制度的設計不合理，使得權利沒有得到有效的制約以及單位資金賬外循環等其他風險。為了確保國家財政資金的安全使用，提升財政公共資金使用績效，行政事業單位的風險防控工作就顯得尤為重要和迫切。本文將通過現實發生的案例對行政事業單位內控風險產生的原因、各工作環節存在的風險點和防范措施進行闡述。

　　一、從案例看內控風險產生的原因

　　日常工作中，行政事業單位各種風險產生的原因往往是多種多樣的，既有體制機制的因素，也有人為的原因。通過現實發生的案例可以大致總結出以下幾個方面的原因：

　　1.內部管理制度不健全。內部管理制度的不健全是行政事業單位的內控風險源。某地曾披露一起案例，一行政單位會計，通過編制“陰陽工資單”虛增發放人員，違反財務管理制度，騙取領導簽字違規列支經費。該案例之所以發生，一個重要原因在于內控制度不健全，業務經辦和會計核算這兩個原本不相容的崗位沒有做到實質分離，本應歸口人事部門的工資造表業務由會計兼職，從工資人事造表到會計記賬復核、保管銀行 U 盾和向銀行報送工資光盤均由一人完成，會計應有的監督職能沒有發揮，造成制衡機制的實質性缺失。又如，某地一教師進修學校，由于食堂賬本長期不建立，出納利用這一內控漏洞，通過食堂賬戶將行政賬戶資金轉入食堂賬戶，再提現套取，導致國有資金大量流失。

　　2.關鍵崗位職責不清。由于關鍵崗位職責不清晰而導致的風險事故也屢見不鮮。會計、出納是兩個不相容崗位，按照分離控制原則，會計負責每月核對銀行對賬單、審核會計憑證、制作各類財務報表，出納則負責會計憑證錄入、現金和銀行存款的核算及管理，兩者各司其責彼此制約。但在現實生活中，一些會計未有效履行復核監督職責。失去制約的出納，通過套取資金后不記賬、隱匿虛開現金支票存根、偽造銀行期末調節表等方式將單位賬目做平，從而導致國有資產流失的情況常有發生。

　　3.內部管理中的其他隱患。一是內部監管不力，對經濟活動風險認識不足等。一些案例發生的初期，雖然會計及時向領導報告出現的情況，但領導并未引起高度重視，未履行會計主體第一責任人責任，未采取進一步措施進行核查，從而導致工資清單被竄改、公款被套取的情況發生。二是員工法治意識淡薄、職業素養不高也是一大安全隱患。一些財務人員理想信念喪失，法紀意識淡薄，沒能抵住誘惑，用侵吞公款滿足個人私欲，最終給國家造成巨大經濟損失。

　　二、從案例分析行政事業單位內控風險點

　　梳理現實案例可以看出，行政事業單位經濟活動中存在的風險點如下：

　　1.支出審核風險。包括業務部門對業務真實性的審核、財務部門對相關要件的審核等。比如“，假業務真票據”。在上文提及的教師進修學校案例中，流失的大量國有資金，來源于當地教育局為完成當年財政資金預算執行率而通過偽造業務單據的方式轉入教師進修學校賬戶的教師專項培訓經費。

　　同時，隨著電子發票的不斷推行，因行政事業單位信息化水平參差不齊，僅憑 A4 打印的電子發票報銷入賬，導致電子發票重復報銷的現象時常出現。按財政部和國家檔案局發布的關于規范電子會計憑證報銷入賬歸檔的 6 號文件要求，原始憑證為電子憑證的，不能僅僅以 A4 打印的發票作為唯一的報銷入賬依據，應對打印的紙質發票進行驗真查重，并將原始電子發票入檔保存，建立索引關系，從而有效規避相關的支出審核風險。

　　2.支付風險。在上述的“陰陽工資單”和教師進修學校兩則案例中，支付風險都在出納和會計兩個不相容崗位的形同虛設。如，出納通過食堂戶可以一個人就能完成資金支付全過程，從銀行存款到現金，完全不受其他制衡。“陰陽工資單”案例中，會計利用出納責任意識不強，業務水平較差，對履職范圍不清晰等漏洞，一人包攬了會計憑證記賬復核和銀行 U 盾保管，成功打開了套取公款的方便之門。

　　支付過程中的另一大風險點，是單位對于個人借款管理寬泛，對于借款條件、借款流程規定不明確。不該借的也都借，比如私人活動也通過單位借款。現實工作中，鄉鎮、基層單位對往來款沒有定期清理的問題比較突出，尤其是個人借款。往往都是強調由于人員的調動等歷史原因而無法清理，但昨天就是今天的歷史、今天就是明天的歷史，之所以造成歷史遺留問題越堆越多，缺乏定期清理的機制、沒有形成催報的機制是主因。

　　3.銀行賬戶管理缺失的風險。比如該撤銷的賬戶而未撤銷。單位的基建戶開設時是有明確時限規定的。整個基建戶結束后最多可延長兩年，用于竣工結算。然而，有些單位為圖一時方便，將應撤銷賬戶隨意改變用途繼續使用，這不僅會帶來財務信息不真實的風險，也為“小金庫”的滋生提供了沃土。比如，某鄉鎮管委會單位雖已撤銷，但其名下的 6 個銀行賬戶卻未及時注銷，其中一個賬戶存款達百萬元，存在被挪用的風險。在調查過程中，6 個賬戶均還在發生經濟業務，比如銀行手續費的自動扣除、老單位網絡費用托收業務等，很明顯這些支出業務都未及時入賬，造成財務信息的不真實。

　　4.庫存現金賬實不符的風險。比如“白條抵扣”，短時被借走的現金不入賬，未做庫存現金減少的分錄。銀行對賬流于形式，財務人員未認真復核，銀行對賬單造假，都是挪用現象長期未被發現的重要原因。

　　三、從案例中總結出內控風險的防范措施

　　有的放矢才能事半功倍。基于上述案例的分析，結合日常工作實際，提出如下幾個方面的風險防范策略和路徑：

　　1.增強主體責任意識。小漏不堵毀大堤，小病不治成大患。主體單位管理層應高度重視內控風險防范，切實增強責任意識，加強日常監督和教育，對苗頭性問題早防早治，及早切斷腐敗的路徑。要在全單位開展內控風險防范宣傳教育，切實提高全體干部職工參與風險防控的意識和能力，構筑起有益于強化風險管控的良好氛圍。要建立健全關心關愛干部職工機制，加強對干部職工“8 小時外”的監督，及時挽救有問題傾向的黨員干部、公職人員，真正體現嚴管就是厚愛。

　　2.完善內部管理制度。內控制度是為防范和管控單位經濟活動風險而制定的制度和執行程序。進行內控制度建設應注重實效，與單位實際相結合，有效規避風險點。首先應明確單位內設機構具體職責，將單位經濟活動的決策、執行和監督應當相互分離。其次，建立“三重一大”制度、黨委會議事規則、辦公會議議事規則，將集體研究、專家論證和技術咨詢相結合。同時，將中央戰略政策法規落實于單位內部管理制度，并轉化為內部管理控制流程。明確各項業務的審批權限和流程，完善各收支業務管理辦法。可參照財政發布的管理辦法結合單位實際情況制定以風險點較多的經費審批、三公經費支出和會議費、差旅費、培訓費為核心，根據實際情況補充往來款、人員經費、其他公用業務比如：辦公費、印刷費等管理辦法。

　　3.提高職工的專業素質。思想的“總開關”一旦銹蝕松動，私心雜念就會趁機露頭。從某個角度來說，良好的個人素養和職業道德比過硬的專業技術能力更為重要。因此，行政事業單位應建立上崗考核機制，盡可能選擇一些具備較高工作能力和思想覺悟的員工，在培養職工專業技能的同時，還應重視法規法紀和思想道德教育，不斷提高職工的法治素養和思想覺悟、職業道德，樹立正確的價值觀，能夠在工作中嚴格遵守各項規章制度，抵制誘惑、堅守底線。

　　4.建立內部控制信息化系統。信息化系統具有固化邏輯、減少人為干預、留痕可追溯等優點。“人控”不如“機控”，將各項制度和流程通過信息化固化在信息系統中，只有這樣內部管理制度才能落地和常態化，并盡可能降低人為因素的影響，從而提高內部管理制度的執行力，實現內部管理制度的落地，否則制度只會流于形式。單位實踐證明，內部制度實現信息化后取得了明顯的效果，為財政管理和政府治理提供了大數據支撐，也將內控風險扼殺在源頭。

　　5.建立健全內外部監督制約機制。內部監督指單位內部審計部門定期或不定期的對單位開展的業務進行全面的自我檢查和評價，及時發現風險控制存在的問題并提出改進建議，包括以前期間檢查中發現的內控缺陷的整改情況。外部監督包括財政部門、審計機關、紀檢監察部門和主管部門對行政事業單位實施的外部監督。財政部門對單位的監督可以是風險集中業務的專項檢查，也可以是結合日常管理工作開展的常規檢查。審計機關則側重于單位內控制度建立和實施的有效性，揭示相關內控制度的風險漏洞。紀檢監察是對單位領導干部工作過程中易出現錯誤導致腐敗等違法、違規問題的監督監察，有助于推動單位領導層面對內控制度建設及實施的重視和落實。主管部門則是對所屬行政事業單位實施日常監督的主體，對監管管理中發現的風險控制問題有針對性的提出管理意見和建議，并督促整改，以進一步健全行政事業單位風險防范控制體系。