論如何改善我國財政監(jiān)督管理核心期刊中國經(jīng)濟

　　論文摘要：建立和健全財政監(jiān)督法規(guī)體系是財政部門依法行政的首要環(huán)節(jié)，是開展財政監(jiān)督管理工作的重要保證。要盡快制定《財政監(jiān)督法》，出臺配套的行政規(guī)章，明確財政監(jiān)管的職責、任務、權(quán)力和義務，規(guī)范工作程序，使財政資金的運動完全置于財政監(jiān)管之下。要建立財政行政復議制度，有效地防止和糾正違法的或者不當?shù)男姓袨椋Ｕ虾捅O(jiān)督財政機關依法行使職權(quán)，依法進行監(jiān)管。財政監(jiān)督是國家經(jīng)濟監(jiān)督的一種重要手段。一般來說，財政監(jiān)督有廣義和狹義的兩種理解，其中：狹義的財政監(jiān)督是指財政機關依法對財政管理中財政資金運行的規(guī)范性、安全性、有效性實施的監(jiān)督;廣義的財政監(jiān)督是指包括各級權(quán)力機關、財政機關在內(nèi)的財政監(jiān)督主體依法對財政分配活動全過程進行的監(jiān)管和督察。本文將從廣義的角度針對當前我國財政監(jiān)督過程中存在的問題進行分析，并在這一基礎上探討如何完善財政監(jiān)督體系，以促使財政監(jiān)督的權(quán)威性、及時性、有效性能得到充分的發(fā)揮。

　　一、當前我國財政監(jiān)督存在的問題

　　我國政府歷來都十分重視財政監(jiān)督工作，把嚴肅財經(jīng)紀律、整頓財經(jīng)秩序作為經(jīng)濟工作的一項長期方針。改革開放以來，我國的財政監(jiān)督在總體上得到了加強，財政監(jiān)督工作取得了一定成績，但當前我國的財稅秩序仍較混亂，規(guī)范的財政自主監(jiān)督體系沒有真正建立起來，使得現(xiàn)行財政監(jiān)督的法制建設、工作方式和監(jiān)督手段等還不能很好地適應市場經(jīng)濟條件下加強財政管理的需要。筆者認為，當前我國財政監(jiān)督過程中存在以下幾個問題：

　　1.財政監(jiān)督的方法不夠規(guī)范。隨著市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善，要求財政監(jiān)督的理念或方法與之相適應。但目前財政監(jiān)督的理念不適應，監(jiān)管方法比較單一，監(jiān)督內(nèi)容和方式仍以直接檢查為主，偏重于微觀監(jiān)督，忽視宏觀監(jiān)督，與現(xiàn)行的財政職能轉(zhuǎn)變不相適應。具體表現(xiàn)在：從監(jiān)督內(nèi)容上看，對公共收入的檢查多，對公共支出監(jiān)督少;對財政分配的最終結(jié)果檢查多，對全方位監(jiān)控及資金使用的跟蹤問效少;從監(jiān)督的方式上看，突擊性、專項性檢查多，日常監(jiān)督少;從監(jiān)督環(huán)節(jié)上看，集中性和非連續(xù)性的事后監(jiān)督檢查多，事前、事中監(jiān)督少。這就導致很多財政違法犯罪行為形成既成事實后才被發(fā)現(xiàn)，從而造成財政管理中的違法犯罪現(xiàn)象屢禁不止，給國家造成不可挽回的損失。

　　2.財政的內(nèi)部監(jiān)督比較薄弱。財政監(jiān)督有外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督之分，二者相比較而言，財政的內(nèi)部監(jiān)督顯得極為薄弱，也就是財政對自身的監(jiān)督力度遠遠不夠，給國家財政資金的分配和預算的執(zhí)行留下了漏洞和隱患。近年來，一些地方財政部門內(nèi)部管理松懈，加上社會不良風氣的影響，財政系統(tǒng)違紀問題時有發(fā)生，有的還相當嚴重。財政部門腐敗現(xiàn)象的蔓延與財政監(jiān)督尤其是內(nèi)部監(jiān)督不健全、不完善，缺乏約束機制不無關系。

　　3.財政監(jiān)督和其他經(jīng)濟監(jiān)督的關系尚未理順。我國現(xiàn)行的經(jīng)濟監(jiān)督體系主要由財政監(jiān)督、稅務監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會審計機構(gòu)監(jiān)督等共同構(gòu)成，負責對經(jīng)濟運行秩序?qū)嵤┍O(jiān)督。從理論上看，這些監(jiān)督主體職責分工應該明確，監(jiān)督內(nèi)容各有側(cè)重，并允許適當交叉，逐步形成相互監(jiān)督、相互制約、相互促進的工作格局。但是，目前我國經(jīng)濟監(jiān)督體系存在的問題是：財政監(jiān)督與其他經(jīng)濟監(jiān)督的關系尚未理順，各個經(jīng)濟監(jiān)督主體之間的職責分工不甚明確，多頭檢查、重復檢查的現(xiàn)象還時有發(fā)生;在檢查計劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，造成不必要的人力、財力和時間上的浪費，影響了財政監(jiān)督的總體效果。

　　4.財政監(jiān)督的法律體系不夠健全。財政監(jiān)督作為一種經(jīng)濟監(jiān)督活動，必須依法行政。但迄今為止，我國還沒有一部系統(tǒng)地規(guī)定財政部門實施財政監(jiān)督的法律法規(guī)，財政監(jiān)督缺乏獨立完整的法律保障。盡管我國已相繼出臺了《預算法》、《預算法實施細則》、《會計法》、《注冊會計師法》等財政法律，但由于這些法律有其自身獨特的規(guī)范對象，對財政監(jiān)督僅限于原則性規(guī)定，并不完整和系統(tǒng)，對財政監(jiān)督的職責權(quán)限、監(jiān)督范圍和內(nèi)容、監(jiān)督程序和步驟等并無詳細規(guī)定，法律體系不夠健全。由于缺乏明確具體的法律、法規(guī)依據(jù)，財政監(jiān)管工作難以覆蓋財政資金運行的全過程，導致在財政監(jiān)管執(zhí)法上尺度偏松、手段偏軟，嚴重影響著財政監(jiān)管的權(quán)威性。

　　二、完善我國財政監(jiān)督體系的對策

　　建立規(guī)范的公共財政框架及其有效的財政監(jiān)督機制是市場經(jīng)濟有序運行和健康發(fā)展的必要前提。針對以上存在的問題，筆者認為，必須進一步完善我國財政監(jiān)督體系，采取以下幾個方面的對策：

　　1.規(guī)范的財政監(jiān)督的方式。針對現(xiàn)有財政監(jiān)督方式的不足，為切實有效地加大財政監(jiān)督的力度，使財政監(jiān)督納入科學、規(guī)范、有序的運行軌道，必須建立起適應財政管理改革需要的、規(guī)范的財政監(jiān)督方法體系，包括：(1)由重事后監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦峙淙^程的監(jiān)督。財政監(jiān)督要適應部門預算管理改革，通過對預算編制和執(zhí)行的監(jiān)督，對預算內(nèi)、預算外資金的監(jiān)督，對國庫撥付資金的監(jiān)督等，及時發(fā)現(xiàn)財政分配過程中存在的問題。這樣既符合新形勢的需要，也有利于財政監(jiān)督轉(zhuǎn)入經(jīng)?；鸵?guī)范化的軌道中運行。由重收入監(jiān)督轉(zhuǎn)變到收支監(jiān)督并重上來。由于受各方面因素的影響，過去一些人把監(jiān)督檢查作為增加財政收入的一項措施。誠然，通過加強收入監(jiān)督，可達到增加收入、防止公共收入流失的目的，但公共支出資金使用效率如何，有無擠占挪用等，更是公共財政監(jiān)督的重要內(nèi)容，關系到財政職能作用的充分發(fā)揮，關系到社會各項事業(yè)的健康發(fā)展。因此，財政監(jiān)督工作要盡快實現(xiàn)由重收入、輕支出向收支監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變，從而逐步建立公共預算收入解繳、征管、入庫、退庫全過程的監(jiān)督機制，同時，建立從公共預算支出的申報、撥付到使用全過程的跟蹤監(jiān)督機制。(3)由突擊性監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到規(guī)范化的經(jīng)常性監(jiān)督。在市場經(jīng)濟體制下，財政工作的中心是以加強管理為主。因此，財政監(jiān)督工作也要轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，逐步由突擊性監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到經(jīng)常監(jiān)督上來，要立足財政管理，著眼于財政活動的全過程，通過日常監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)財政管理過程中存在的問題，及時提出整改意見，完善制度，堵塞漏洞，不斷提高財政管理水平，真正形成財政監(jiān)督與管理并重，日常監(jiān)督管理與專項監(jiān)督檢查相結(jié)合的財政監(jiān)督工作新格局。

　　2.建立科學的內(nèi)部監(jiān)督體系。科學的內(nèi)部監(jiān)督體系，是現(xiàn)代財政監(jiān)督管理系統(tǒng)的核心內(nèi)容。主要包括兩個方面：

　　一是建立科學的預算監(jiān)督體系。預算體現(xiàn)著國家政策的意圖，規(guī)定了國家財政資金的使用方向，預算編制的科學與否，執(zhí)行得合理與否，直接決定著預算管理效率。近年來，隨著我國部門預算改革的推進，我國的預算管理開始改變過去輕約束的狀況，朝著依法理財?shù)姆较蜻~進。目前，在預算編制的執(zhí)行中，非規(guī)范性因素仍較多。因此，在今后的改革中，必須加強預算管理制度的創(chuàng)新，建立科學完善的預算監(jiān)督體系。具體是：(1)加強預算編制的監(jiān)督。近年來，我國從中央到地方，大都實行部門預算，這是我國預算編制的重大改革，意義深遠。部門預算的核心是要細化預算和實行綜合預算。預算編制監(jiān)督的重點在于監(jiān)測預算單位基本情況及其上報預算的真實性和完整性，剔除水分，減少隨意性，確保部門預算的科學和規(guī)范。加強預算執(zhí)行過程中的監(jiān)督。隨著“金財工程”的實施，要充分利用計算機技術等現(xiàn)代化手段，隨時掌握財政資金的分配、撥付、使用方向、結(jié)存等動態(tài)情況，并對管理中發(fā)現(xiàn)的異常情況進行實地調(diào)查和追蹤監(jiān)控。同時，隨著國庫集中收付和政府采購制度的推行，對財政資金的管理監(jiān)控要一直延伸到財政資金使用單位和商品與勞務供應者帳戶，實現(xiàn)對預算執(zhí)行過程的即時監(jiān)控，真正將監(jiān)督寓于財政管理的全過程。(3)加強預算執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督。預算執(zhí)行的結(jié)果體現(xiàn)為財政決算，這方面監(jiān)督的重點是決算的真實和合法。具體包括：預算收入是否及時足額上交，是否存在擅自減征、免征、緩征預算收入現(xiàn)象;是否出現(xiàn)截留、占用、挪用及隱匿收入、私設“小金庫”行為;預算支出是否及時撥付、支出的范圍是否符合規(guī)定;有無巧立名目、虛報支出、弄虛作假行為;預算調(diào)整是否經(jīng)過各級人民代表大會常務委員會審查批準;預算會計的處理是否正確、及時、合法等。

　　二是規(guī)范會計秩序的監(jiān)督制度。加強會計監(jiān)督是保護國有資產(chǎn)、建立市場經(jīng)濟秩序的一項基礎性工作，應成為財政監(jiān)督的一項重要和緊迫的任務。主要應做好兩方面的工作：(1)財政部門作為會計的主管部門，對會計工作負有管理、指導、監(jiān)督職責。由于會計工作所依據(jù)的政策法規(guī)、會計準則、會計制度都是由財政部門制定的，在我國市場經(jīng)濟飛速發(fā)展的今天，各種新情況、新問題層出不窮，經(jīng)常會出現(xiàn)現(xiàn)行制度無法完全滿足會計核算要求的情況，這就客觀上要求財政部門要不斷地適應新情況，適時調(diào)整會計政策，完善會計制度。同時，要按照調(diào)整和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的要求，實行對會計信息定期抽查制度，由此規(guī)范企業(yè)的會計行為，確保企業(yè)會計信息的真實完整，減少會計領域的造假行為。必須加強會計中介機構(gòu)的監(jiān)督。依靠會計中介機構(gòu)對企業(yè)單位的收支活動、會計信息和經(jīng)營者行為進行監(jiān)督，是市場經(jīng)濟國家的通用做法。在現(xiàn)代社會已成為除國家監(jiān)督之外最重要的監(jiān)督形式。中介機構(gòu)的發(fā)展壯大對于節(jié)約國家的監(jiān)督成本，維護國家和公眾的正當利益以及正常經(jīng)濟秩序，具有重大作用。政府財政部門應該在要求中介機構(gòu)加強行業(yè)自律、制訂行業(yè)標準、規(guī)范執(zhí)業(yè)行為的基礎上，必須建立健全監(jiān)督管理辦法，加強對注冊會計師執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督，對違規(guī)執(zhí)業(yè)行為嚴肅查處，促使會計師事務所規(guī)范發(fā)展。

　　3.理順財政監(jiān)督與其他經(jīng)濟監(jiān)督的關系。要妥善處理財政監(jiān)督與其他經(jīng)濟監(jiān)督的關系以及財政監(jiān)督專門機構(gòu)與財政部門內(nèi)部各部門之間的關系。財政部門及財政監(jiān)督專職機構(gòu)依據(jù)《會計法》實施監(jiān)督管理，重點監(jiān)管各單位在財政收支過程中執(zhí)行國家財政法律、法規(guī)、規(guī)章制度的情況，確保財政收入支出安全有效。要與審計監(jiān)督、稅務監(jiān)督加強協(xié)作，互通信息，有機結(jié)合，避免工作中的重復和推諉現(xiàn)象，形成合力。在財政部門內(nèi)部，要理順各業(yè)務部門的工作職能關系，建立起財政內(nèi)部的監(jiān)督與再監(jiān)督機制。只有這樣，財政部門才能在整體上建立起事前調(diào)查審核、事中跟蹤監(jiān)控和事后專項檢查三位一體的財政監(jiān)督機制，進而充分發(fā)揮財政監(jiān)督的職能作用。

　　4.健全財政監(jiān)督法規(guī)體系。建立和健全財政監(jiān)督法規(guī)體系是財政部門依法行政的首要環(huán)節(jié)，是開展財政監(jiān)督管理工作的重要保證。要盡快制定《財政監(jiān)督法》，出臺配套的行政規(guī)章，明確財政監(jiān)管的職責、任務、權(quán)力和義務，規(guī)范工作程序，使財政資金的運動完全置于財政監(jiān)管之下。要建立財政行政復議制度，有效地防止和糾正違法的或者不當?shù)男姓袨?，保障和監(jiān)督財政機關依法行使職權(quán)，依法進行監(jiān)管。

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