論如何建設(shè)健全的地方政府財(cái)政債務(wù)省級(jí)期刊金

　　論文摘要：構(gòu)建完善的公共財(cái)政體制，我們可以：將我們大量的隱性債務(wù)通過發(fā)行地方政府債券顯性化;明確中央和地方之間事權(quán)、財(cái)權(quán);進(jìn)一步完善和推進(jìn)分稅制，賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，所有這些都是抑制地方政府沖動(dòng)、化解地方政府。今年來我國地方政府債務(wù)規(guī)?？焖僭黾樱o國家和政府帶來了相當(dāng)?shù)慕鹑陲L(fēng)險(xiǎn)，本文就當(dāng)前地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀及特征、生成原因展開分析，并對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)理進(jìn)行探索性地研究。關(guān)鍵詞：賬務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 地方政府

　　關(guān)鍵詞：地方政府,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),問題探素

　　受多方面因素的影響, 我國地方政府債務(wù)規(guī)模呈快速膨脹趨勢(shì)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。有些地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，已經(jīng)嚴(yán)重影響到本級(jí)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)。這必須引起各級(jí)政府高度重視，采取有效防控措施，化解并防范地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以確保地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

　　一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀

　　1.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征

　　目前，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在局部已經(jīng)顯現(xiàn)，未來潛在的風(fēng)險(xiǎn)很大，如不積極防范和化解，將會(huì)嚴(yán)重威脅國家的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，這勢(shì)必會(huì)影響我們科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)和和諧社會(huì)的構(gòu)建。在我國，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有以下特征：

　　(1)地方政府債務(wù)會(huì)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”

　　地方債務(wù)資金并非全部用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共項(xiàng)目，有相當(dāng)大一部分被用于非生產(chǎn)性建設(shè)領(lǐng)域、發(fā)放拖欠工資以及借新債還舊債，地方政府負(fù)債“擠出”民間投資，直接損害了民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而且，地方政府債務(wù)會(huì)大大限制地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等地方公共產(chǎn)品的投入，延緩地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，阻礙和諧社會(huì)的構(gòu)建。

　　(2)地方巨額債務(wù)勢(shì)必會(huì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊

　　地方政府的大量債務(wù)，最終會(huì)通過特有的財(cái)政貨幣傳導(dǎo)機(jī)制影響宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。在我國，地方政府是中央政府的地方代理人，代表中央政府去造福一方，所以地方政府沒有破產(chǎn)之猶，這實(shí)際上意味者中央政府是地方政府債務(wù)的最終責(zé)任人。

　　(3)地方政府債務(wù)危及政治文明建設(shè)

　　政府債務(wù)最終“埋單者”只能是廣大老百姓，只能是每位納稅人。地方政府巨額債務(wù)影響科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)、和諧社會(huì)的構(gòu)建。與此同時(shí)，巨額地方政府債務(wù)使得財(cái)政各種支付產(chǎn)生危機(jī)，造成的干部職工工資拖欠，國有企業(yè)破產(chǎn)財(cái)政兜底、下崗人員生活費(fèi)和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支出缺口，會(huì)嚴(yán)重影響政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、群眾生活，從而會(huì)使老百姓對(duì)政府的執(zhí)政能力產(chǎn)生懷疑。因此，可以說地方政府巨額債務(wù)考驗(yàn)著政府的誠信。

　　2.我國地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀分析

　　(1)債務(wù)總量不清，規(guī)模巨大

　　其中的主要原因有以下兩方面：一是我國地方政府債務(wù)來源復(fù)雜，巨額的地方政府債務(wù)是多年積累、特別是在 20 多年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累形成的，既有地方政府舉借和擔(dān)保而產(chǎn)生的直接債務(wù)，又有經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的或有債務(wù)。二是由于或有債務(wù)自身的特點(diǎn)，在技術(shù)上，我們不易準(zhǔn)確把握其數(shù)量。同時(shí)，當(dāng)前政績考核機(jī)制不健全，地方政府往往從政績出發(fā)，認(rèn)為或有債務(wù)不需要本屆政府償還，因此也就無動(dòng)力查清地方政府債務(wù)。但我們不能因此說地方政府債務(wù)規(guī)模不大，從上一部分析來看，我國地方政府債務(wù)規(guī)模已相當(dāng)大。

　　(2)或有債務(wù)所占比重大，潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)巨大

　　在我國地方政府債務(wù)的構(gòu)成中，有大量的債務(wù)屬于或有債務(wù)。誠然，或有債務(wù)不是地方政府的直接債務(wù)，不需要地方政府現(xiàn)期償還，但在一定條件下，或有債務(wù)會(huì)轉(zhuǎn)化為直接或是顯性債務(wù)。或有債務(wù)在借款人無法償還的情況下，地方政府出于大局利益或公眾壓力的考慮，承擔(dān)或有債務(wù)的最終償還責(zé)任，這將會(huì)使政府或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為直接顯性債務(wù)，這將會(huì)增加地方政府償債壓力。

　　(3)償債能力低,違約率高

　　一些處于困境中的地方政府償債能力低下，違約情況嚴(yán)重。負(fù)債運(yùn)行的縣鄉(xiāng)基層政府一般經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，還債缺乏經(jīng)濟(jì)支撐。一方面，各種達(dá)標(biāo)升級(jí)、形象工程導(dǎo)致債務(wù)持續(xù)增長;另一方面，因?yàn)閭鶆?wù)不能按期償還，本息不斷堆積，市場融資能力下降，還債能力日益惡化。地方債務(wù)資金使用與管理混亂，弱化了財(cái)政償債能力。

　　(4)缺乏完善的應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制

　　我國目前地方政府債務(wù)種類多，或有債務(wù)比重大，而政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)主要是直接債務(wù)，未包括全部或有債務(wù)。這就使我們無法準(zhǔn)確掌握地方政府債務(wù)的真實(shí)規(guī)模，這樣，債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、償債率等衡量債務(wù)指標(biāo)就無法得到有效的運(yùn)用，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制無法建立，大大削弱了決策部門對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控，地方政府債務(wù)管理基本上處于失控狀態(tài)。

　　二、防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的探索

　　1.深化財(cái)政體制改革，構(gòu)建公共財(cái)政體制

　　目前，我國的財(cái)政體制離完善的公共財(cái)政體制還較遠(yuǎn)，在當(dāng)前的財(cái)政體制下，過分強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)行財(cái)政體制內(nèi)有效化解地方巨額債務(wù)只能是心有余而力不足。為此，我們必須要改革和完善現(xiàn)行的財(cái)政體制，通過構(gòu)建完善的公共財(cái)政體制來化解當(dāng)前巨額的地方政府債務(wù)。具體來講，就是科學(xué)劃分中央政府和地方政府的事權(quán)、進(jìn)一步深化“分稅制”改革以、深化預(yù)算體制改革。

　　(1)科學(xué)劃分中央政府和地方政府的事權(quán)

　　首先，屬于地方性質(zhì)的公共品應(yīng)由地方供應(yīng)。在一般情況下，只有全國性的共享物品和服務(wù)(如國防、外交、全國性的基礎(chǔ)設(shè)施)才由中央政府提供。其次，調(diào)節(jié)收入分配的功能主要由中央政府承擔(dān)，但同時(shí)鼓勵(lì)各地盡量克服本地內(nèi)部不公平現(xiàn)象。再次，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的功能應(yīng)由中央政府承擔(dān)，嚴(yán)禁地方政府干擾中央財(cái)政政策和金融政策的實(shí)施。

　　(2)進(jìn)一步深化“分稅制”改革

　　公共財(cái)政體系要求地方政府應(yīng)具有相對(duì)獨(dú)立的稅收立法權(quán)，擁有能取得穩(wěn)固收入的主體稅種，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理的地方稅體系。對(duì)不合理、不合法的收費(fèi)項(xiàng)目，要堅(jiān)決取締;對(duì)有繼續(xù)保留必要的政府性基金和收費(fèi)，要嚴(yán)格規(guī)制，由地方稅務(wù)部門征收，統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)管理。

　　(3)完善預(yù)算體制

　　首先，完善預(yù)算法，提高預(yù)算法的法律地位，維護(hù)預(yù)算法的權(quán)威，杜絕政府踐踏預(yù)算法的行為。其次，完善預(yù)算體系，構(gòu)建科學(xué)的社會(huì)保障預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。以產(chǎn)出為導(dǎo)向的績效預(yù)算能夠提高地方政府財(cái)政資金的使用效率，進(jìn)而也就緩解了地方發(fā)債沖動(dòng)。

　　由以上論述可知，化解我國地方政府巨額債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立地方公共財(cái)政是長久之計(jì)和治本之策。構(gòu)建完善的公共財(cái)政體制，我們可以：將我們大量的隱性債務(wù)通過發(fā)行地方政府債券顯性化;明確中央和地方之間事權(quán)、財(cái)權(quán);進(jìn)一步完善和推進(jìn)分稅制，賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，所有這些都是抑制地方政府沖動(dòng)、化解地方政府。

　　務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在要求。

　　2.建立健全統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理體制

　　建立較為完善的政府債務(wù)綜合管理組織架構(gòu)，應(yīng)包括三個(gè)層次：

　　(1)風(fēng)險(xiǎn)管理決策機(jī)構(gòu)

　　(2)風(fēng)險(xiǎn)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)

　　(3)第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)

　　3.建立地方政府債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)

　　地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成，不僅涉及政府舉借和擔(dān)保的國內(nèi)外債務(wù)，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而且涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政的償債能力，涉及財(cái)政的管理水平。結(jié)合財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)可能出現(xiàn)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及早預(yù)警，采取措施，做到防患于未然。

　　4.充分利用外匯儲(chǔ)蓄來緩解地方財(cái)政壓力

　　建議以外匯儲(chǔ)備來緩解近期地方政府償債壓力。在我國地方政府各級(jí)債務(wù)構(gòu)成中，很大的一部分是由地方政府自身的行為造成的。按照“誰借誰還”的原則，地方政府理應(yīng)承擔(dān)還債的責(zé)任。

　　5.控制新增債務(wù)，建立償債基金

　　地方各級(jí)政府要按責(zé)、權(quán)、利和借、用、還相統(tǒng)一的原則，對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行總量控制。建立償債基金是確保政府信譽(yù)和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的需要，確定每年籌集還債準(zhǔn)備金的數(shù)額，最少應(yīng)保證償付當(dāng)年債務(wù)本息所需的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]劉星:《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究》2005年第三版

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