高級經(jīng)濟師職稱評審稅收專管員制度

　　本篇文章是由《財稅前沿》發(fā)表的一篇財稅論文，雜志投稿發(fā)論文信息，論文著重反映財稅領(lǐng)域的前沿動態(tài)，報道全球財稅形勢分析、財務(wù)管理、納稅籌劃等方面的情況，強調(diào)財稅政策的前瞻性、追求報道的權(quán)威性。

　　一、稅收專管員制度產(chǎn)生及發(fā)展歷程

　　中華人民共和國成立57年來，隨著國家政治、經(jīng)濟形勢的發(fā)展，稅收制度的建立與發(fā)展經(jīng)歷了一個曲折的過程。從總體上來看，我國稅制改革的發(fā)展大致上經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：第一個階段是從新中國成立到1978年的為適應(yīng)傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制而進(jìn)行的建立新中國的稅收制度、修正、改革、簡并稅制階段;第二個階段是1979年至1993年為適應(yīng)有計劃的商品經(jīng)濟體制而進(jìn)行的“兩步利改稅”及對原有稅制不斷調(diào)整的階段;第三個階段是1994年后為適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求而進(jìn)行的全面改革稅制階段。

　　我國稅收征管模式隨著各個時期稅制結(jié)構(gòu)的變化，不斷地進(jìn)行了一系列的變革與演進(jìn)。每一次稅收征管改革，既是對過去稅收改革積極成果的繼承，同時又都受到當(dāng)時社會歷史條件的影響，具有鮮明的時代特征。從總體上看，新中國成立以來，我國稅收征管改革大致可分為以下四個階段：

　　第一階段：專責(zé)管理模式(50年代至80年代中期)。所謂專責(zé)管理，是指固定干部按照區(qū)域、行業(yè)或性質(zhì)管理固定工商戶的制度。“一員到戶，各稅統(tǒng)管”是其特征。為了盡量避免和減少“關(guān)系稅”、“人情稅”等現(xiàn)象，緩解干部在工作中苦樂不均的現(xiàn)象，提高干部素質(zhì)的需要，80年代初期又對這一征管模式進(jìn)行了有限度的改良，實行了管戶交流和崗位輪換。

　　第二階段：征、管、查分離(80年中期至90年代初)。增加稅務(wù)稽查，從省到市縣各級稅務(wù)機關(guān)都成立了稅務(wù)稽查隊，實行“多員進(jìn)廠，征、管、查分離”的征管模式，強化了內(nèi)部約束監(jiān)督機制。國家稅務(wù)局于1989年12月下發(fā)了《關(guān)于全國稅收征管改革的意見》，進(jìn)一步明確了征管改革的指導(dǎo)思想、主要內(nèi)容及方法、步驟等，稅收“征、管、查”三分離、兩分離的模式在全國全面推廣。

　　第三階段：申報、代理、稽查模式(90年代初至90年代中期)。1993年1月1日起實施的《稅收征管法》，以及為了適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，1994年我國對稅制進(jìn)行了重大改革，使稅收征管又面臨了新的挑戰(zhàn)。1995年國家稅務(wù)總局在北戴河工作會議上提出了“向征管轉(zhuǎn)移、向基層轉(zhuǎn)移”的方針，考察和借鑒國際上稅收征管的成功經(jīng)驗，并在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了深化征管改革的方案和具體規(guī)定，確立了“申報、代理、稽查”的征管模式。

　　第四階段：“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查”的三十字模式(1997年至2004年7月)。為了進(jìn)一步貫徹落實黨的十五大精神和《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家稅務(wù)總局工商稅制改革實施方案的通知》，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求、符合中國國情、科學(xué)嚴(yán)密的稅收征管體系，1997年國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)1號文件轉(zhuǎn)發(fā)了國家稅務(wù)總局《關(guān)于深化稅收征管改革方案》。主要內(nèi)容概括地講，就是建立“一個制度，四個體系”。一個制度，即建立納稅人自行申報納稅制度;四個體系，即建立以稅務(wù)機關(guān)和社會中介組織相結(jié)合的服務(wù)體系、以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托的管理監(jiān)控體系、人工與計算機結(jié)合的稽查體系和以征管功能為主的機構(gòu)設(shè)置體系(管理服務(wù)、征收監(jiān)控、稅務(wù)稽查、政策法規(guī)四個系列劃分)。

　　由此可以看出：幾十年來，雖然我國稅制經(jīng)歷了持續(xù)的變革，但國家稅收管理思路的變革始終以基層稅收專管員制度為依托。伴隨著稅制改革的征管改革，不論是“征、管、查”三分離模式、“征收、代理、稽查”三位一體模式，還是三十字模式，都包含著稅收專管員制度。

　　二、稅收管理員制度產(chǎn)生的背景

　　1997年國家稅務(wù)總局提出了“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查”的征管模式，簡單地說就是以市縣為單位建立辦稅服務(wù)廳，實行稅收宣傳與咨詢、稅務(wù)登記、票證發(fā)票、納稅申報、稅款入庫、資料存儲等一條龍作業(yè)與服務(wù)，實現(xiàn)集中征收，在此基礎(chǔ)上調(diào)整基層稅務(wù)機構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能，規(guī)范稅收征管業(yè)務(wù)流程。應(yīng)該說，現(xiàn)行征管模式較好地防止了專管員管戶時的執(zhí)法不嚴(yán)、為稅不廉、責(zé)任不清等可能出現(xiàn)的問題。集中管理也便利了信息化技術(shù)在稅收征管工作中的運用，大大提高了管理的效率，在一定程度上降低了稅收的成本，改善了稅收服務(wù)。但是，隨著實踐的發(fā)展，它的一些弱點也逐漸暴露出來。

　　首先，“重管事，輕管戶”，稅源不清。集中管理模式實現(xiàn)了由“管戶制”向“管事制”的轉(zhuǎn)變，將重點放在集中征收和重點稽查上。稅源管理的職能雖然落實在管理部門，各地也相應(yīng)成立了各類管理機構(gòu)，但由于始終處于變動磨合的狀態(tài)，未達(dá)到統(tǒng)一和規(guī)范，稅源管理的職能嚴(yán)重“缺位”，管戶與管事相脫節(jié)。按照現(xiàn)行的征管流程，征收人員在辦稅服務(wù)廳只是“就表審表、就票審票”，不能自動收集納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營和稅源變動情況，對未申報、非正常戶、停歇業(yè)戶、零散流動稅源的管理更是鞭長莫及。稅源管理也由過去的專管員下戶了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況變成了遠(yuǎn)離企業(yè)、坐看報表的靜態(tài)管理方式，大戶管不細(xì)、小戶漏管多，對稅源控管力度明顯減弱，“疏于管理、責(zé)任淡化”的問題凸現(xiàn)。

　　其次，被動管理，應(yīng)變能力差。隨著時間的推移，集中管理的模式表現(xiàn)出了難以克服的制度惰性，跟不上征管改革的要求。特別是隨著工商注冊、會計核算等制度的改革，以及納稅人的結(jié)算方式、經(jīng)營方式等的多樣化，納稅人有了更大的自由經(jīng)營權(quán)，必要的稅源信息成倍的增加，而信息的來源有限，這就增加了稅務(wù)機關(guān)對納稅人進(jìn)行有效稅源監(jiān)控的難度。

　　再次，偏重計劃管理，基層管理稅源的積極性受挫。目前，稅收計劃的完成情況是考核基層稅務(wù)機關(guān)的主要指標(biāo)。少數(shù)納稅大戶對基層稅務(wù)機關(guān)能否完成任務(wù)起決定性作用，因而吸引了稅務(wù)機關(guān)主要的注意力。在多數(shù)情況下，特別是稅收任務(wù)容易完成的時候，基層稅務(wù)機關(guān)只要完成上級制定的計劃收入任務(wù)，就不再對轄區(qū)內(nèi)的全部稅源情況進(jìn)行了解。

　　以上種種問題造成了稅收征管工作的停滯不前，突出地表現(xiàn)在四個方面：一是對轄區(qū)內(nèi)納稅人的戶數(shù)不清，對那些個體流動業(yè)戶、專業(yè)市場經(jīng)營者、建筑施工企業(yè)，更顯得鞭長莫及，使之成為漏管、漏征戶。二是對納稅人的經(jīng)營范圍、生產(chǎn)經(jīng)營狀況和資產(chǎn)狀況不了解或了解不清，造成征稅對象不清。三是對納稅人的稅源底子、稅收潛力不清，心中無數(shù)。稅收任務(wù)緊了，就反復(fù)對納稅人檢查。四是對納稅人申報情況不清，造成部分納稅人申報納稅質(zhì)量不高，不申報、不按期申報和虛假申報的問題比較嚴(yán)重。

　　因此，2004年7月，國家稅務(wù)總局對征管模式進(jìn)行了重新界定，提出了建立“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”的三十四字新的征管模式;同時，對征管工作提出了大力實施科學(xué)化、精細(xì)化管理的總體要求。其中增加的“強化管理”既是對稅收征管的總要求，也是對應(yīng)于征、管、查分工，強調(diào)加強稅源管理。

　　三、稅收管理員制度與專管員制度的區(qū)別及其特點

　　(一)稅收管理員制度與稅收專管員制度的本質(zhì)區(qū)別

　　新形勢下，對稅源管理的“科學(xué)化、精細(xì)化”的要求，與傳統(tǒng)的專管員制度相比，稅收管理員的工作內(nèi)容更加龐雜，目標(biāo)更加明確，工作要求更加細(xì)致，工作手段更加先進(jìn)，而權(quán)力的行使得到制約。這就表明了稅收管理員制度與專管員制度有著很大區(qū)別。

　　1.信息化背景。稅收專管員的工作主要靠手工完成，實行粗放式管理，效率較低，且管理質(zhì)量難以保證，比較適合納稅戶數(shù)少、稅制簡單、稅收目標(biāo)單一的情況。在人類社會邁向信息化的今天，信息化技術(shù)正在改變著稅收管理的方式。一是傳統(tǒng)粗放式的稅收管理體制和方式被信息化技術(shù)改造了，大大提高了稅收管理效率，使稅收管理員從大量重復(fù)性的人工操作中解脫出來，使稅源管理和精細(xì)化成為可能。二是利用信息化強化了稅收信息采集、處理、存儲和使用，提高稅收執(zhí)法和稅務(wù)行政管理的水平;三是利用信息化使稅收管理方式發(fā)生根本性變革，使國家稅收的職能作用發(fā)揮得更充分，以促進(jìn)經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)步。

　　2.法制化背景。稅收專管員所遵循的政策法規(guī)在法律體系中處于較低層次，約束力和穩(wěn)定性都比較差，難以規(guī)范專管員權(quán)力的使用。目前，我國的稅法體系正在完善，特別是新頒布的《稅收征收管理法》，基本適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，初步建立起一個以法律、法規(guī)為主體，規(guī)章制度和其他規(guī)范性文件相配套，實體與程序并重的稅法框架，構(gòu)成對行政權(quán)力的有效制約，支持合法權(quán)力的行使，防止濫用權(quán)力的出現(xiàn)。在稅收管理員制度下，法律和一系列的制度保障措施已經(jīng)構(gòu)成了對稅收管理員權(quán)力濫用的制約屏障。