法學論壇范文政府治理能力與黨的執政能力

　　本篇文章是由《法學論壇》發表的一篇法學論文，法學論壇[1] 以普及與提高，創新為主，著重刊登法學研究的最新成果，反映法學進度的最新動態，介紹法學領域的最新觀點，積極為推進依法治國，建設社會主義法治國家提供理論支持和智力服務[2] 。

　　論文摘要 政府治理能力是政府能力在治理理念下的新發展，黨的執政能力是黨執政水平的體現。政府治理能力與黨的執政能力分屬于不同范疇，但二者具有內在的一致性，探析政府治理能力與黨的執政能力的關系，對加強我國政府治理能力和黨的執政能力建設大有裨益。

　　論文關鍵詞 政府能力 政府治理能力 黨的執政能力

　　公共行政理論經歷了從傳統公共新政向新公共行政的發展，因而在政府的公共管理活動中，從重視政府能力轉向重視政府治理能力。在政黨政治成為社會生活常態的今天，黨的執政能力建設是任何一個執政黨必須面對的問題，探析政府治理能力與黨的執政能力之間的關系，是加強黨的執政能力、轉變的黨的執政方式的需要。

　　一、治理與政府治理能力

　　治理一詞原意是控制、引導和操縱，長期以來它與統治一詞交叉使用，20世紀90年代以來，“治理”一詞被賦予新意，在政治學、經濟學和管理學中尤為流行。格里.斯托克總結了關于治理的五種觀點，羅伯特.羅茨列舉了治理的六種定義，俞可平認為“治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要，以最大限度地增進公共利益”。 毛壽龍等認為治理實質是政府的再造過程，治理就是從傳統治理之道向現代治理之道的變革。雖然對治理的界定百家爭鳴，但在治理內涵的認識上是一致的，即是政府和市場、社會對公共事務的合作，以增進公共利益。

　　目前，國內外學界對政府治理能力尚無明確和統一的界定，對治理能力和政府治理能力的理解停留在一些寬泛的認知上，我們可以從零散的分析和界定中來理解和把握政府治理能力。施雪華提出政府綜合治理能力的概念，樓蘇萍從目標、資源、管理工具的角度分析了治理能力與政府能力的區別，認為治理能力概念延續了公共行政對政府能力的關注，但又特別強調政府在治理背景下新的能力要求 。胡鞍鋼、魏星在《治理能力與社會機會》一文中認為“治理能力反映的是政府治理行為的水平和質量，是對政府治理模式穩定性、有效性和合法性的直觀度量;較高的治理能力意味著政府對經濟社會運行具有較強的調節能力，能夠較好的規避市場失靈，提高社會成員的總體福利水平” 。我們可以把政府治理能力概括為，政府治理能力是政府為了增進公共利益，通過加強自身治理和引導私人部門以及公民社會參與公共事務治理過程中所體現出來的質量與水平。

　　政府治理能力是政府能力在新形勢下的發展，政府治理能力與政府能力相互聯系又存在一定區別，從聯系上說，政府能力是政府治理能力的核心組成部分，政府治理能力是政府能力在新理念下的發展，政府治理能力包含了政府能力，有的學者在研究時直接將政府治理能力等同于政府能力;從區別上看，兩者是局部與整體的關系，政府能力突出政府自身的管理過程和行為，而政府治理能力則突出的是政府管理與社會共治的合作與協調，而不是政府單方面采取行動。也有學者認為政府能力是與統治相聯系的，強調管理主體的權威性和唯一性，強調管理過程的控制性，是以政府本位為出發點的，而政府治理能力是對政府能力的超越與發展，

　　二、執政與黨的執政能力

　　執政也就是執掌政權。據《辭海》的解釋，它是指一個人或一群人代表統治階級掌握或領導國家政權，掌理國家政事。執政能力即指執政黨執掌國家政權的本領。在政黨政治時代，統治階級總是通過代表其階級利益的政黨來執掌國家政權，行使管理經濟和社會事務的權力。

　　政黨是當今世界各國普遍存在的政治現象，政黨政治逐步發展成為與議會民主制、選舉制共同構成了當代西方國家民主政治的三大支柱。政黨通過組織選舉、控制政府、擔任公職、制定政策、監督政府、協調利益等途徑，在政治生活中發揮著越來越重要的作用。在西方國家，無論是立憲君主制國家還是共和制國家，無論是議會內閣制還是總統內閣制國家，政黨要么通過掌握和運作選舉活動，成為議會中的多數派，占據多數議會席位，從而擁有組閣權，成為執政黨;要么通過贏得總統大選的勝利，使本政黨自然而然成為執政黨，掌握國家政權。

　　西方國家政黨組織對國家政權的控制主要體現在以下幾個方面：一是對議會的掌握和運作。實行議會共和制的國家，議會的爭奪成為政黨能否成為執政黨的關鍵，議會選舉對政黨來說可謂事關生死存亡，各政黨都對議會的選舉都高度重視，一經在議會中選舉獲勝，獲得議會中的多數席位，便通過組織政府或者參與組織政府來達到對國家政權機關的控制，然而一旦議會選舉敗北，對政黨來說將有可能會造成政黨的分裂或消亡。政黨在組閣時，議會中占多數席位的多數派政黨黨魁便自然成為政府中的內閣首相或內閣總理。對于總統制的國家來說，總統選舉和議會選舉是分開的，總統和議會是平行的，議會與總統是兩個分立并互相制衡的權力中心，議會不能直接決定政府總統，總統也不能直接控制議會，但可以通過政黨來影響議會。二是對政府的控制和干預。政黨活動的目的在于掌握政權，只有掌握政權，才能實現自身的政治理想，這里所說的政權是指狹義上的政府，即國家行政機關。在議會內閣制下，執政黨對政府組成的控制形式，通常是通過在議會選舉中獲勝成為執政黨，執政黨領袖為內閣首相或者總理，執政黨對政府的控制，往往集中體現在內閣首相或總理對內閣的控制上。在實行總統制的國家，政黨是通過其領袖參加并贏得總統選舉，從而組織政府。這種控制形式，較議會內閣制國家執政黨對政府的控制力要小得多。當然，執政黨對政府的控制主要是以間接方式來實現的，不管是議會內閣制還是總統制得國家，執政黨大多通過政府首相、總理或國家總統的身份出面掌握政權，很少采取以執政黨組織的名義直接執掌政府的權力。執政黨往往隱于政后，不直接出現在政府中。三是執政黨對司法機關的影響。西方國家奉行的是三權分立的思想和原則，即行政機關、立法機關和司法機關互相分立和制衡，三大權力機關互不從屬，司法是公共權力的一個重要部分，執政黨對司法機關的控制是鞏固其執政地位的一個重要方面。一般情況下，司法機關具有相對獨立性和穩定性，不會因為執政黨的更替而發生本質性的變化，但執政黨可以采取一些措施來影響和控制司法機關，從而實現執政黨的意圖。

　　西方執政黨為了鞏固自身的執政地位，越來越重視執政能力建設，當然，不同的國家采取的方法是不一樣大，但是總的來說，主要有以下幾方面。一是提高執政黨的支持率。加強與非執政黨的合作、加強與民眾的溝通，執政黨要想達到執政的目的，需要得到非執政黨的支持和認同，在關系國家利益的重大提案上需要得到非執政黨投贊成票，避免“影子內閣”行使倒閣權;同時注重與民眾的溝通，爭取民眾的認同。二是提高協調能力。加強與立法機關、行政機關、司法機關的溝通和協調。三是加強自身的建設，提高執政黨自身的凝聚力。

　　我國是社會主義國家，由于歷史和現實的因素，我國實行的是中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度，這是與我國國情相適應的，與西方的政治制度有著本質的不同。然而，中國共產黨作為執政黨，同樣面臨執政能力建設的問題。執政黨的執政能力是一個內涵豐富的概念，作為執政黨，堅持長期執政、不斷鞏固執政地位必須具有相應的能力，即執政黨必須具備某種本領，并能夠使其執政水平達到某種程度和效率;這種執政能力不是單一的指標，而是由執政過程中體現出的政治能力、經濟能力、社會能力、文化能力等構成的綜合體系 。十六屆四中全會指出，加強黨的執政能力建設的總體目標是：通過全黨共同努力，使黨始終成為立黨為公、執政為民的執政黨，成為科學執政、民主執政、依法執政的執政黨，成為求真務實、開拓創新、勤政高效、清正廉潔的執政黨，歸根到底成為始終做到"三個代表"、永遠保持先進性、經得住各種風浪考驗的馬克思主義執政黨，帶領全國各族人民實現國家富強、民族振興、社會和諧、人民幸福。

　　三、政府治理能力與黨的執政能力關系

　　政府治理能力與黨的執政能力的區別。一是從主體來看，黨的執政能力主體單一而政府治理能力主體多元化。在政黨政治時代，執政能力的主體是執政黨，而政府治理能力的主體既包括政府、準公共機構、私人機構，還包括社會組織。二是從主體指向的客體角度看，執政能力的受動對象是國家政權，執政能力的強弱表現在其對國家政權執掌本領的強弱上;而政府治理能力的客體是社會公共事務，它更多地強調的是一種彼此持續互動的協調過程 。三是從與憲法和法律的相關性來看，執政黨通過制定和頒布法律，將本黨所主張的重大問題以法律、方針、政策等形式上升為國家意志，然后交由政府實施和執行;政府治理是將憲法和法律、方針政策貫徹落實。雖然政府在治理過程中可以制定一系列法規、措施，但究其目的來說，是為了更好的執行黨的意志。雖然各種私人機構、非政府組織也開始逐漸對法律的制定施加一定影響，但始終不可能像執政黨那樣起領導作用;遵守和實施的好壞從某種程度上也體現出其治理能力的強弱。四是執政黨的執政能力更多的體現在宏觀層面制定大政方針的能力上，關注的是執政黨所執掌政權的合法性與支持度，執政黨執政之法律與制度的穩定性與有效性，治理社會的高效率與低成本以及社會秩序與風尚的維系度 ;而政府治理能力更多的體現在治理的績效上。五、黨的執政能力與黨的領導能力密切相關，政府治理能力與政府治理的技術手段密切相關。

　　政府治理能力與黨的執政能力之間不是孤立的，二者具有很多一致性，特別是在我國的政治生活中，政府治理能力與黨的執政能力具有以下共同之處：一是二者目的的一致性，黨的執政能力建設的目的是使黨始終成為立黨為公、執政為民的執政黨，目的在于帶領全國各族人民實現國家富強、民族振興、社會和諧、人民幸福。政府治理能力建設的目標是通過政府與市場、政府與社會對公共事務的合作，促進公民的公共利益;由此可見，二者的根本目的都是為了實現好、維護好人民的利益。二是政府治理中的一些理念，特別是善治的理念，對黨的執政能力同樣具有相通之處。政府治理的理想狀態是達到善治，善治的基本要素包括合法性、透明性、責任性、法治性、回應性、有效性、穩定、廉潔、公正和參與等。而黨要成為成為科學執政、民主執政、依法執政的執政黨，成為求真務實、開拓創新、勤政高效、清正廉潔的執政黨，離不開公民社會的參與、離不開對人民利益訴求的回應、離不開法治。三是二者都重視與公民社會，特別是第三部門的合作和互動。政府治理能力建設過程中，重視政府與市場、政府與公民社會的良好合作，“各國政府并不完全壟斷一切合法的權力，政府而外，社會還有一些其他機構和單位負責維持秩序，參加經濟和社會調節”。公民社會在政府治理過程總的參與，是國家權力向社會的回歸;作為執政黨來說，更公民社會的溝通，贏得人民對黨的大政方針的認同和支持，是提高黨的認同度的重要表現。公民社會中的社會組織、第三部門將公民社會的力量組織起來，成為協調黨和政府與公民之間關系的信息交換器、緩沖器和平衡器，它無疑會有助于補救市場失靈和政府失效、集權失靈和民主缺位的雙重缺憾，有助于提高公共事務的管理效率和公共服務的能力 。

　　總的來說，黨的執政能力和政府治理能力相互影響和相互制約互相聯系的，黨的執政能力的加強離不開政府治理能力的提高，政府治理能力建設離不開規范的黨政關系，黨的執政能力很大程度上通過政府治理能力體現出來，在我國的政治改革過程中，推動黨的執政能力和政府治理能力的雙向構建，是政治文明建設的重要內容。