行政執(zhí)法證據(jù)法學理論體系建構

　　摘 要：證據(jù)法學應當糾正偏重訴訟證據(jù)法學的傾向，建構行政執(zhí)法證據(jù)法學理論體系，既可以彌補學科體系的缺陷，又能夠有效指導行政執(zhí)法實務工作。構建行政執(zhí)法證據(jù)法學，應當以我國行政執(zhí)法證據(jù)法的各類規(guī)范性文件、執(zhí)法實例和理論文獻積累為基礎。行政執(zhí)法證據(jù)法學以我國行政執(zhí)法程序中證據(jù)運用暨事實認定的立法與實踐為研究對象，其理論體系側重實際運用，重點在于調(diào)查取證和審查分析證據(jù)。行政執(zhí)法證據(jù)法學的研究方法包括但不限于文本分析、案例分析、比較分析和體系分析。

　　邱愛民， 揚州大學學報(人文社會科學版) 發(fā)表時間：2021-07-30

　　關鍵詞：證據(jù)法學;行政執(zhí)法證據(jù);行政執(zhí)法證據(jù)法學

　　長期以來，我國證據(jù)法學界時常把證據(jù)法學等同于訴訟證據(jù)法學，把訴訟證據(jù)法學等同于刑事訴訟證據(jù)法學。盡管有不少學者提出證據(jù)法學應當包括訴訟證據(jù)法學和非訴訟證據(jù)法學，但是在具體的研究和表述中，特別是在法條引用和案例佐證時就會發(fā)生偏向。為了規(guī)范行政執(zhí)法證據(jù)收集和運用活動，科學構建行政執(zhí)法證據(jù)法學體系，有必要建立具有中國特色的行政執(zhí)法證據(jù)法學。

　　一、行政執(zhí)法證據(jù)法學理論體系建構的必要性

　　行政執(zhí)法證據(jù)法學是對行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用的規(guī)范文件與實務操作進行理論概括的法學分支學科，它是證據(jù)法學的一個分支，包含于證據(jù)法學大的理論體系之內(nèi)。行政執(zhí)法證據(jù)法學與行政法學、行政程序法學、行政執(zhí)法程序法學具有一定的交叉關系，但又不是包含與被包含的關系。行政法學是研究行政法的法學分支學科，其研究內(nèi)容包括行政實體法和行政程序法，涵蓋行政主體、行政行為、行政程序、行政責任和行政救濟。行政程序法學是研究行政程序的法學分支學科，它是行政法學的一個分支，其研究內(nèi)容包括行政程序主體、重大行政決策程序、行政規(guī)范性文件制定程序、各類行政決定程序，以及行政指導、行政合同等問題。① 行政執(zhí)法程序法學是研究行政執(zhí)法程序的法學分支學科，它是行政程序法學的一個分支，其研究內(nèi)容包括行政執(zhí)法程序的主體、行政執(zhí)法的管轄與回避、依申請作出決定的程序、依職權的執(zhí)法程序、行政裁量權基準、行政執(zhí)法監(jiān)督等問題。② 行政執(zhí)法程序法學與行政執(zhí)法證據(jù)法學最為緊密，但二者屬于交叉關系。

　　構建行政執(zhí)法證據(jù)法學的理論意義在于兩個方面，其一，對現(xiàn)行有關行政執(zhí)法證據(jù)法規(guī)范文件進行理論解釋和適用指導;其二，彌補現(xiàn)行證據(jù)法學學科體系的不足。盡管我國現(xiàn)行行政執(zhí)法證據(jù)法規(guī)范文件的法律位階不是很高，許多還處于非法律規(guī)范文件層面，同時體系化和周延性也不是很強。但是，作為指導和規(guī)范行政執(zhí)法證據(jù)運用的文件，它們在行政執(zhí)法實踐中的普遍指導意義是不容忽視的。作為具有普遍適用效力的行為規(guī)范，其查找、解釋、沖突解決、推理適用都離不開理性認知和理論指導。沒有理論認知的法律適用是不存在的，法律適用時的理性認知越強，適用的規(guī)范性和有效性也越強。同時，我國證據(jù)法學界雖然承認證據(jù)法學應當完整包括訴訟證據(jù)法學和非訴訟證據(jù)法學。但是，在其具體理論構建和內(nèi)容布局以及資料引證上，常常有意無意地偏向于、偏重于訴訟證據(jù)法學。例如有學者指出，廣義的證據(jù)法學除研究訴訟證據(jù)制度外，還研究行政執(zhí)法、公證、監(jiān)察、仲裁以及調(diào)解等活動中的證據(jù)問題。鑒于在民主法治國家中，非訴訟的糾紛解決方式和行政執(zhí)法活動最終都必須接受司法監(jiān)督，行政執(zhí)法、公證、監(jiān)察、紀檢、仲裁以及調(diào)解等活動在證據(jù)收集與運用方面必須考慮到訴訟證據(jù)法的基本規(guī)則。筆者認為，這種見解雖不算錯，卻忽視了行政執(zhí)法證據(jù)運用的特殊性。行政執(zhí)法側重于取證和析證，目的是為作出行政處理決定提供確鑿的事實基礎。行政執(zhí)法證據(jù)運用在主體、過程、方式方法等諸多領域與訴訟證據(jù)運用肯定是有差異的。所以，不能以訴訟證據(jù)法學取代行政執(zhí)法證據(jù)法學，也不宜把行政執(zhí)法證據(jù)法學簡單包含于訴訟證據(jù)法學之中。應當建構獨立的、自成體系的、真正屬于行政執(zhí)法領域的行政執(zhí)法證據(jù)法學。

　　建構行政執(zhí)法證據(jù)法學的實踐價值在于全面落實依法治國的方針戰(zhàn)略，總結行政執(zhí)法證據(jù)運用的實踐，回應行政執(zhí)法證據(jù)運用的期盼，指導行政執(zhí)法證據(jù)運用的規(guī)范化和合法化。黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在各個領域全面部署了依法治國戰(zhàn)略方針的各項工作。毫無疑問，就依法治國的體系化建設而言，立法、行政、司法、普法是多位一體的。就法律實施與貫徹執(zhí)行而言，司法與行政是齊頭并進的。準確認定案件事實，正確適用法律，既是司法的基本原則，也是行政執(zhí)法的基本原則。筆者在與一些行政執(zhí)法部門工作人員交流中發(fā)現(xiàn)，一線行政執(zhí)法人員特別渴求體系周全、針對性和實用性強的證據(jù)收集與運用規(guī)則的指導。而回應實踐部門及其工作人員的期盼，必須首先認真梳理目前所有合法有效的、與行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用有關的政策、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章，乃至一些非法律的規(guī)范性文件。其次，需要以基本的證據(jù)法理論為基礎，以訴訟證據(jù)法學為參照，結合并總結行政執(zhí)法實踐，構建并闡述行政執(zhí)法的證據(jù)收集與運用理論體系，即創(chuàng)設獨立的、能夠清晰且有針對性地指導行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用實務的行政執(zhí)法證據(jù)法學。

　　二、行政執(zhí)法證據(jù)法學理論體系建構的基礎資料

　　眾所周知，法學的產(chǎn)生依賴三項基本條件，即立法文獻的積累、司法實例的積累和專門從事研究的人員。法學的發(fā)展和完善也離不開三類基礎資料，即立法文件資料、司法案例資料和學術理論資料。證據(jù)法學的產(chǎn)生和發(fā)展也不例外，行政執(zhí)法證據(jù)法學同樣如此。因此，建構行政執(zhí)法證據(jù)法學理論體系的基礎資料應當完整包括行政執(zhí)法證據(jù)法規(guī)范 (法條)、行政執(zhí)法證據(jù)收集和運用實例 (案例)、行政執(zhí)法證據(jù)收集和運用方面的學術文獻 (理論)。在這三類研究資料中，行政執(zhí)法證據(jù)法規(guī)范是核心，也是重點。

　　行政執(zhí)法證據(jù)法，亦稱行政執(zhí)法證據(jù)制度、行政執(zhí)法證據(jù)規(guī)則，是指規(guī)制行政執(zhí)法程序中的證明活動 (證據(jù)收集和運用)的法律原則和法律規(guī)則。雖然我國現(xiàn)在還沒有全國統(tǒng)一的行政程序法或者行政證據(jù)法專門法典，但是，在許多政策、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章中，甚至在一些非法律規(guī)范性文件中，行政執(zhí)法證據(jù)法規(guī)范是大量存在的。這些行政執(zhí)法證據(jù)法規(guī)范，無論是法律規(guī)范，還是非法律規(guī)范，總體上保證了我國行政執(zhí)法程序中事實認定的準確。當然，也存在著不少有待完善的證據(jù)制度之瑕疵。

　　正確理解行政執(zhí)法證據(jù)法的含義和范圍，需要注意一個適度擴張、一個嚴格限制。首先，行政執(zhí)法證據(jù)法之 “法”應做適度的擴張。我國 《立法法》所指的 “法” 是憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。那么，行政執(zhí)法證據(jù)法之 “法”是否亦是如此呢?筆者認為不能等同。行政執(zhí)法證據(jù)法之 “法”需要做適度的擴張。從成文法的角度考量，如果我們把 《立法法》所規(guī)定的憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章稱為規(guī)范性法律文件，那么行政執(zhí)法證據(jù)法之 “法” 應當適度擴張到省部級非法律規(guī)范性文件。在認知行政執(zhí)法證據(jù)法時，必須克服法律實證主義或者嚴格法條主義的傾向。由于我國行政執(zhí)法體制建立的歷史不長，行政執(zhí)法程序的完備度有待改善，相應地關于行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用的規(guī)范性法律文件及其法條并不多見。相反，許多規(guī)制行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用的文件與條文來自于非法律規(guī)范文件 (俗稱 “紅頭文件”)。在這種情況下，應當把具有一定的普遍性、說服力和調(diào)整功能的省部級非法律規(guī)范納入行政執(zhí)法證據(jù)法之 “法”的范圍中來，把能否作為行政執(zhí)法辦案依據(jù)作為衡量某種社會規(guī)范是否屬于行政執(zhí)法證據(jù)法的重要標志和依歸。其實，這些非法律規(guī)范性文件的制定與出臺，亦是憲法和組織法所許可的行政行為和行政抽象行為，并非絕對的沒有法律依據(jù)、是法外之物。當然，從法治建設的角度看，非法律規(guī)范文件應當逐步上升為或者轉(zhuǎn)換成規(guī)范性法律文件。不過，這也需要一個過程。其次，應當嚴格限制行政執(zhí)法證據(jù)法存在的領域。行政執(zhí)法證據(jù)法應當被嚴格限定在行政執(zhí)法領域，行政執(zhí)法應當限定為行政執(zhí)行行為和行政監(jiān)督檢查行為，不應包含行政調(diào)解、行政仲裁、行政裁決和行政復議。因此，盡管行政程序和行政管理活動中亦有證據(jù)問題，但是將行政執(zhí)法證據(jù)法延伸至行政程序法領域，甚至行政法領域并不妥當。其實，在行政程序中研究和關注的證據(jù)問題，還是主要局限于行政執(zhí)法領域的。例如王萬華教授主持起草的 《中國行政程序法 (試擬稿)》，其中調(diào)查與證據(jù)、聽證等制度安排都是集中在第四章行政決定之中的，而不是在第三章重大行政決策和行政規(guī)范性文件、第六章行政指導、第七章行政合同之中。①

　　我國行政執(zhí)法證據(jù)法尚沒有專門的、單一的法律文件或者法典，但是存在著實質(zhì)上的行政執(zhí)法證據(jù)法規(guī)范體系，它們構成了行政執(zhí)法證據(jù)法的淵源。具體而言，我國行政執(zhí)法證據(jù)法的成文法淵源體系與訴訟證據(jù)法學一樣，包括憲法、全國人大及其常委會的法律、國務院行政法規(guī)、司法解釋、國務院部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等等。我國有學者指出：“地方性法規(guī)則不宜規(guī)定證據(jù)問題，因為證據(jù)制度是司法制度的一部分，而司法制度在單一制國家應當由國家立法機關統(tǒng)一立法，如果允許各地制定自己的證據(jù)規(guī)范，就意味著在不同地區(qū)進行訴訟會適用不同的證據(jù)規(guī)則，這顯然會破壞國家法制的統(tǒng)一。”② 這種觀點在司法訴訟領域是可取的，但對于行政執(zhí)法而言并不可取。很顯然，證據(jù)運用不限于司法領域;證據(jù)法也不能等于訴訟證據(jù)法。在行政執(zhí)法、仲裁、調(diào)解等法律程序中，也存在證據(jù)運用問題、也有證據(jù)法規(guī)范。例如，在城管執(zhí)法領域，2015年12月24日，中共中央、國務院發(fā)布的 《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革、改進城市管理工作的指導意見》 (中發(fā)[2015]37號)中，只是原則性規(guī)定城市管理部門可以實施與法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰權有關的行政強制措施，但沒有明確規(guī)定城管綜合執(zhí)法是否可以查封、扣押物證。2017年1月24日公布的 《城市管理執(zhí)法辦法》第29條隱含著城市管理執(zhí)法主管部門可以查封、扣押物品。但是根據(jù) 《行政強制法》第10條的規(guī)定，查封、扣押措施只能由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)規(guī)定，故住房城鄉(xiāng)建設部的規(guī)章無權賦予。此時，在國家法律、行政法規(guī)查無明文規(guī)定的情況下，城管執(zhí)法部門如果需要通過查封、扣押物證來收集證據(jù)，則必須依賴地方性法規(guī)賦權，否則有違法治原則。在城管綜合執(zhí)法調(diào)查收集證據(jù)的措施或者手段上，許多地方性法規(guī)明確規(guī)定了可以查封、扣押物品，這就是證據(jù)法規(guī)范。例如，2015年6月18日上海市第十四屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議修正的 《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》第21條第一款指出：“城管執(zhí)法部門以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府查處違法行為時，可以依法扣押與違法行為有關的物品。”地方性法規(guī)專門規(guī)定證據(jù)的文件幾乎沒有，但是許多行政執(zhí)法的地方性法規(guī)中包含大量的證據(jù)法規(guī)范也是一個不爭的事實。例如，2016年3月29日河南省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十次會議通過的 《河南省行政執(zhí)法條例》第三章行政執(zhí)法程序中就有取證、聽證、析證和認證的規(guī)定。地方政府規(guī)章中專門規(guī)定證據(jù)法的文件也沒有，但是許多涉及行政執(zhí)法的地方政府規(guī)章中混合有大量的證據(jù)法規(guī)范。例如，2008年4月17日公布的 《湖南省行政程序規(guī)定》(湖南省人民政府令第222號)第四章行政執(zhí)法程序中的第三節(jié)調(diào)查和證據(jù)，規(guī)定了取證、析證和聽證。又如，2016年10月1日 《浙江省行政程序辦法》 (省政府令第348號)第四章一般行政執(zhí)法程序中的第三節(jié)也是調(diào)查和證據(jù)，規(guī)定了取證、聽證和認證。

　　有關行政執(zhí)法證據(jù)法的省部級非法律規(guī)范文件，應當構成行政執(zhí)法證據(jù)法的淵源之一。筆者認為應當將這些有關行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用的省部級非法律規(guī)范文件中的規(guī)定作為正式法源，擴張行政執(zhí)法證據(jù)法之 “法”的范疇。這些非法律規(guī)范文件具有數(shù)量多、質(zhì)量參差不齊、適用面廣的特點。所以，筆者主張選取省部級以上者作為行政執(zhí)法證據(jù)法之組成。包括：我國憲法和地方組織法條文中所指稱的國務院規(guī)定的行政措施，發(fā)布的決定和命令;國務院各部、各委員會發(fā)布的命令、指示;縣級以上地方各級國家行政機關規(guī)定的行政措施，發(fā)布的決定和命令;縣級以上政府所屬各工作部門發(fā)布的決定;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)布的決定和命令，在行政法學界被稱為 “其他規(guī)范性文件”或者 “其他行政規(guī)范性文件”。有學者指出，對于其他規(guī)范性文件有兩種理解，其一，是指各級各類國家行政機關，為了實施法律，執(zhí)行政策，在法定權限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等。其二，是指沒有行政法規(guī)和行政規(guī)章制定權的國家行政機關為實施法律、法規(guī)和規(guī)章而制定的具有普遍約束力的決定、命令、行政措施等。通說采用第一種觀點。① 筆者認為，既然這些其他規(guī)范性文件不屬于法律范疇，但又具有相當?shù)钠毡榧s束力，不妨稱之為 “非法律規(guī)范文件”。一方面它們屬于規(guī)范文件，具有規(guī)范性，是抽象行政行為，與行政立法較為接近;另一方面它們也不屬于法律文件，不具有法律規(guī)范的約束力。根據(jù)非法律規(guī)范文件發(fā)布的主體，可以把非法律規(guī)范文件分為三類：一是享有行政立法權的行政機關發(fā)布的行政規(guī)范性文件，如國務院、國務院一些部委、省級人民政府、設區(qū)的市級人民政府。二是不享有行政立法權的國務院的工作機構發(fā)布的行政規(guī)范性文件，如國務院辦公機構、沒有一般行政管理職能的直屬機構和部委歸口管理的國家局等。三是不享有行政立法權的地方人民政府及其工作部門發(fā)布的行政規(guī)范性文件，如縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、省級政府的各工作部門等。它們都被稱為非法律規(guī)范文件。②。理論上講，非法律規(guī)范文件對行政執(zhí)法證據(jù)法的規(guī)定，也分獨立文件式和混合文件式。所謂獨立文件式就是指該非法律規(guī)范文件是專門針對行政執(zhí)法證據(jù)收集或者運用而制定的;所謂混合文件式就是在其他非法律規(guī)范文件中有部分涉及行政執(zhí)法證據(jù)法的條文。例如，2009年12月24日，國家稅務總局印發(fā) 《稅務稽查工作規(guī)程》 (國稅發(fā) [2009]157號)，其中第四章檢查，規(guī)定的就是調(diào)查取證;第五章審理，涉及證據(jù)的分析認定。這也是混合式行政執(zhí)法證據(jù)法規(guī)范文件。作為行政執(zhí)法證據(jù)法的非正式法源，當然是以獨立文件的形式頒布為宜。例如，2014年3月7日國家海事局頒行的 《海事行政執(zhí)法證據(jù)管理規(guī)定》(海政法 〔2014〕141號)，該文件共四章，44條，第一章總則，除規(guī)定制定目的、制定依據(jù)、適用范圍之外，還規(guī)定了證據(jù)的概念、證據(jù)的屬性、調(diào)查取證的原則;第二章證據(jù)收集，在一般規(guī)定部分規(guī)定了取證主體資格、嚴禁非法取證、證據(jù)先行登記保存和證據(jù)保管，然后分別規(guī)定了書狀、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、證人證言、當事人陳述、鑒定意見、勘驗 (檢查)筆錄的收集;第三章證據(jù)審查與認定，規(guī)定了對單一證據(jù)和全案證據(jù)進行審查的內(nèi)容、具體審查認定證據(jù)時的路徑、證據(jù)排除規(guī)則和補強證據(jù)規(guī)則;第四章附則，規(guī)定了解釋主體與實施日期。很顯然，這就是一部濃縮的海事行政執(zhí)法證據(jù)法。公安部2017年2月16日公布的 《公安機關鑒定規(guī)則》(公通字 [2017]6號)是專門針對鑒定證據(jù)的單行證據(jù)法文件，該文件共12章、60條，詳細規(guī)定了公安鑒定的主體、工作原則、后勤保障、鑒定人權利義務、鑒定人回避、鑒定的委托、鑒定的受理、鑒定的實施、補充鑒定、重新鑒定、鑒定文書、鑒定資料和檢材樣本的管理、鑒定人出庭作證、鑒定工作紀律與責任、規(guī)則沖突適用規(guī)定等問題。

　　當然，構建行政執(zhí)法證據(jù)法學理論體系首先是以行政執(zhí)法證據(jù)法規(guī)范為物質(zhì)基礎。但是，行政執(zhí)法程序中有關證據(jù)和證明的典型案例也是不容忽視的文獻資料。典型案例的最大價值在于它們是活的法律規(guī)范，直觀形象地展示了行政執(zhí)法程序中證據(jù)運用和證明活動的全過程及其結果。通過典型案例的分析，可以更加鮮活地理解行政執(zhí)法證據(jù)法規(guī)范。此外，行政執(zhí)法典型案例也為行政執(zhí)法證據(jù)法規(guī)范的制定與完善提供實務基礎。我國雖然不是 “判例法”國家，但是，實務案例的實證化研究，對于構建行政執(zhí)法證據(jù)法學理論體系還是有用的。作為一門應用性證據(jù)法學分支學科，行政執(zhí)法證據(jù)法學的理論建構不能忽視案例。行政執(zhí)法證據(jù)法學理論的價值在于可以指導執(zhí)法實踐。作為行政執(zhí)法證據(jù)法學理論研究之基礎文獻的典型案例，應當對其作出必要的取舍。首先，選取省部級行政執(zhí)法機關自行梳理公布的典型案例。許多行政執(zhí)法部門會定期公布上一年度本部門行政執(zhí)法的典型案例，通過媒體加以發(fā)布，例如，2020年3月2日北京市文化市場行政執(zhí)法總隊就公布了2019年度北京市文化市場綜合執(zhí)法十大案件。也有行政執(zhí)法部門以專門文件形式公布典型案例，例如，2021年3月1日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 《關于發(fā)布第一批農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法指導性案例的通知》 (農(nóng)法發(fā) 〔2021〕3號)所公布的10起行政執(zhí)法指導性案例。其次，選取最高人民法院和最高人民檢察院公布的、涉及行政執(zhí)法的典型案例。例如，2020年12月15日，最高人民法院公布了8起耕地保護典型行政案例。2021年1月28日，最高人民檢察院公布了2020年度十大行政檢察典型案例。再次，選取省部級行政執(zhí)法機關主持編寫并公開出版的執(zhí)法典型案例。例如，國家文物局主編、文物出版社2013年1月出版的 《文物行政執(zhí)法案例選編與評析 (第二輯)》，匯編了2006至2008年全國文物行政處罰案件66起。最后，選取其他來源的行政執(zhí)法案例。這類案例來源的途徑很多，比如執(zhí)法教材、新聞媒體和法律網(wǎng)站等等。例如，李媛輝主編、中國林業(yè)出版社2020年11月出版，作為國家林業(yè)和草原局普通高等教育十三五規(guī)劃教材的 《林業(yè)行政執(zhí)法案例教程》等。當然，研究者自己通過實證調(diào)研獲取的典型案例更具有直接性。

　　雖然行政執(zhí)法證據(jù)法學目前尚未建立起來，但是有關行政執(zhí)法證據(jù)和證明的學術積累還是存在的。這些學術文獻表現(xiàn)為期刊論文和專門著作。相比較而言，在黨的十八屆四中全會前后，國內(nèi)一些學者和一些行政執(zhí)法系統(tǒng)的工作人員開始關注行政執(zhí)法中的證據(jù)收集和運用問題，也有不少專著出版。如交通運輸部政策法規(guī)司組織編寫的 “交通運輸行政執(zhí)法人員培訓教材”之 《交通運輸行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用》;中國環(huán)境管理干部學院曹曉凡教師編著的 《環(huán)境行政執(zhí)法證據(jù)的收集與運用》等。毋庸諱言，現(xiàn)有研究主要局限于某一專門行政系統(tǒng)內(nèi)，而且普遍存在簡單移植訴訟證據(jù)法理論和規(guī)定的現(xiàn)象。由于欠缺行政系統(tǒng)的法律規(guī)范文件支撐，且視野不及整個行政執(zhí)法領域，故學術研究的層次相對較淺，理論體系也不夠周全，相應地對行政執(zhí)法實踐的指導意義也就不強。在這些文獻的基礎上，立足于行政執(zhí)法證據(jù)和證明制度的立法和實踐，全面構建行政執(zhí)法證據(jù)法學的時機已經(jīng)成熟。

　　三、行政執(zhí)法證據(jù)法學的研究對象與學科理論體系

　　是否具有獨立的研究對象和研究方法，是判斷一門學科能否獨立的重要指標。如同證據(jù)法學有專門的研究對象，行政執(zhí)法證據(jù)法學也應有自己的研究對象。既然行政執(zhí)法證據(jù)法學是對行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用的規(guī)范文件與實務操作進行理論概括的法學分支學科，那么，行政執(zhí)法證據(jù)法學就應當以我國行政執(zhí)法程序中證據(jù)運用暨事實認定的立法與實踐為研究對象，其理論體系應當側重于實際運用，重點在于調(diào)查取證和審查分析證據(jù)。鑒于此，行政執(zhí)法證據(jù)法學的研究對象可以細化為如下三個方面：

　　第一，有關行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用的規(guī)范。這些規(guī)范的載體包括具有法律效力的規(guī)范文件和非法律的規(guī)范性文件;國家層面的規(guī)范性文件和地方層面的規(guī)范性文件。地方層面的規(guī)范性文件以省級為主選，除非確有研究之必要，地市級規(guī)范性文件原則上應不予考慮。

　　第二，有關行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用的實踐。行政執(zhí)法證據(jù)法學與證據(jù)法學一樣，屬于法學學科門類中的應用法學，是與法律的實施密切關聯(lián)的分支學科。應用法學的特點就是緊扣法律實踐，其理論體系的構建既立足于實踐又指導實踐。行政執(zhí)法證據(jù)法學只有抓住行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用的實踐才具有生命力，才具有成為獨立學科的可能性。因此，行政執(zhí)法證據(jù)法學一方面要研究不同執(zhí)法領域的證據(jù)收集與運用問題，尤其是綜合行政執(zhí)法領域，包括但不限于城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)等綜合執(zhí)法領域;另一方面要研究不同執(zhí)法行為和不同執(zhí)法程序中的證據(jù)收集與運用問題，特別是行政處罰、行政強制、行政檢查等方面。對于學術研究而言，行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用的實踐具有兩方面的關注價值。其一，好的經(jīng)驗;其二，存在的問題或者教訓。從現(xiàn)有各級政策、文件要求行政執(zhí)法人員培訓上崗、持證上崗的情況來看，可以說存在的問題比經(jīng)驗多。2014年10月23日十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求嚴格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動。2021 年 1 月 22 日修訂通過的《行政處罰法》第42條特別強調(diào)行政處罰應當由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。第58條還規(guī)定行政機關中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應當通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。這些要求說明，執(zhí)法人員的業(yè)務素質(zhì)和執(zhí)業(yè)技能是非常重要的事項，其中當然也包括證據(jù)收集與運用的技能。例如，2012年交通運輸部政策法規(guī)司組織編寫并由人民交通出版社出版的一套 《交通運輸行政執(zhí)法人員培訓教材》中就有 《交通運輸行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用》。再如，上海市城管執(zhí)法培訓教材編委會組織編寫并由人民法院出版社出版的城管執(zhí)法培訓教材中就有《城管執(zhí)法證據(jù)收集與運用》。筆者認為，之所以要培訓行政執(zhí)法人員收集與運用證據(jù)的能力，恰恰說明在實踐中欠缺這種能力。行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用方面存在的問題和失敗案例，是行政執(zhí)法證據(jù)法學特別應當加以關注的研究對象。

　　第三，有關行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用的理論。應當說，進入21世紀以來，盡管尚未出現(xiàn)名為 《行政執(zhí)法證據(jù)法學》的著作，但我國法學界、行政法學界、證據(jù)法學界研究行政執(zhí)法證據(jù)的著述還是開始逐漸增多了，有以 “行政證據(jù)”為主題的研究，如徐繼敏著、法律出版社2004年出版的 《行政證據(jù)通論》;劉玉民主編、中國民主法制出版社2014年出版的 《行政證據(jù)收集、舉證、審查》。有以 “行政證據(jù)制度”為主題的研究，如徐繼敏著、中國法制出版社2006年版的 《行政證據(jù)制度研究》;姬亞平著、中國政法大學出版社2015年出版的 《行政證據(jù)制度建構研究》。有以 “行政程序證據(jù)制度”為主題的研究，如陳峰、張杰著、經(jīng)濟管理出版社2017年出版的 《法治理念下的行政程序證據(jù)制度研究》;王維民編著、中國言實出版社2014年出版的 《行政程序證據(jù)制度研究》。有以 “行政程序證據(jù)規(guī)則”為主題的研究，如徐繼敏著、中國政法大學出版社2010年出版的 《行政程序證據(jù)規(guī)則研究》。有以 “行政證據(jù)規(guī)則”為主題的研究，如沈志先主編、法律出版社2012年出版的《行政證據(jù)規(guī)則應用》。有以 “行政執(zhí)法證據(jù)”為主題的研究，如華晨泓、劉玉江主編、江蘇科學技術出版社2007年出版的 《行政執(zhí)法證據(jù)的收集與運用》;曹曉凡著、中國民主法制出版社2015年出版的 《環(huán)境行政執(zhí)法證據(jù)的收集與運用》。有以 “行政處罰證據(jù)”為主題的研究，如李紅楓著、中國政法大學出版社2013年出版的 《行政處罰證據(jù)原理研究》;董曉慧著、中國工商出版社2014年出版的 《工商行政處罰證據(jù)收集與適用》。此外，在行政程序或者行政執(zhí)法程序的研究中也有涉及行政執(zhí)法證據(jù)收集和運用的，如王萬華著、中國法制出版社2010年出版的 《中國行政程序法典試擬稿及立法理由》;王萬華著、中國人民公安大學出版社2016年出版的 《中華人民共和國行政執(zhí)法程序條例 (建議稿)及立法理由》。甚至在新興的 “行政執(zhí)法學”中也不得不談及行政執(zhí)法證據(jù)問題，如夏云峰著、中國法制出版社2018年出版的 《普通行政執(zhí)法學》。篇名中包含上述關鍵詞的學術論文，雖不能說汗牛充棟，卻也是不勝枚舉。這些關涉行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用的理論，也是行政執(zhí)法證據(jù)法學應當研究的對象。

　　現(xiàn)有行政執(zhí)法證據(jù)運用方面的理論研究有三個傾向需要加以糾正。其一，外國行政程序法典中的規(guī)定或者法條引用過多，卻不太關注中國自身的行政執(zhí)法證據(jù)法。既不關注非法律規(guī)范性文件，也不關注法律文件。國家層面的法律、行政法規(guī)、國務院部門規(guī)章、國務院各部門非法律規(guī)范文件很少被作為研究對象、研究資料、研究基礎。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、地方各級政府的非法律規(guī)范文件更是難覓蹤跡。其二，對訴訟證據(jù)法學的借鑒與移植過多，缺乏行政執(zhí)法證據(jù)法學自己的觀點、思想、制度設計、問題對策，有些著述甚至公然、直接地把行政訴訟證據(jù)法、民事訴訟證據(jù)法，乃至刑事訴訟證據(jù)法作為行政證據(jù)、行政執(zhí)法證據(jù)、行政處罰證據(jù)的立論基礎。這種現(xiàn)象是與第一種現(xiàn)象密切關聯(lián)的。因為沒有搜集、查閱、研究中國自己的行政執(zhí)法領域的相關證據(jù)法規(guī)范，所以就簡單地以訴訟證據(jù)法來填補和代替。其三，理論體系的建構比較模糊、凌亂，相關章節(jié)的邏輯順序不符合行政執(zhí)法中證據(jù)收集與運用的客觀狀況。個別著述以大量的案例、法律文書格式樣式、統(tǒng)計報表等充斥其中。不是說案例、文書、圖表不重要，而是不宜喧賓奪主。作為一門法學分支學科，再細微也是法學學科，行政執(zhí)法證據(jù)法學還是應當以規(guī)范、實踐、理論為研究對象，以學理論述、敘述、闡述，以論證與反駁、演繹與歸納為根本表現(xiàn)形式。

　　行政執(zhí)法證據(jù)法學雖然是證據(jù)法學的一個分支學科，但是其內(nèi)容體系比證據(jù)法學更加接近于實用，過于偏重基礎理論和歷史分析的內(nèi)容在行政執(zhí)法證據(jù)法學中無需存在。所以，筆者認為，行政執(zhí)法證據(jù)法學的內(nèi)容體系不需要照搬證據(jù)法學的體系結構。考察以 “行政執(zhí)法證據(jù)”為書名關鍵詞的著作，可以發(fā)現(xiàn)一個共性，那就是這些著作都不分編 (篇)，而是分為若干章。例如，2012年人民交通出版社出版的 《交通運輸行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用》，包括第一章行政執(zhí)法證據(jù)概述;第二章證明責任;第三章證明對象和證明標準;第四章交通運輸行政執(zhí)法證據(jù)的收集;第五章交通運輸行政執(zhí)法證據(jù)的復核和運用;第六章典型交通運輸行政執(zhí)法案件的證據(jù)收集及認定;附錄。再如，2015年中國民主法制出版社出版的 《環(huán)境行政執(zhí)法證據(jù)的收集與運用》，包括第一章環(huán)境行政執(zhí)法證據(jù)概述;第二章環(huán)境行政執(zhí)法證據(jù)的收集與保全;第三章環(huán)境行政執(zhí)法證據(jù)的審查判斷;第四章環(huán)境行政執(zhí)法程序中的證明;第五章環(huán)境行政執(zhí)法證據(jù)規(guī)則;第六章環(huán)境行政執(zhí)法證據(jù)的認定及運用;附錄。

　　筆者主張，行政執(zhí)法證據(jù)法學不分編 (篇)，只分章。但是其實質(zhì)內(nèi)容應當包括兩大部分。其一，總論。主要闡述行政執(zhí)法證據(jù)、行政執(zhí)法證明、行政執(zhí)法證據(jù)法及其基本原則和主要規(guī)則、行政執(zhí)法證據(jù)法學等基礎理論問題。其二，分論。圍繞行政執(zhí)法查明活動 (證明)的六大構成要素，重點闡述證據(jù)及證據(jù)運用的過程。具體而言，可以把證據(jù)對象、證明責任和證明標準這三項緊密關聯(lián)的問題合為一章加以介紹。行政執(zhí)法案件中應當查明的待證事實是證據(jù)收集與運用的始點;查明或者證明標準是證據(jù)收集與運用的終點;查明或者證明責任是證據(jù)收集與運用的主體落實，其中結果責任就是指證明標準。行政執(zhí)法證據(jù)的屬性與類型可以作為獨立的一章，這是因為作為證明手段的證據(jù)是行政執(zhí)法證據(jù)法和行政執(zhí)法證據(jù)法學的重要規(guī)制與研究客體，也是證據(jù)收集與運用的唯一客體。接下來就是根據(jù)證據(jù)收集與運用的過程，分別專章論述行政執(zhí)法證據(jù)的取證、析證、理證與舉證、聽證與質(zhì)證。相比于訴訟證據(jù)法學，筆者主張把行政執(zhí)法證據(jù)的分析判斷提前至取證之后加以介紹。證據(jù)分析與事實認定，尤其是事實認定 (認證)，在訴訟程序中是最后一個證據(jù)運用的階段。但是，在行政執(zhí)法程序中，它是一個貫穿始終的問題。取證與析證常常彼此輪回;理證與舉證、聽證與質(zhì)證其實也離不開析證。如此一來，筆者構建的行政執(zhí)法證據(jù)法學內(nèi)容體系如下：

　　總論部分：第一章行政執(zhí)法證據(jù)和證明，包括行政執(zhí)法證據(jù);行政執(zhí)法證明;行政執(zhí)法證據(jù)法學三小節(jié)。第二章行政執(zhí)法證據(jù)法，包括行政執(zhí)法證據(jù)法的概念和地位;行政執(zhí)法證據(jù)法的淵源體系;行政執(zhí)法證據(jù)法的構成要素三小節(jié)。

　　分論部分：第三章行政執(zhí)法中的待證事實與查明職責，包括行政執(zhí)法中的待證事實;行政執(zhí)法中的查明職責;行政執(zhí)法的證明標準三小節(jié)。第四章行政執(zhí)法證據(jù)的屬性與類型，包括行政執(zhí)法證據(jù)的種類;行政執(zhí)法證據(jù)的分類;行政執(zhí)法證據(jù)的屬性三小節(jié)。第五章行政執(zhí)法證據(jù)的調(diào)查收集，包括行政執(zhí)法調(diào)查取證概述;人證的調(diào)查收集;物證的調(diào)查收集;書證的調(diào)查收集;科學證據(jù)的生成與收集;行政執(zhí)法證據(jù)保全六小節(jié)。第六章行政執(zhí)法證據(jù)的分析，包括行政執(zhí)法證據(jù)分析概述;行政執(zhí)法單一證據(jù)的分析;行政執(zhí)法全案證據(jù)的分析三小節(jié)。第七章行政執(zhí)法證據(jù)的整理與提交，包括行政執(zhí)法證據(jù)的整理;行政執(zhí)法中的證據(jù)提交;行政執(zhí)法證據(jù)目錄的編制三小節(jié)。第八章行政執(zhí)法聽證程序與質(zhì)證，包括行政執(zhí)法聽證程序;聽證程序中的質(zhì)證;行政執(zhí)法法制審核三小節(jié)。

　　根據(jù)上述內(nèi)容體系，可知行政執(zhí)法證據(jù)法學與訴訟證據(jù)法學的最大區(qū)別在于實用性。行政執(zhí)法證據(jù)法學不追求面面俱到，只是緊扣行政執(zhí)法中如何查明案件事實(事實認定)這一核心問題，圍繞行政執(zhí)法證據(jù)的收集與運用 (主要是證據(jù)分析)進行理論闡釋和實務指導。過于抽象的證據(jù)法學基礎理論、過于遙遠的證據(jù)制度史等內(nèi)容在行政執(zhí)法證據(jù)法學中則不加考慮。

　　四、行政執(zhí)法證據(jù)法學的研究方法

　　在研究方法上，行政執(zhí)法證據(jù)法學與證據(jù)法學應當沒有根據(jù)區(qū)別。針對行政執(zhí)法證據(jù)法學的研究對象，筆者主張行政執(zhí)法證據(jù)法學的研究方法包括但不限于下列幾種。

　　(一)文本分析的方法

　　文本分析主要針對規(guī)范性文件的解讀。如上所述，欠缺對我國自身的有關行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用的規(guī)范文件進行搜集、整理、解讀，是目前研究領域的一個不良現(xiàn)象。構建中國的法學，研究中國的法律問題，服務中國的法律實踐，根本的、本原的、基礎的研究對象和文獻，應當是我國現(xiàn)有的有效法律文件和非法律規(guī)范文件。作為一個成文法國家，這些文件是相關法律制度構建的依據(jù)。對這些文件進行文本分析應當是最原始的行政執(zhí)法證據(jù)法學研究方法。眾所周知，羅馬法復興經(jīng)歷了注釋法學派和評論法學派兩個階段，注釋法學派揭開了復興羅馬法的序幕，并在復興羅馬法的運動中起了開創(chuàng)作用。注釋法學派對 《國法大全》進行研究的基本方法就是文本分析，對文本進行注解和說明。筆者認為，文本分析是法學研究的基本功。

　　(二)案例分析的方法

　　實踐和現(xiàn)實是法治生命力的源泉。行政執(zhí)法證據(jù)法不管是法律文件的規(guī)定還是非法律文件的表達，只有在行政執(zhí)法實踐中才具有活力。同時，行政執(zhí)法中證據(jù)收集和運用的實例能反饋行政執(zhí)法證據(jù)法的不足和疏漏。因此，案例分析也是行政執(zhí)法證據(jù)法學的研究方法。案例分析方法就是搜集、整理、分析研究執(zhí)法實務案例，尤其是失敗的行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用案例。

　　(三)比較分析的方法

　　比較分析是從縱向和橫向兩個維度研究行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用的制度設計及其實務效果。在這種方法之下，域外的資料，包括文本、案例和理論具有了參考資料的價值，成為對比研究的素材。有學者指出，在進行縱向比較研究時，應做到著重現(xiàn)在，兼顧過去，注重創(chuàng)新與繼承的結合。在進行橫向比較研究時，應做到以我為主，適當借鑒外國證據(jù)制度、證據(jù)理論和訴訟實踐。① 比較研究的目的在于發(fā)現(xiàn)歷史演變、尋找相同與不同，以便認知當下、完善現(xiàn)有。例如，比較 《行政處罰法》的立法史，1996年3月17日通過;2009年8月27日第一次修正，沒有實質(zhì)性修改;2017年9月1日第二次修正，只是增加規(guī)定了在行政機關負責人作出決定之前，應當由從事行政處罰決定審核的人員進行審核。行政機關中初次從事行政處罰決定審核的人員，應當通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。但這一增加意義很大，包括證據(jù)審查分析在內(nèi)的法制審核成為法定的行政處罰程序步驟。2021年1月22日修訂后的 《行政處罰法》公布。修訂后的 《行政處罰法》增加規(guī)定了利用電子技術監(jiān)控設備收集、固定證據(jù)的合法性要求;行政處罰的法定證據(jù)種類;對包括調(diào)查取證在內(nèi)的程序進行全過程的文字或者音像記錄;保守調(diào)查、檢查中知悉的秘密，以及行政協(xié)助、當事人有證據(jù)證明沒有過錯不予處罰、執(zhí)法人員的資格與回避、執(zhí)法時主動出示證件證明自己的身份、應當聽證事項的范圍細化，等等。這些變化在行政處罰證據(jù)制度，乃至行政執(zhí)法證據(jù)制度上都具有極大的進步意義。通過比較，厘清了相關制度的來龍去脈。

　　(四)體系分析的方法

　　行政執(zhí)法證據(jù)法是一個體系，行政實體法和行政程序法亦是一個體系。行政執(zhí)法證據(jù)法學是一個體系，證據(jù)法學亦是一個體系。所謂體系分析，就是在行政執(zhí)法證據(jù)法學研究時考慮完整的實務體系與學術體系。就實務而言，研究行政執(zhí)法證據(jù)法的制定與實施，既要考量自身體系的完整，又要考量其與行政實體法和行政程序法的有機銜接，在更大制度中的體系完整。就學術而言，構建行政執(zhí)法證據(jù)法學應當考慮完整體系，同時要將其放置于證據(jù)法學這個更大的體系背景之下。從更廣義的角度說，體系分析的研究方法不僅要求從整體與部分的關系上研究行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用的問題，甚至還需要逐步擴展視野，在行政執(zhí)法、依法行政、行政體制改革、建設法治國家等大環(huán)境中考察、思考、分析、研究。

　　五、結語

　　為了彌補證據(jù)法學理論體系，為了精準指導行政執(zhí)法實踐，應當以行政執(zhí)法證據(jù)收集與運用的規(guī)范文件、典型案例和學術積累為基礎，以查明事實活動的基本要素為綱目，構建具有中國特色的行政執(zhí)法證據(jù)法學。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的今天，應當以時不我待的精神致力于這一新穎學科的建設。