試論政協(xié)協(xié)商式監(jiān)督的特征與路徑

　　協(xié)商式監(jiān)督解答了人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)及定位問題，明確了人民政協(xié)民主監(jiān)督的基本路徑。協(xié)商式監(jiān)督也是一種政治監(jiān)督，是人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)決定的。協(xié)商式監(jiān)督具有一定的目的性，也具有政治性，以政治參與的形式得到體現(xiàn)，協(xié)商式監(jiān)督具有政治效力但沒有法律效力，協(xié)商式監(jiān)督主要依托社會(huì)主義協(xié)商民主制度設(shè)計(jì)，是協(xié)商民主的具體展現(xiàn)。協(xié)商式監(jiān)督是一種建設(shè)性的監(jiān)督，依托協(xié)商的多元方式而進(jìn)行。推進(jìn)協(xié)商式監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)注意厘清主體與載體、權(quán)利與權(quán)威、剛性與柔性的關(guān)系。

　　關(guān)鍵詞：政協(xié)民主監(jiān)督,協(xié)商式監(jiān)督,協(xié)商民主

　　一、問題的提出

　　民主監(jiān)督是政協(xié)的基本職能，也是我國監(jiān)督體系的重要組成部分，具有不可替代的作用。但不容否認(rèn)，它同時(shí)又是政協(xié)基本職能的一個(gè)“短板”。政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)際功能與作用的發(fā)揮同制度設(shè)計(jì)以及社會(huì)的期望度相比，還存在較大的差距。其原因是多方面的，但有一點(diǎn)原因是不可忽視的，那就是對(duì)一些基本理論問題的認(rèn)識(shí)不清晰，在一定程度上影響了政協(xié)民主監(jiān)督功能的發(fā)揮。

　　首先，民主監(jiān)督是政協(xié)的基本職能，但這種監(jiān)督的性質(zhì)是什么?特別是其效力是通過什么途徑來實(shí)現(xiàn)的?關(guān)于這個(gè)問題，《中國人民政治協(xié)商會(huì)議章程》以及相關(guān)文件都有比較明確的規(guī)定。相關(guān)研究也都一致認(rèn)為，政協(xié)的民主監(jiān)督不同于國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是一種“非權(quán)力”監(jiān)督，或者說是“柔性監(jiān)督”。那么，這種監(jiān)督的效力體現(xiàn)在什么地方，是通過什么樣的路徑實(shí)現(xiàn)的，對(duì)于被監(jiān)督對(duì)象是否具有約束力?如果沒有約束力，那還是監(jiān)督嗎?如果有，那這種約束力又是如何體現(xiàn)的?

　　其次，政協(xié)的民主監(jiān)督是我國監(jiān)督體系的重要組成部分，但這種重要性體現(xiàn)在什么地方，又是如何體現(xiàn)的?有的研究者認(rèn)為，在實(shí)際運(yùn)作中，政協(xié)民主監(jiān)督的影響不僅不如媒體的輿論監(jiān)督，甚至還不如公民監(jiān)督，鮮見政協(xié)通過民主監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違紀(jì)和腐敗案件。

　　再次，政協(xié)的民主監(jiān)督具有“不可替代”的作用，但這種“不可替代”性體現(xiàn)在什么地方?又是如何體現(xiàn)的?其效果如何?是機(jī)構(gòu)的不可替代性，還是功能的不可替代性，抑或是作用的不可替代性?

　　從影響和制約人民政協(xié)民主監(jiān)督職能發(fā)揮的各方面因素來看，核心因素就是如何準(zhǔn)確把握民主監(jiān)督的性質(zhì)與定位問題，不僅要明確“做什么”，還要明確“怎么做”，更要明確“做了以后怎么樣”。人民政協(xié)的民主監(jiān)督，既不同于執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督、人大的法律監(jiān)督、政府的行政監(jiān)督，也不同于社會(huì)組織和公民的社會(huì)監(jiān)督，而是具有“獨(dú)特優(yōu)勢”的監(jiān)督形式。充分發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督的功能與作用，首先應(yīng)當(dāng)明確這種監(jiān)督的性質(zhì)以及制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)，探索符合其性質(zhì)與功能定位的實(shí)現(xiàn)路徑。只有準(zhǔn)確把握民主監(jiān)督的性質(zhì)和路徑，找準(zhǔn)民主監(jiān)督的切入點(diǎn)，才能回答并解決人民政協(xié)民主監(jiān)督存在的問題，最大限度地體現(xiàn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)效性。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》提出

　　“協(xié)商式監(jiān)督”命題，回答了人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)與定位問題，明確了民主監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的基本路徑。

　　目前，各界對(duì)協(xié)商式監(jiān)督的表述有不同認(rèn)識(shí)。有人認(rèn)為，協(xié)商式監(jiān)督實(shí)際上是取代了原來的“政治監(jiān)督”的提法，進(jìn)而界定：政協(xié)民主監(jiān)督是“協(xié)商式監(jiān)督”，民主黨派民主監(jiān)督是“政治監(jiān)督”。雖然從某些方面而言，這種觀點(diǎn)具有一定的道理，但筆者認(rèn)為，協(xié)商式監(jiān)督作為政協(xié)民主監(jiān)督的一種規(guī)范表述，核心應(yīng)當(dāng)是解決政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)與路徑問題。協(xié)商式監(jiān)督的提出，把政協(xié)民主監(jiān)督納入?yún)f(xié)商民主的范疇，既明確了選舉民主與協(xié)商民主這兩種民主形式的區(qū)別，更進(jìn)一步明確了兩種民主形式不同的實(shí)現(xiàn)路徑。同時(shí)，把政協(xié)民主監(jiān)督納入?yún)f(xié)商民主的范疇，可以更好地解決協(xié)商與監(jiān)督的效力問題，進(jìn)一步提升協(xié)商式監(jiān)督的實(shí)效性。

　　二、協(xié)商式監(jiān)督的性質(zhì)

　　協(xié)商式監(jiān)督首先是一種政治監(jiān)督。協(xié)商式監(jiān)督作為人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要表現(xiàn)形式，是由其政治監(jiān)督的性質(zhì)決定的。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》指出：“人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督。”中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》指出：“人民政協(xié)民主監(jiān)督是在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義基礎(chǔ)上，參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動(dòng)中，依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督。”

　　(一)協(xié)商式監(jiān)督是由人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)決定的

　　《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》指出：“在人民政協(xié)開展民主監(jiān)督工作，源自中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士團(tuán)結(jié)合作、互相監(jiān)督的理論和實(shí)踐，是我國社會(huì)主義民主政治的獨(dú)特創(chuàng)造和一項(xiàng)重要制度安排，在國家政治生活中發(fā)揮著不可替代的重要作用，并隨著社會(huì)主義建設(shè)和改革開放事業(yè)不斷發(fā)展而發(fā)展。”國務(wù)院新聞辦2010年12月29曰發(fā)布的《中國的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書指出：我國已形成了由中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督組成的具有中國特色的監(jiān)督體系。在這個(gè)監(jiān)督體系里，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督屬于執(zhí)政黨的內(nèi)部監(jiān)督，人大監(jiān)督、司法監(jiān)督都屬于法律監(jiān)督，公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督屬于社會(huì)監(jiān)督，而政協(xié)的民主監(jiān)督則屬于一種政治監(jiān)督。

　　這種政治監(jiān)督是由我國的政治制度和政權(quán)性質(zhì)決定的，是在政治制度的安排之下進(jìn)行的。正如有學(xué)者指出：“政協(xié)的民主監(jiān)督是一種體現(xiàn)中國政治民主和協(xié)商合作精神的政治性監(jiān)督，它既不能等同于中共內(nèi)部的黨內(nèi)監(jiān)督，也明顯有別于可能產(chǎn)生法律約束力的人大監(jiān)督、具有法律強(qiáng)制力的司法監(jiān)督以及具有行政約束力的政府專門機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督;同時(shí)，政協(xié)極具代表性的參加主體與其組織化的活動(dòng)也使其民主監(jiān)督與一般的社會(huì)監(jiān)督(如輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督和社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督等)有著本質(zhì)的區(qū)別。”人民政協(xié)的民主監(jiān)督不同于一般的社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，而是一種體現(xiàn)中國政治民主和協(xié)商合作精神的政治性監(jiān)督。它所依據(jù)的不是法律規(guī)范而是政治規(guī)范，它所依賴的路徑也不是法律路徑而是政治路徑。這是人民政協(xié)民主監(jiān)督不同于其他監(jiān)督形式的一個(gè)重要特征。只有準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)人民政協(xié)民主監(jiān)督的這一特征，才能有針對(duì)性地發(fā)揮協(xié)商式監(jiān)督的功能。

　　(二)協(xié)商式監(jiān)督的“權(quán)源”是相關(guān)政治文件

　　人民政協(xié)民主監(jiān)督作為一種政治監(jiān)督，與其他監(jiān)督形式的一個(gè)最大的不同，就是這種監(jiān)督的“權(quán)源”是相關(guān)政治文件。其“監(jiān)督權(quán)”來源于特定政治制度安排，依據(jù)相關(guān)政治文件進(jìn)行，并由相關(guān)政治文件進(jìn)行規(guī)范。這種政治文件主要有兩類：一是《政協(xié)章程》，它是規(guī)范政協(xié)民主監(jiān)督的基本政治文件。二是中共中央發(fā)布的關(guān)于規(guī)范政協(xié)民主監(jiān)督的政治文件，如《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》等。這些政治文件明確了政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)涵、重要意義、目的以及實(shí)現(xiàn)的形式和路徑等，并對(duì)政協(xié)民主監(jiān)督運(yùn)行的相關(guān)問題作出了明確的規(guī)范，是開展和規(guī)范政協(xié)民主監(jiān)督工作的基本依據(jù)。

　　(三)協(xié)商式監(jiān)督是基于政治目的開展的

　　人民政協(xié)民主監(jiān)督與法律監(jiān)督不同，是基于特定的政治目的開展的，這也是由人民政協(xié)作為政治組織的性質(zhì)決定的。《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》指出：“監(jiān)督目的是協(xié)助黨和政府解決問題、改進(jìn)工作、增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力。”這也是協(xié)商式監(jiān)督的一個(gè)重要特色。正如有學(xué)者指出：“民主監(jiān)督是鞏固中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、推進(jìn)中國特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)的需要，其根本目的是擴(kuò)大公民有序政治參與、促進(jìn)我國民主政治的發(fā)展、改進(jìn)黨政部門工作和維護(hù)群眾利益，這些都具有鮮明的政治性。”

　　(四)協(xié)商式監(jiān)督的內(nèi)容具有政治性

　　人民政協(xié)民主監(jiān)督作為一種政治監(jiān)督，其內(nèi)容都與政治相關(guān)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》明確了人民政協(xié)民主監(jiān)督的八個(gè)方面內(nèi)容：(1)國家憲法法律和法規(guī)實(shí)施情況;(2)黨和國家大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執(zhí)行情況;(3)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃落實(shí)情況，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況;(4)涉及人民群眾切身利益的實(shí)際問題解決落實(shí)情況;(5)國家機(jī)關(guān)及其工作人員遵紀(jì)守法、加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、密切聯(lián)系群眾、開展反腐倡廉等情況;(6)政協(xié)提案、建議案和其他重要意見建議辦理情況;(7)參加政協(xié)的單位和個(gè)人貫徹統(tǒng)一戰(zhàn)線方針政策、遵守政協(xié)章程、執(zhí)行政協(xié)決議情況;(8)黨委交辦的其他監(jiān)督事項(xiàng)。從這八個(gè)方面的內(nèi)容來看，協(xié)商式監(jiān)督主要是對(duì)相關(guān)政策法律貫徹落實(shí)情況和國家機(jī)關(guān)工作人員遵紀(jì)守法情況的監(jiān)督，以及對(duì)政協(xié)自身工作的監(jiān)督。這些內(nèi)容不僅具有很強(qiáng)的政治性，而且大多數(shù)本身就同政治相關(guān)。

　　(五)協(xié)商式監(jiān)督以政治參與的方式實(shí)現(xiàn)

　　從我國政治制度設(shè)計(jì)的實(shí)際情況來看，人民政協(xié)無疑是我國公民實(shí)現(xiàn)有序政治參與的最重要、最經(jīng)常、最規(guī)范的渠道之一。人民政協(xié)的組織構(gòu)造為公民有序政治參與提供了重要的制度平臺(tái)，人民政協(xié)的工作特點(diǎn)為公民有序政治參與提供了重要的工作保障，人民政協(xié)的工作方式為公民有序政治參與提供了多樣化的參與形式。人民政協(xié)通過有序政治參與，開展民主監(jiān)督活動(dòng)，有利于黨和政府改進(jìn)工作，規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，提高行政管理效能，維護(hù)社會(huì)公平正義，保證國家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展符合人民的利益和意愿;可以為決策機(jī)關(guān)提供全面而廣泛的民情民意和意見建議，使決策機(jī)關(guān)在制定政策、出臺(tái)措施時(shí)，能夠最大限度地兼顧各方面的利益，體現(xiàn)社會(huì)公眾的愿望和要求。

　　(六)協(xié)商式監(jiān)督的效力是政治性而非法律性的

　　人民政協(xié)民主監(jiān)督有其自身效力，但這種效力不是以法律形式實(shí)現(xiàn)的，而是通過特定的政治路徑、以政治的形式實(shí)現(xiàn)的。協(xié)商式監(jiān)督不是無效監(jiān)督，而是具有特定效力的監(jiān)督形式，這也是協(xié)商式監(jiān)督不同于其他監(jiān)督形式的主要特點(diǎn)。以往關(guān)于人民政協(xié)民主監(jiān)督效力的認(rèn)識(shí)，存在的一個(gè)最大的問題就是混淆了法律效力與政治效力的關(guān)系，認(rèn)為只有具有法律效力的監(jiān)督才是真正有效的監(jiān)督。其實(shí)，人大的法律監(jiān)督與政協(xié)的民主監(jiān)督是兩種不同的監(jiān)督形式，它們的依據(jù)和路徑各不相同，所以各自效力的表現(xiàn)形式也不相同。人大的法律監(jiān)督依據(jù)憲法、法律和地方性法規(guī)，涉及法律問題，其效力自然是以法律的形式表現(xiàn)出來;政協(xié)民主監(jiān)督依據(jù)政治文件，涉及政治問題，其效力自然是以政治形式表現(xiàn)出來。

　　因此，協(xié)商式監(jiān)督本質(zhì)上是一種政治監(jiān)督，這是由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度決定的，是基于特定的政治原則、為特定的政治目的服務(wù)的，遵循特定政治路徑開展并且通過政治手段加以保障。這種政治監(jiān)督的性質(zhì)決定了協(xié)商式監(jiān)督的特色和效力。

　　三、協(xié)商式監(jiān)督的特征與路徑

　　協(xié)商式監(jiān)督的基礎(chǔ)是社會(huì)主義協(xié)商民主制度設(shè)計(jì)，是協(xié)商民主的具體體現(xiàn)。人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體、各族各界人士履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商、凝聚共識(shí)的重要民主形式。這樣的制度設(shè)計(jì)決定了人民政協(xié)的協(xié)商民主是人民政協(xié)民主監(jiān)督賴以存在和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。人民政協(xié)民主監(jiān)督是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，把協(xié)商民主貫穿于監(jiān)督的全過程是協(xié)商式監(jiān)督的重要特征。

　　習(xí)近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上指出：人民政協(xié)要發(fā)揮作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)。因此，協(xié)商式監(jiān)督融協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作為一體，在協(xié)商民主實(shí)施過程中融入民主監(jiān)督的功能，進(jìn)一步發(fā)展和完善了人民政協(xié)協(xié)商民主。

　　(一)協(xié)商式監(jiān)督是由人民政協(xié)履行職能的本質(zhì)形態(tài)決定的

　　人民政協(xié)履行職能的本質(zhì)形態(tài)是協(xié)商，所有活動(dòng)和工作都是圍繞協(xié)商開展、以協(xié)商的方式進(jìn)行的，民主監(jiān)督也不例外。人民政協(xié)民主監(jiān)督是協(xié)商式監(jiān)督，是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督。這種以協(xié)商方式開展的監(jiān)督具體體現(xiàn)在以下方面。

　　首先，這種監(jiān)督是通過民主協(xié)商的形式實(shí)現(xiàn)的。它是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士通過政協(xié)組織對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進(jìn)行的互相監(jiān)督，在監(jiān)督過程中體現(xiàn)民主協(xié)商，在民主協(xié)商中實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。

　　其次，這種監(jiān)督是以民主協(xié)商的形式體現(xiàn)出來的。人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要形式有：政協(xié)全體會(huì)議、常委會(huì)議、主席會(huì)議向黨委和政府提出建議案;各專門委員會(huì)提出建議或有關(guān)報(bào)告;委員視察、委員提案、委員舉報(bào)、大會(huì)發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評(píng)和建議;參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動(dòng);政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機(jī)關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員等。它們?cè)谛问缴吓c民主協(xié)商是一致的，是協(xié)商中有監(jiān)督、監(jiān)督中寓協(xié)商。

　　再次，這種監(jiān)督的效果是以民主協(xié)商方式來實(shí)現(xiàn)的。人們通常將人民政協(xié)的民主監(jiān)督稱為“柔性監(jiān)督”，這在很大程度上是因?yàn)檫@種監(jiān)督是以民主協(xié)商、提出批評(píng)建議的方式進(jìn)行的。與黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督等“剛性監(jiān)督”相比，人民政協(xié)的民主監(jiān)督更能體現(xiàn)我國協(xié)商民主的特點(diǎn)，更能發(fā)揮中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主的巨大優(yōu)勢。

　　(二)協(xié)商式監(jiān)督是一種建設(shè)性的監(jiān)督

　　協(xié)商式監(jiān)督是為了更好地反映人民群眾的訴求，幫助黨和政府改進(jìn)工作。因此，這種監(jiān)督通過建議或批評(píng)的方式對(duì)黨和政府的工作進(jìn)行監(jiān)督，推動(dòng)工作依法有序開展，是一種建設(shè)性的監(jiān)督。這是協(xié)商式監(jiān)督的一個(gè)顯著特征。

　　首先，協(xié)商式監(jiān)督是一種“肯定性”監(jiān)督而非“否定性”監(jiān)督。協(xié)商式監(jiān)督主要以批評(píng)建議的形式實(shí)現(xiàn)。從監(jiān)督的前提來說，它是基于對(duì)監(jiān)督對(duì)象權(quán)力的運(yùn)行及工作開展的認(rèn)同與認(rèn)可，而不是否定其權(quán)力運(yùn)行的正當(dāng)性與合法性。從監(jiān)督的目的來說，它是在肯定監(jiān)督對(duì)象工作的基礎(chǔ)之上，就如何進(jìn)一步改進(jìn)與推進(jìn)工作，提出意見和建議;對(duì)于工作中存在的問題，也是通過批評(píng)和建議的方式加以指出，但批評(píng)和建議的目的是為了更好地改進(jìn)工作，而不是否定其工作。從監(jiān)督的方式來說，它更多使用正面肯定的建議，即便是批評(píng)，也是一種“肯定性”批評(píng)而非“否定性”批評(píng)。從監(jiān)督的效果來說，對(duì)監(jiān)督對(duì)象工作的批評(píng)建議都是依托協(xié)商進(jìn)行的，并且是通過協(xié)商實(shí)現(xiàn)的，不具有強(qiáng)制性的效力，當(dāng)然也就不會(huì)產(chǎn)生否定性的效果。因此，協(xié)商式監(jiān)督正是通過建設(shè)性的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的目的與效果的。

　　其次，協(xié)商民主的過程包含監(jiān)督的內(nèi)容。協(xié)商民主作為一種強(qiáng)調(diào)通過協(xié)商討論參與決策的民主自治思想，最基本的內(nèi)涵就是公民、政黨或利益集團(tuán)等組織通過廣泛的公共討論和協(xié)商，使各方了解彼此的立場、觀點(diǎn)，并在追求公共利益的前提下，尋求并達(dá)成各方可以接受的建設(shè)性方案。

　　習(xí)近平指出：“在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過多種形式的協(xié)商，廣泛聽取意見和建議，廣泛接受批評(píng)和監(jiān)督，可以廣泛達(dá)成決策和工作的最大共識(shí)，有效克服黨派和利益集團(tuán)為自己的利益相互競爭甚至相互傾軋的弊端;可以廣泛暢通各種利益要求和訴求進(jìn)入決策程序的渠道，有效克服不同政治力量為了維護(hù)和爭取自己的利益固執(zhí)己見、排斥異己的弊端;可以廣泛形成發(fā)現(xiàn)和改正失誤和錯(cuò)誤的機(jī)制，有效克服決策中情況不明、自以為是的弊端;可以廣泛形成人民群眾參與各層次管理和治理的機(jī)制，有效克服人民群眾在國家政治生活和社會(huì)治理中無法表達(dá)、難以參與的弊端;可以廣泛凝聚全社會(huì)推進(jìn)改革發(fā)展的智慧和力量，有效克服各項(xiàng)政策和工作共識(shí)不高、無以落實(shí)的弊端。

　　這就是中國社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢所在。”協(xié)商民主正是通過廣泛的公民參與，廣泛聽取意見和建議，廣泛接受批評(píng)和監(jiān)督，廣泛達(dá)成決策和工作的最大共識(shí)。

　　再次，政協(xié)民主監(jiān)督的主要形式和途徑就是提出建設(shè)性的批評(píng)和建議。《政協(xié)章程》明確指出：“民主監(jiān)督是對(duì)國家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評(píng)進(jìn)行監(jiān)督。”中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》也指出：“通過協(xié)商會(huì)議、建議案、視察、提案、反映社情民意信息等形式提出意見和建議，積極履行民主監(jiān)督職能。”《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》進(jìn)一步指出：“人民政協(xié)民主監(jiān)督是在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義基礎(chǔ)上，參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動(dòng)中，依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督。”《政協(xié)章程》以及有關(guān)政協(xié)民主監(jiān)督的文件都明確規(guī)定：政協(xié)民主監(jiān)督以提出批評(píng)和建議的方式進(jìn)行，是一種建設(shè)性的監(jiān)督。

　　因此，這種建設(shè)性監(jiān)督的性質(zhì)明確了政協(xié)協(xié)商式監(jiān)督的路徑與方式，這也是協(xié)商式監(jiān)督同其他監(jiān)督形式在方式上的一個(gè)重要區(qū)別。協(xié)商式監(jiān)督不同于其他監(jiān)督形式，在很大程度上就是緣于這種建設(shè)性監(jiān)督的特點(diǎn)。

　　(三)協(xié)商式監(jiān)督是基于協(xié)商的多元方式而進(jìn)行的

　　作為一種建設(shè)性的監(jiān)督，協(xié)商式監(jiān)督的方式是多元的。從相關(guān)文件的要求以及人民政協(xié)協(xié)商式監(jiān)督的實(shí)踐來看，主要方式有以下六種。

　　1.視察式監(jiān)督。視察是政協(xié)履行監(jiān)督職能的主要形式之一，也是知情明政、開展監(jiān)督的重要途徑。從政協(xié)履行職能的實(shí)踐來看，視察不僅是一個(gè)知情的途徑，也是一個(gè)協(xié)商的途徑。很多問題是通過視察發(fā)現(xiàn)的，也是在視察中協(xié)商解決的。為此，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》對(duì)視察式監(jiān)督提出了具體要求：對(duì)于涉及改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題的監(jiān)督性議題，政協(xié)應(yīng)根據(jù)每次監(jiān)督任務(wù)組織委員視察團(tuán)，深入實(shí)際、深入基層、深入群眾，聽取情況介紹，實(shí)地察看，座談?dòng)懻摚匕l(fā)現(xiàn)工作中的問題和不足，與有關(guān)負(fù)責(zé)同志交換意見，提出批評(píng)和建議，推動(dòng)黨和政府決策部署貫徹落實(shí)。

　　2.批評(píng)式監(jiān)督。對(duì)黨和政府的工作提出批評(píng)，是協(xié)商式監(jiān)督的主要方式之一。批評(píng)的目的不僅是發(fā)現(xiàn)問題、提出問題，更要在協(xié)商的過程中研究問題，尋求解決問題的方案。這也是協(xié)商式監(jiān)督作為建設(shè)性監(jiān)督的一個(gè)主要特點(diǎn)。批評(píng)的目的不是否定黨和政府的工作，而是幫助黨和政府發(fā)現(xiàn)工作中的問題，以便更好地改進(jìn)工作。這就決定了批評(píng)只能依托專門的協(xié)商平臺(tái)，以協(xié)商的路徑開展，采用有序的監(jiān)督形式。

　　3.建議式監(jiān)督。對(duì)黨和政府的工作提出意見和建議，是協(xié)商式監(jiān)督的另一個(gè)主要方式。作為一種建設(shè)性監(jiān)督，提出建議無疑是最主要的。就拿批評(píng)來說，批評(píng)本身也只是手段，在批評(píng)的基礎(chǔ)之上提出建議才是最為重要的，這也是協(xié)商式監(jiān)督的價(jià)值所在。因而，協(xié)商式監(jiān)督主要是一種建議式監(jiān)督。建議式監(jiān)督既是監(jiān)督的方式，也是監(jiān)督的效果。需要指出的是，這種建議式監(jiān)督不同于一般社會(huì)監(jiān)督中的批評(píng)建議，它是基于特定的制度、依托專門的協(xié)商平臺(tái)、通過專門的路徑進(jìn)行的，具有特殊的政治效力，并產(chǎn)生特定的政治影響力。

　　4.咨詢式監(jiān)督。政協(xié)是黨和政府密切聯(lián)系群眾的重要渠道，也是決策機(jī)關(guān)廣集民智的重要咨詢渠道。黨和政府在決策過程中，需要各方面的智力支持，了解各方面的信息，而人民政協(xié)在黨和政府決策過程中，通過提供必要的智力和信息等方面的支持，保證決策的民主化和科學(xué)化。因此，人民政協(xié)的咨詢功能，既是協(xié)商的重要方面，也是監(jiān)督的重要形式。它可以依托政協(xié)委員扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)和對(duì)問題的深刻認(rèn)識(shí)，利用專業(yè)優(yōu)勢和職業(yè)特點(diǎn)，從不同視角發(fā)現(xiàn)問題、分析問題，提出解決問題的思路和對(duì)策，對(duì)黨和政府的決策以及具體工作提供有益的咨詢和參考，促進(jìn)黨和政府決策的科學(xué)化、民主化。

　　5.評(píng)議式監(jiān)督。對(duì)政府工作開展評(píng)議，也是協(xié)商式監(jiān)督的重要形式。政協(xié)地位的超脫性能夠保證在評(píng)議的過程中，客觀地提出意見和建議，對(duì)長遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性問題進(jìn)行冷靜的思考。評(píng)議的過程也是協(xié)商的過程，對(duì)政府工作的評(píng)議，一方面是基于工作開展的實(shí)際情況，另一方面是基于社會(huì)各方面對(duì)政府工作的滿意度。政協(xié)具有廣泛代表性和包容性，便于聯(lián)系社會(huì)各界，了解不同利益群體的要求和意見，能夠保證評(píng)議的客觀性與全面性。更為重要的是，這種評(píng)議式監(jiān)督同批評(píng)建議等監(jiān)督形式一樣，也是基于協(xié)商進(jìn)行的，是協(xié)商式監(jiān)督的重要表現(xiàn)形式。

　　6.溝通式監(jiān)督。黨和政府決策的過程，就是協(xié)調(diào)、平衡、整合不同利益關(guān)系的過程。同樣，協(xié)商過程從某種意義上說就是利益關(guān)系的溝通、協(xié)調(diào)與平衡的過程。對(duì)不同利益關(guān)系的協(xié)調(diào)、平衡與整合，首先需要進(jìn)行溝通和協(xié)商，使各種不同利益訴求能夠得到充分表達(dá)。這種溝通過程也是監(jiān)督的過程。政協(xié)可以依托自身在協(xié)商民主中的地位優(yōu)勢、角色優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，通過溝通式監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題，提出解決問題的對(duì)策和建議，充分反映社會(huì)各界的政治愿望和利益訴求，有效協(xié)調(diào)不同利益關(guān)系，達(dá)到平衡不同利益關(guān)系、增進(jìn)共識(shí)、化解矛盾、保證決策的民主化與科學(xué)化的目的。

　　四、推進(jìn)協(xié)商式監(jiān)督需要厘清的關(guān)系

　　協(xié)商式監(jiān)督揭示了政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)質(zhì)，明確了政協(xié)民主監(jiān)督開展的路徑與方式，對(duì)于推進(jìn)政協(xié)民主監(jiān)督工作具有重要意義。規(guī)范有序推進(jìn)協(xié)商式監(jiān)督，提升協(xié)商式監(jiān)督的實(shí)效性，應(yīng)當(dāng)注意厘清以下三對(duì)重要關(guān)系。

　　(一)主體與載體的關(guān)系

　　推進(jìn)協(xié)商式監(jiān)督，離不開人民政協(xié)組織作用的發(fā)揮，而在這個(gè)問題上，應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)并處理好協(xié)商式監(jiān)督的主體與載體的關(guān)系。在協(xié)商式監(jiān)督中，監(jiān)督的主體與協(xié)商的主體是一致的。協(xié)商式監(jiān)督的主體是政協(xié)參加單位和全體政協(xié)委員，對(duì)這個(gè)問題是沒有爭議的，但政協(xié)組織是不是監(jiān)督的主體?在這個(gè)問題上，有的學(xué)者提出了不同的觀點(diǎn)，認(rèn)為在政治協(xié)商的視野中，人民政協(xié)是具有雙重屬性的政治組織，既作為政治協(xié)商的載體，又作為政治協(xié)商的主體。

　　作為政治協(xié)商的載體，它是政治協(xié)商的被動(dòng)承載者;作為政治協(xié)商的主體，它是政治協(xié)商的主動(dòng)提議者。有的學(xué)者認(rèn)為，在機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)中，人民政協(xié)與中共黨委、政府、人大并稱“四大班子”，作為四個(gè)平行的各自獨(dú)立存在的國家機(jī)構(gòu)或組織實(shí)體，共同構(gòu)成政治體系的四大要件。人民政協(xié)作為一個(gè)整體，也屬于“人民內(nèi)部各方面”的范疇，具備協(xié)商主體地位。

　　對(duì)此，有的學(xué)者提出了不同觀點(diǎn)，認(rèn)為人民政協(xié)是協(xié)商民主的載體而非主體。人民政協(xié)作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，為協(xié)商開展提供平臺(tái)和場所，而不是以組織者的名義參與協(xié)商。更有學(xué)者指出：人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式和多黨合作的重要機(jī)構(gòu)，是政治協(xié)商的組織者和重要平臺(tái)，其本身并不是政治協(xié)商主體，黨的政策和政協(xié)章程從未表明人民政協(xié)是政治協(xié)商主體，也從未作過人民政協(xié)與人大、政府進(jìn)行政治協(xié)商的表述。

　　顯然，政協(xié)組織是否是協(xié)商主體，涉及“誰與誰”協(xié)商的問題。就協(xié)商式監(jiān)督而言，這又涉及政協(xié)組織是不是民主監(jiān)督的主體問題。

　　首先，從協(xié)商式監(jiān)督的表述來看，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》已經(jīng)作出明確的表述：“人民政協(xié)民主監(jiān)督是在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義基礎(chǔ)上，參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動(dòng)中，依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督。”可見，協(xié)商式監(jiān)督的主體是“參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士”，政協(xié)的功能和任務(wù)是“組織各種活動(dòng)”，而不是參與監(jiān)督。

　　其次，從政協(xié)組織的功能來看，政協(xié)是監(jiān)督載體而非監(jiān)督主體，是“在人民政協(xié)開展民主監(jiān)督工作”。政協(xié)組織承擔(dān)的功能是監(jiān)督載體功能，即依托和通過政協(xié)組織開展民主監(jiān)督，而不是委員個(gè)人自行其是。這是協(xié)商式監(jiān)督規(guī)范有序開展的重要保證。

　　再次，從政協(xié)開展協(xié)商式監(jiān)督的形式來看，協(xié)商式監(jiān)督的主要形式——會(huì)議監(jiān)督、視察監(jiān)督、提案監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督以及其他監(jiān)督形式，都是由政協(xié)組織委員參與的，政協(xié)組織承擔(dān)著組織協(xié)調(diào)的任務(wù)。離開了政協(xié)委員，監(jiān)督活動(dòng)將無法進(jìn)行。

　　因此，在協(xié)商式監(jiān)督中，政協(xié)委員是主體，政協(xié)組織只是組織開展監(jiān)督活動(dòng)的載體和平臺(tái)。正如有的學(xué)者指出：“政協(xié)組織是不是民主監(jiān)督主體?結(jié)論是兩句話：政協(xié)組織在人民政協(xié)民主監(jiān)督中不是主體，而是平臺(tái);政協(xié)組織在人民政協(xié)民主監(jiān)督中不是無所作為的平臺(tái)，而是承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)和組織作用的可以有大作為的平臺(tái)。”

　　(二)權(quán)利與權(quán)威的關(guān)系

　　民主監(jiān)督是政協(xié)委員的一項(xiàng)權(quán)利，也是政協(xié)委員的一項(xiàng)“職能”或“責(zé)任”。這種權(quán)利與人大代表權(quán)利的性質(zhì)是不同的。人大代表的監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上是一種“權(quán)力”，是由法律賦予的，并具有法律效力，能夠產(chǎn)生法律上的約束力。人大代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，依法代表人民行使國家權(quán)力，包括立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而這種權(quán)力的行使是通過參加會(huì)議、審議議案、進(jìn)行表決等形式進(jìn)行的。而政協(xié)委員的監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上是一種“權(quán)利”，但這種權(quán)利是通過特定的“權(quán)威”表現(xiàn)出來的。因此，它既不同于人大代表的監(jiān)督，也不同于社會(huì)公眾的監(jiān)督，具有獨(dú)特性，而這種獨(dú)特性就在于協(xié)商式監(jiān)督所依托的權(quán)威性。

　　首先，協(xié)商式監(jiān)督依托政治上的權(quán)威性。如前所述，政協(xié)民主監(jiān)督本質(zhì)上是一種政治監(jiān)督，是基于政治制度的安排和特定的政治目的開展的，具有特定的政治效力。因此，政協(xié)委員的民主監(jiān)督權(quán)利是基于政治上的權(quán)威性，并且依托政治上的權(quán)威性，這是政協(xié)民主監(jiān)督具有特殊效力的原因所在。

　　其次，協(xié)商式監(jiān)督依托組織體制上的權(quán)威性。人民政協(xié)不是國家機(jī)關(guān)，但也不同于一般的社會(huì)組織，在國家組織體系中具有非常特殊的地位。我國憲法明確規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。”《政協(xié)章程》也明確人民政協(xié)“是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式”。人民政協(xié)在我國的政治體制和組織架構(gòu)中具有非常重要的地位，但這種重要性不是以權(quán)力而是以“權(quán)威”形式體現(xiàn)出來。政協(xié)委員作為政協(xié)的主體，其權(quán)利的行使，首先是依托這種組織體制上的權(quán)威性。

　　再次，協(xié)商式監(jiān)督依托委員個(gè)人身份上的權(quán)威性。政協(xié)委員不是選舉產(chǎn)生的，而是由界別協(xié)商推薦的。成為政協(xié)委員的一個(gè)很重要的條件就是其身份的特殊性。作為界別的代表，他們大多是科技、文教、衛(wèi)生、體育、經(jīng)濟(jì)、工商、法律等行業(yè)的精英，具有扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)和較高的專業(yè)素養(yǎng)。專業(yè)權(quán)威性保證了他們?cè)趨f(xié)商過程中，在行使民主監(jiān)督權(quán)利過程中，能夠有的放矢、對(duì)癥下藥，提升監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性。

　　因此，政協(xié)民主監(jiān)督的權(quán)利更多地是依靠權(quán)威來實(shí)現(xiàn)的。權(quán)威性正是協(xié)商式監(jiān)督不可替代的重要因素，也是保證協(xié)商式監(jiān)督有序開展的一個(gè)必要條件。離開了這種權(quán)威性，協(xié)商式監(jiān)督也就無從談起了。

　　(三)剛性與柔性的關(guān)系

　　把政協(xié)的民主監(jiān)督視為一種“柔性監(jiān)督”，固然沒錯(cuò)，但并不確切。因?yàn)?，所謂“剛性監(jiān)督”和“柔性監(jiān)督”是相對(duì)而言的，兩者之間的差別是“大小”而非“有無”。不少學(xué)者認(rèn)為，民主監(jiān)督之所以是“柔性監(jiān)督”，就是因?yàn)樗痪哂屑s束力。其實(shí)，這種觀點(diǎn)混淆了“約束力”與“法律上的約束力”的概念。相對(duì)于人大監(jiān)督、司法監(jiān)督等法律監(jiān)督而言，政協(xié)民主監(jiān)督當(dāng)然沒有法律上的約束力，但其作為一個(gè)政治組織，具有專屬的職能，對(duì)監(jiān)督對(duì)象的行為具有政治上的約束力。這種約束力雖然不具有法律上的“剛性”，但具有政治上的“剛性”。有的學(xué)者指出：真正意義上的民主監(jiān)督是一種具有制約性的監(jiān)督，制約性是人民政協(xié)民主監(jiān)督的生命線，也是中國多黨合作制度的內(nèi)在機(jī)理。如果政協(xié)民主監(jiān)督?jīng)]有約束力，監(jiān)督就會(huì)流于形式，也就發(fā)揮不了其應(yīng)有的作用。必須明確，政協(xié)民主監(jiān)督也是一種“力”，雖然不是法律所賦予的“力”，也不是人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的“力”，但必須具有約束力。

　　因此，作為一種獨(dú)特的監(jiān)督形式，政協(xié)民主監(jiān)督同樣具有政治上的“剛性”。這種“剛性”體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　首先，協(xié)商式監(jiān)督是基于特定的政治制度和政治原則，按照特定的政治規(guī)范進(jìn)行的。這種監(jiān)督雖然不產(chǎn)生法律上的效力，但具有政治上的效力，并且這種政治效力可以通過特定程序轉(zhuǎn)化為法律上的效力。例如，人民政協(xié)民主監(jiān)督的首要內(nèi)容就是監(jiān)督國家憲法和法律法規(guī)的實(shí)施情況，雖然這種監(jiān)督本身不產(chǎn)生法律效力，但具有政治上的效力，能夠產(chǎn)生政治上的影響力。這種政治上的影響力同樣是“剛性”的。

　　其次，協(xié)商式監(jiān)督的依據(jù)是重要政治文件，這些政治文件對(duì)監(jiān)督對(duì)象同樣具有約束力。以《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》為例，其中關(guān)于人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的總體要求、主要內(nèi)容、形式、工作程序、工作機(jī)制等方面的規(guī)定，本身就是具有約束力和強(qiáng)制力的。正是這種約束力和強(qiáng)制力，保證了政協(xié)民主監(jiān)督規(guī)范有序開展。

　　再次，人民政協(xié)民主監(jiān)督不是無序的，而是按照特定程序開展的?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》明確提出政協(xié)提案、社情民意信息中的監(jiān)督性意見，要按規(guī)定程序辦理;黨政督察部門要加強(qiáng)對(duì)政協(xié)民主監(jiān)督意見辦理情況的督察，對(duì)于違反政治文件要求的，要依紀(jì)依規(guī)追究相關(guān)人員的責(zé)任。顯然，盡管監(jiān)督的結(jié)果可能是“柔性”的，但監(jiān)督的程序卻是“剛性”的，這種剛性的程序同樣是協(xié)商式監(jiān)督實(shí)效性的重要保障。

　　人民政協(xié)民主監(jiān)督的結(jié)果雖然不具有法律上的“剛性”，但具有政治上的“剛性”，能夠產(chǎn)生政治上的責(zé)任?；\統(tǒng)地把人民政協(xié)的民主監(jiān)督歸為“柔性監(jiān)督”，可能導(dǎo)致認(rèn)識(shí)誤區(qū)，使監(jiān)督的實(shí)效性大打折扣。應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)人民政協(xié)民主監(jiān)督“柔中有剛”的一面，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效性。《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》在健全人民政協(xié)民主監(jiān)督工作機(jī)制方面，明確提出了政治要求和政治紀(jì)律。

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